从依法治国到依宪治国：习近平治国理政理念的新发展与时代价值

一、从依法治国到依宪治国：十八大以来习近平治国理政理念的形成历程

1986年9月召开的十二届六中全会，党指出要“大力加强以宪法为根本的社会主义法制”的论述，限定词是“以宪法为根本”，可以看出，党当时已将“宪法”作为了“法制”建设的核心和根基，可以将该论述提炼为“依宪立法”，这对于树立宪法权威有明显的促进效果。1997年9月十五大召开，党提出“依法治国，发展社会主义民主政治”的命题，这是“依法治国”首次出现在党的文献之中①，并定位其“是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”，论述精准，一气呵成，反映党对“依法治国”的高度重视，并对其寄予厚望。由此，开启了党领导民众建设法治国家的新高潮。

时隔15年，到了2012年12月，习近平刚刚当选党的总书记，在纪念现行《宪法》实施30周年大会上指出“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[1]138，这为新一届党中央重视宪法开了一个好头。2013年3月，习近平刚刚当选国家主席，在全国人大闭幕会上表态“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实履行宪法赋予的职责……”。此时，我国还没开始实施宪法宣誓制度，但习近平在担任国家主席之后的首次讲话之中就对履行宪法职责主动表态，反映了他具有很强的宪法意识，值得赞赏。

2014年9月，习近平在纪念全国人大成立60周年大会上指出“宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[2]，这是“依宪执政”一词首次出现在领导人的讲话之中②。到了该年10月，党召开了十八届四中全会，通过了“中国社会主义法治建设史上，也是世界社会主义历史上第一部就法治建设的根本性、全局性、长远性和前瞻性作出全面部署的纲领性文献”[3]，即《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称为《依法治国决定》），该决定再次重申“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[4]9，这是“依宪执政”一词首次出现在党发布的重要文件之中，意义重大，它“作为执政理念，终于写进党的全会文件之中，……这是执政党依法执政理念的升华与发展，为全面的宪法治理提供思想基础”[5]。

“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[4]9，核心都是“依宪”，这是“依法”的核心所在，突出了宪法在治国理政之中的尊崇地位，反映了党的法治意识特别是宪法意识又上升到了一个新的层次。“宪法在肯定中国共产党执政地位的同时，亦明确规定，中国共产党必须以宪法为根本行为准则，必须以建立社会主义法治国家为目标”[6]，因此可以将依宪执政视为是“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一承诺的积极兑现。就依宪治国来说，习近平作为党和国家的领导人，对于宪法在治国理政之中具有核心地位所秉持的坚定认知，是促成其提出“依宪治国”这一重大论断的前提和基础。在2015年7月全国人大常委会通过《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》（以下简称《宣誓决定》）之前的2013年3月，习近平在就职国家主席之时就主动表态“我深知，担任国家主席这一崇高职务，使命光荣，责任重大。我将忠实履行宪法赋予的职责……”，这与《宣誓决定》第2条规定的誓词已有重合之处，反映出习近平从就职之日起，就将依照宪法履行职责看得很重，说明他具有浓厚的宪法意识。诚然，依法治国的核心和关键是依宪治国，或者说宪法是依法治国的起点和根本，这一点已经隐含在依法治国的理念之中，这是毋庸置疑的。但笔者认为，仍然有必要将依宪治国明确的予以强调，之所以如此，是因为两点原因：

一是，法制、法治、依法治国相继提出多年，虽然“以宪法为根本”是隐含之意，但一直以来，宪法在实践中的存在感较为微弱，因此有必要将依法治国这一基本方略所隐含的“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[4]9之理念铿锵有力地表达出来，提醒全社会更加重视宪法在治国理政之中具有重要地位。二是，十八大以来，在以习近平为核心的党中央的坚强领导之下，宪法实施的步伐加快，宪法宣誓制度得以建立并予以实施，“中央全面依法治国委员会”得以组建并开始运行，合宪性审查制度的建立也提上日程，凡此种种，不一而论，这些力度颇大的改革都得益于对宪法在依法治国这一基本方略之中具有核心地位的进一步认知，所以在推进宪法实施之时，有必要申明宪法和依宪治国在建设法治国家这一伟业之中具有尊崇的地位。

