高职院校兼职教师法律身份问题研究与对策

依法治教是党和国家在教育领域贯彻依法治国方略的必然要求。高职院校教师队伍是否满足法律体系规定的资格条件是衡量依法治教关键标准之一。从法律角度梳理高职院校兼职教师在当前法律、行政法规与政策以及实践中面临的尴尬处境并针对问题提出合理化解决路径，有助完善高职兼职教师法律法规体系，促进高职院校全面加强依法治教，提升高素质技术技能型人才培养能力。

一、高职院校兼职教师法律身份与高职发展需要不符

校企合作是职业教育提高职业人才培养质量的把手和途径，也是融合职业教育理论与实践的桥梁[1]。而来自于行业企业的兼职教师，由于长期浸润于行业企业实践，熟悉行业企业发展现状与趋势，熟练掌握企业行业岗位技术技能，从而成为校企合作能否在高职人才培育中发挥实质作用的桥梁和关键，没有兼职教师参与的校企合作往往徒有其表。基于兼职教师承担着把行业知识、技能传递给高职学生的责任，他们毫无疑问地成为主导行业企业进行职业人才培养重要力量，而兼职教师参与的人才培养活动体现在全部教育活动中，既可以体现在校内进行专业课授课或者校内实训室指导技能，更体现在学生在企业顶岗实习期间的指导过程中。

《职业学校兼职教师管理办法》第三条规定兼职教师是受职业学校聘请，兼职担任特定专业课或者实习指导课教学任务的专业技术人员、高技能人才。他们凭借自身丰富的行业企业实践经验与技术能力承担着部分高职专业课程教育以及专业实习任务，是优化高职院校师资结构、强化实践教学环节的主要途径[2]，同时使职业教育及时感知行业发展与需求，加强与行业的沟通与联系。基于此，兼职教师在实践中成为高职院校师资队伍不可分割的重要组成部分。

《教师法》第三条规定教师是履行教育教学职责的专业人员。毫无疑问，高职院校兼职教师在教育教学活动中也承担着思想道德、专业技能、职业修养等方面培育职业人才的责任。而且他们培育的主体与职业院校专职教师培育的主体完全相同。由此可以看到职业院校兼职教师与专职教师所承担的职责与使命是相同的。然而从法律层面审视这一角色，高职院校兼职教师的身份与地位在法律、行政法规与政策以及实践中存在诸多矛盾和冲突。问题的存在从根源上影响了兼职教师作用的发挥，不利于高职教育人才培养。

二、教师资格制度法律体系滞后性使高职院校兼职教师身份无法得到认可

教师资格制度是国家对从事教育的人员设置的入门槛，也是各个国家在教师行业通用的职业许可资格制度。当今社会教师诚然在专业知识方面起到引领和指导作用，但他们更重要的任务是承担全方位育人责任，为国家培育社会主义建设者和合格接班人的重要责任。教师使命光荣，责任重大，国家通过教师资格制度遴选和保障教师队伍的专业化和职业化。

（一）法律层面漠视高职院校兼职教师身份

1993年，《教师法》规定了教师资格制度及其法律条件，其第十条规定：“国家实行教师资格制度”。随后该法就教师资格设定了国籍条件、职业道德条件、学历条件以及专业素质条件。满足如上条件的中国公民可以通过考试获得教师资格。对于普通高等学校教师资格认证机构方面，该部法律则授权国务院、省级教育行政部门或者有这些部门委托的高校来开展认定。在中国教育领域，由于《教育法》制定主体是全国人民代表大会，所以其法律效力最高，被认为是教育领域的基本法，也是中国开展依法治教的根本法，该部法律在第四章关于教师部分内容中对教师资格、职务、聘任制度进行了权威规定，而且把“有合格的教师”作为学校设立的基本条件之一。作为教育领域基本法，其他普通法律法规以及政策都不得与其产生效力冲突，因其规定的教师资格制度的权威性不言而喻。虽然不同学者对高等职业教育的类别有不同的看法，有的认为应当归属于职业教育类别，有的认为应当归属于高等教育类别，但是根据主流学术观点，高等职业教育应当既具有高等教育属性也具有职业教育属性，两者并不是相互冲突的。比如职业教育在发达的国家中往往和普通高等教育形成立交桥式学分转换系统，职业教育也可以具有硕士、博士层次教育。1998年《高等教育法》对高校教师资格进行了专章规定。作为《教育法》的下位法，该部法律秉承了上位法的精神并与《教师法》规定一脉相承，明确规定“高等学校实行教师资格制度”。而且其对高校教师资格的身份条件、思想品德、学历条件以及专业素质条件进行了界定。通过对上述法律进行梳理和分析，发现兼职教师身份与地位没有得这些法律的提及与界定。

（二）行政法规及规章层面对兼职教师身份界定存在缺失

应当说国务院《教师资格条例》的颁发是我国教师资格制度正式确立的里程碑。按照法律分类，该部法律应当属于国务院颁布的行政法规。从法律效力位阶来讲，它的法律效力明显低于全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。所以它不能与其上位法相冲突而只能遵守其上位法、执行其上位法要求。所以该条例在第一章总则中就对在各类教育机构中从事教育的人员规定了教师资格许可制度，也即在所有教育机构中从事教育的人员都应当以取得教师资格为前提。《教师资格条例》明确列出“高等学校教师资格”并在第三章第六、七条中规定了获得高校教师资格必须满足《教师法》第十条第二款、第十一条规定的身份条件、思想品德以及学历条件。而且对于如何获得教师资格也进行了明确规定，即教师资格考试制度及其详细流程。为使《教师资格条例》更具推广和执行性，教育部于2000年发布《<教师资格条例>实施办法》。《实施办法》对体现教师资格申请者普通话水平、身体素质、心理素质以及其他教育能力等进行了更加细化的规定。但不知出于何种具体原因，《实施办法》对部分群体放宽了教师资格申请条件，比如获得博士学位的人员申请教师资格就没有对普通话水平等条件提出硬性要求。