2016年12月4日是我国的第三个“国家宪法日”，全国人大常委会办公厅、中宣部、司法部和浙江省人大常委会在杭州举办“2016年国家宪法日座谈会”，全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨出席并讲话，会议学习了习近平对“五四宪法”历史资料陈列馆作出的重要指示——“普及宪法知识，增强宪法意识，弘扬宪法精神，推动宪法实施”。同时，王晨在讲话中要求“（全社会）站在全面依法治国的战略高度，进一步加强宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，推动宪法全面贯彻实施。……要进一步学习好宣传好宪法，在全社会牢固树立宪法权威”，对于依宪治国具有重要性的这一认知，既是王晨的，也应该是全社会的。

习近平担任党和国家领导人以来，作出了一系列与宪法有关的重要讲话或批示，深刻反映了在新的历史条件之下，习近平对治国理政特点及规律的深刻认识。十八大以来，党和国家在各个方面攻坚克难、深化改革，迎来了一个“新时代”，到了2017年10月党的十九大召开之时，将正式形成的“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入《党章》。到了2018年3月召开的“两会”，又将该思想写入《宪法》，成为了党和国家在“新时代”建设社会主义国家的最新指导思想，而该指导思想自然也包括“习近平治国理政理念”。“习近平治国理政理念”从十八大之后就开始产生，至十九大召开之时正式形成，其发展是一个“进行时”，而非“完成时”。总之，“习近平治国理政理念”肯定包括在“习近平新时代中国特色社会主义思想”之中，因此说，“习近平新时代中国特色社会主义思想”是一个内容丰富、逻辑清晰、体系严密，且不断发展和完善的思想体系，指引着我国改革开放的事业不断向前发展。

二、从依法治国到依宪治国：十八大以来习近平治国理政理念的主要实践

“在我国，全面依法治国归根结底是法律上层建筑的重大变法或者变革，是一场‘法律的革命’”[7]，在此背景之下，依宪治国的推进步伐较之以往也快了许多，这些进步包括但不限于以下五个方面：

一是，党中央于2014年10月、2015年7月、2018年2月分别发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称为《深化改革决定》）《依法治国决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称为《机构改革决定》）等重要文件。十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导之下，在各个领域进行了一系列的深化改革，虽然改革涉及面很广，但却井然有序、平稳推进，这是因为有一系列重要文件作为指导。这些重要文件尤其是《深化改革决定》和《依法治国决定》对于在“新时代”如何推进依法治国、依宪治国都作了细致入微的规划，相关内容既可以看作是习近平关于宪法的重要讲话精神的凝练和总结，也可以看作是习近平治国理政理念的重大践行。

二是，全国人大于2018年3月较大幅度的修改了《宪法》，将一系列改革成果写入其中。诚然，宪法是治国理政的核心依据，在一段时期之内应力求稳定，但随着改革的深入推进，如果宪法已显滞后，也应对其进行毫不迟疑、与时俱进的修改。总的来说，2018年3月的宪法修改主要体现在三处：第一，包括习近平治国理政理念在内的“习近平新时代中国特色社会主义思想”已然形成，且日臻成熟，按照以往做法，在将其写入《党章》之后还应写入《宪法》。第二，为了适应全面从严治党的新形势，国家体制在局部上发生了变化，突出表现就是将“行政监察”变为“国家监察”，该举动已“溢出”了《宪法》的已有规定，所以有必要将监察领域的改革成果写入《宪法》。第三，为了满足宪法意识培育的需要，全国人大常委会于2015年7月通过了《宣誓决定》，并于2018年2月对其作了进一步的完善。而且，全国人大认为还应该将宪法宣誓写入宪法，使之成为一项宪法制度。基于此，全国人大对《宪法》进行修改，使“习近平新时代中国特色社会主义思想”、国家监察制度、宪法宣誓成功入宪，使宪法发展进入了“新时代”。

三是，2017年10月，十九大报告提出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”[8]38。到了2018年2月，党中央发布了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称为《机构改革方案》），决定“组建中央全面依法治国委员会”[9]30，同时规定其主要职责是“统筹协调全面依法治国工作”[9]30。虽然《机构改革方案》没有规定委员会主任由总书记担任，但实际上是由习近平总书记担任的，反映了习近平对该委员会及其职能发挥的重视。2018年8月，习近平主持召开了中央全面依法治国委员会成立以来的第一次会议，并发表重要讲话，他强调“全面依法治国具有基础性、保障性作用，……要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，……更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”[10]。在此次会议上，习近平指出“成立中央全面依法治国委员会，是贯彻落实党的十九大精神、加强党对全面依法治国集中统一领导的需要”[10]，同时还指出要“坚持依宪治国、依宪执政”[10]。此外，他也提及了宪法意识培育，即“在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法宣传教育活动，弘扬宪法精神”[10]，这些举动都可以看作是习近平治国理政理念之中有关依宪治国的论述的实施。

四是，宪法宣誓制度不但得以快速建立，而且还得到了进一步的完善。2014年10月发布的《依法治国决定》指出“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。2015年7月，全国人大常委会通过了《宣誓决定》，据此我国终于建立起了宪法宣誓制度。随后，从中央到地方积极实施这一制度，据统计，“从2015年7月开始至2016年1月13日止，全国有31个省、自治区、直辖市制定了实施宪法宣誓制度办法”[11]。2018年2月，全国人大常委会出台了新修改的《宣誓决定》，次月开始实施。2018年2月，党中央公布了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》（以下简称为《修宪建议》），其第9条修正案规定“宪法第二十七条增加一款，作为第三款：‘国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。’”到了3月，“两会”召开，由全国人大常委会依照法定程序向全国人大提请审议《宪法修正案（草案）》。3月11日，《宪法修正案》高票通过，标志着宪法宣誓制度有了宪法依据。坦率而言，宪法宣誓制度只是一种程序性的制度，以全国人大常委会通过的《宣誓决定》作为依据，已不算“低配”，并没有一定要将其写入宪法的必要，但党和国家依然这么做了，随之使其成为一种宪法制度，反映了党和国家对宪法宣誓制度的高度重视。

五是，对一些法律特别是公法进行了修改，促进了法律体系的完善。可以说，十八大以来，是实施改革开放和加入世贸组织以来，党和国家对法律进行制定或修改的第三次高潮，而公法的大规模立法，都可以认为是依宪治国理念的间接实施。十八大以来，全国人大及其常委会对众多法律进行了修改。对于法律修改，如果规模较大，则是一部一部的修改；如果规模较小，则经常会出现“打包”修改③。有些法律的制定或修改，或是将最新的改革成果予以法律化、制度化，或是将党和国家的某些重大决定通过制定法律，促使其得以推进，或是两者兼有之。

例如，2015年3月，全国人大于对《立法法》进行了修改，将第五章由“适用与备案”改为“适用与备案审查”，增加了“审查”，而且还为第99条增加了一款作为第3款，即“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查”，这一修改看似细微，但意义却极其重大，希望可以藉此激活我国的违宪审查制度，或者促进合宪性审查制度的建立与实施。又如，2018年3月，全国人大表决通过了《监察法》，意味着《宪法》之中与“国家监察”有关的规定得到了细化，使国家监察委员会的成立与运行有了宪法和法律的双重依据。再如，2018年10月，经过数年酝酿，《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的修订案分别终获通过，这是两部法律自改革开放初期制定以来，全国人大常委会对其所进行的最大规模的修改，将近年司法改革取得的阶段性成果予以吸收和定型，反映了党和国家在改革之时用法治推动改革，而在改革取得成果之后又用法治捍卫改革成果的意识和能力大为增强。

2014年2月，习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出“凡属重大改革都要于法有据”。其实，与此意思相近的表述在以前也出现过，党在1987年10月的十三大上就曾指出“应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确”，党是这么承诺的，也是这么践行的，反映了党和国家用法治推动改革和巩固改革成果的思想和做法是一脉相传的。十八大以来的深化改革，涉及到很多方面，在践行依法治国特别是依宪治国方面，有的显得较为直接，例如修改宪法、建立宪法宣誓制度等。有的则显得较为间接，例如颁布《深化改革决定》等重要文件、成立中央全面依法治国委员会等。但不管是哪一种，都深刻反映了以习近平同志为核心的党中央在新时代对治国理政特点及规律的把握和实践。

三、从依法治国到依宪治国：十八大以来习近平治国理政理念的时代价值

十八大以来，随着习近平关于依宪治国的重要论述越来越多，这些论述意义深刻、影响重大，既丰富和充实了我国的依法治国尤其是依宪治国理论，又推进了宪法实施，由此逐渐形成了习近平以依宪治国为核心的系列重要论述。法治发展的实践证明，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[1]138和“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[2]等论述，蕴含着深刻的法治思想。

一是，依宪治国理念成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。从广义上来说，法律也包括宪法，或者说宪法是特殊的法律，故而法治也包括宪治，依法治国当然也包括依宪治国，这是依法治国具有的必然内涵之一。但依宪治国理论的提出和习近平治国理政理念的出现，极大地凸出了宪法地位的重要性。一直以来，宪法在法治理论上的尊崇与法治实践中的羸弱形成了剧烈的反差，之所以如此，一方面是因为对宪法重要性的强调仍然显得不够，另一方面是因为宪法的具体实施过于缓慢，使宪法缺少事实上的权威和存在感。习近平就任党和国家的领导人以来，对于宪法作出了一系列的重要论述或批示，他首次提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，该论述丰富和充实了我国依法治国尤其是依宪治国理论，使依宪治国在依法治国的理论之中有了明确而突出的一席之地，甚至使依宪治国理论居于了依法治国理论“金字塔”的塔尖，这无疑具有重大的进步意义。十八大以来，在习近平为核心的党中央的领导之下，各个方面的深化改革有力推进，时代面貌为之一新，一系列与宪法有关的重要论述或批示频频出现，是习近平治国理政理念的新发展，成为了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为我国依法治国尤其是依宪治国的持续推进提供了理论支撑。

二是，为我国宪法的深入实施，提供了理论指导。一般来说，宪法的实施主要有两种方式，一种是直接实施，将宪法用于司法审理或纠纷裁决，此谓之宪法的司法化，但在我国，无论是学术界还是实务界，对此争议都很大，因此宪法的司法化没有显著的进展。另一种是间接实施，就是针对某些不宜直接适用的宪法规范，为其制定细化性或补充性的法律规范，借此将宪法规范或宪法精神落实到实处，目前我国宪法的实施以此为主要甚至是唯一的方式。“建设中国特色社会主义法治体系基础工作是推进宪法实施”[12]，故而十八大以来，在习近平治国理政理念的指导之下，我国宪法的间接实施进展迅速，对大多数法律进行了与时俱进的修改，使其与社会发展或深化改革保持了同步，尽可能的避免其显现滞后之状。

例如，2018年3月，《宪法修正案》得以通过，将由《宣誓决定》而建立的宪法宣誓制度升格为一种宪法制度，同时也将有别于之前的“行政监察”的“国家监察”规定于《宪法》之中，而且还为其开辟了专门的一节，即新《宪法》第三章第七节。对于宪法宣誓而言，是先由2015年7月通过、2018年2月修改的《宣誓决定》而建立和完善起来的，随后通过在《宪法》之中创设条款而对其进行规定，使之升格为一种宪法制度。而“国家监察”与此不同，先经过全国人大常委会授权，在某些地区对“行政监察”进行试点改革，同时开始酝酿对“国家监察”进行专门规定的《监察法》（草案），到了2018年3月11日，包括对“国家监察”进行规定的《宪法修正案》得以通过，这可以看作是对监察制度试点改革的承认和肯定。到了3月20日，对“国家监察”进行专门规定的《监察法》得以通过，这可以看作是对新《宪法》第三章第七节规定的细化。相对而言，宪法宣誓入宪较为容易一些，即便是《宪法》之前对此没有任何规定，全国人大常委会通过一份具有立法性质的“决定”（《宣誓决定》）也可以建立该制度，不但不违宪，而且还是对宪法精神的实践，因为该制度是程序性的，并不会冲击已有的法律制度和法律体系。但是，“国家监察”入宪则要复杂的多，作为一种实体性制度，一旦开始运行，势必会冲击到已有的行政监察制度和《行政监察法》以及从中央到地方的各级国家机构，因为通过《宪法》和《监察法》设立的国家监察委员会，是一个与行政机关、审判机关、检察机关等一级国家机构平级的机构，所以党和国家在将“行政监察”改为“国家监察”之时，表现的极为谨慎，先得到全国人大常委会的授权进行试点，随后通过修改《宪法》为“国家监察”制度专设一节，最后通过制定《监察法》再对《宪法》的相关规定进行细化，稳扎稳打，每一步都符合法治精神，既深化了改革，又未越出法治轨道，反映了党和国家通过法治推动改革、捍卫改革的意识和能力越来越强，而这也是习近平在2014年2月作出的“凡属重大改革都要于法有据”这一承诺的具体兑现，同时也是习近平治国理政理念的重要实践。

三是，提升了我国宪法的地位，有利于突出宪法在建设社会主义法治国家的重要地位。“宪法共识是最根本的国家共识”[13]，因此宪法不仅是党执政的依凭，而且也是法治建设的核心，而这既体现在对宪法理论的探索上，也体现在对宪法实施的实践中。党的十八大以来，习近平对宪法作出一系列重要的讲话或批示，最重要的是“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[1]138和“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[2]，在以其为核心的党中央坚强领导之下，无论是通过大规模的修改法律，从而完善社会主义法律体系，还是推进从严治党、强力反腐、改革监察体制等重大举动，既践行深化改革，又秉持法治理念，并时而对宪法的重要性予以强调，提出了“依宪治国”“依宪执政”等词语或者与之有关的系列论述，使宪法在理论上的尊崇和实践中的重要地位得到了体现，使宪法在依法治国、治国理政之中的地位更加突出，这无疑极大的提升了宪法的地位。

注释

① 1996年2月，江泽民主持中央第三次法制讲座，他亲自选定的主题是“关于依法治国、建设社会主义法制国家的理论和实践问题”，他在讲话中提及了“依法治国”，但直到1997年9月，“依法治国”出现在十五大报告之中，这才算是出现在了党的重要文献之中。

② 但在学术界，有学者已于2004年发表论述“依宪执政”的论文。例如，浦增元：《依法执政首先要依宪执政》，《政治与法律》2004年第6期。又如，胡康生：《依法执政最根本的是依宪执政》，《党建研究》2004年第5期。再如，蔡定剑：《依宪执政方能提高执政能力》，《浙江人大》2004年第11期。等等。此后，学术界对“依宪执政”经常展开讨论，但直到2014年9月该词语才出现在了领导人的讲话之中（当然，“依宪执政”在之前的党的重要文献之中也没出现过）。

③ 例如，2015年8月，全国人大常务委员会通过了《关于修改〈地方各级人大和地方各级政府组织法〉〈全国人大和地方各级人大选举法〉〈全国人大和地方各级人大代表法〉的决定》，决定对涉及的三部法律进行修改。又如，2017年9月，全国人大常委会通过了《关于修改<法官法>等八部法律的决定》，决定对《法官法》等八部法律进行修改。再如，2018年10月，全国人大常委会通过了《关于修改《野生动物保护法》等十五部法律的决定》，决定对《野生动物保护法》等十五部法律进行修改。等等。