我国不同层级法律的不同效力主要是由其制定机构的法律地位决定的，我国狭义概念中的法律主要是由全国人大及其常委会制定的，基于法律的权威性及稳定性，对此类法律中确定的制度及权利义务进行修改往往程序严格谨慎，导致法律具有滞后性。纵观上述一系列关于教师资格的法律、行政法规以及部门规章，它们都把合格教师作为高校设置的基本条件之一，都明确规定了合格教师条件必须拥有教师资格。教师资格制度对教师资格身份必要条件的界定使兼职教师处于不被认可状态，因为实践中绝大部分兼职教师没有获得教师资格，他们参与职业教育的方式主要是承担专业技术技能的培训或者实践指导。他们是职业教育发展需求的产物，法律却没有把兼职教师群体纳入教师范畴。

三、职业教育法律法规及政策承认并鼓励兼职教师合理存在

（一）《职业教育法》在法律层面首提兼职教师事项

劳动者素质对生产力发展水平具有重要影响，特别对于服务社会经济一线的人才来讲，劳动者素质及能力决定着社会经济质量。随着我国社会经济不断发展，产业不断升级换代，技术技能人才水平成为制约经济发展的瓶颈。由此我国于1996年制定《职业教育法》。相对于《教育法》在整个教育领域根本法地位，《职业教育法》是我国职业教育领域的工作指南，在设立职业学校基本条件方面，它除了规定应当具有组织机构、章程、教育场所及设备和办学经费等内容外，另一重要条件就是拥有“有合格的教师”，这是对《教育法》高校设立条件在职业教育领域的贯彻落实。相比于其他法律，该法感受到职业教育对兼职教师的需求并将这一来自于职业教育领域的诉求体现在法律文本之中，比如该法在第三十六条明确规定了职业院校可以根据自身人才培养需求聘请来自于行业企业的专业技术人员或者有特殊技能的人员担任兼职教师。但该部法律仍然没有明确规定这些来自于行业企业的人员到职业院校从教是否应当具有高校教师资格。该法顺应社会发展要求首次在法律层面明确规定兼职教师事项，也同时把兼职教师法律身份和地位遇到的问题凸显出来。

（二）《职业学校兼职教师管理办法》对兼职教师做详细规定

为励行业企业人员积极参与职业教育，强化对职业院校学生实践教育，优化职业院校师资队伍结构，规范完善兼职教师管理以及明确法律地位，2012年《职业学校兼职教师管理办法》出台，该办法系教育部等五部门制定的部门规章，它第一次明确地界定了兼职教师的含义，从政策上打通了兼职教师按照相关评价标准参与教师系列职务评价通道，而且对职业院校聘请兼职教师的比例做出一般不超过30%的规定。

《职业学校兼职教师管理办法》规定的兼职教师主要指专业技术人员和高技能人才。兼职教师的主要任务是从事特定专业授课任务或者对学生进行实习指导。结合《职业学校兼职教师管理办法》第六条规定内容可以发现，该办法对于兼职教师政治素质、身体素质等条件与其他法律文本规定类似，但是缺少了明确学历条件限制，更侧重于从技术技能层面认可能力，比如规定兼职教师应当具有高级工以上等级职业资格或者是非物质文化遗产国家和省级传人等。

（三）国家政策层面积极倡导兼职教师发展

高职院校对兼职教师的需求最具发言权。他们对校企合作、工学结合乃至兼职教师的需求往往会直接反馈到教育主管部门并上升到国家政策面。基于此，国家关于发展职业教育相关政策文件认为兼职教师也是从事高等职业教育的高职院校的“合法主人”[3]，要求职业院校聘请一定比例的行业企业兼职教师，也鼓励行业企业向职业院校输送兼职教师。

《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定了高职院校教师素质提高计划，鼓励高职院校优化专兼职师资队伍结构，面向社会招聘各类高技能人才服务职业教育人才培养，担任专业课教师或者实习实训指导教师。同时也强调兼职聘用政策需要被进一步完善。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）也做出同样规定，并根据当前兼职教师执教存在的法律矛盾和冲突，要求制定符合职业教育特点的兼职教师资格标准。对兼职教师的鼓励政策同样也体现在《国家教育事业发展“十三五”规划》第八部分内容中。2018年《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》关于师资队伍优化行动内容之一就是赋予职业学校设立专岗聘用兼职教师的自主权，要求职业院校与行业企业深度合作，通过双向挂职、兼职等方式实现师资资源共享，建立教育师资共同体。

尽管《职业学校兼职教师管理办法》以及相关国家政策都鼓励兼职教师发展，然而这些文件却都似乎有意忽视了一点，按照法律规定从事教育教学工作应当具备教师资格，高职院校兼职教师承担着专任教师的工作职责但是大都没有高校教师资格。《职业学校兼职教师管理办法》仅仅是部门规章层次法律，应当符合上位法对于教师资格规定而不是故意忽视它。按照依法治国理念，国家政策也应当以现有法律作为行动依据，亦不能刻意忽视教师资格制度的存在。

四、问题解决法治措施及具体路径

面对职业教育对兼职教师的强烈需求，法律法规作为上层建筑应当反映时代需求，从多种视角采取多种法治范式解决兼职教师当下困境。

（一）法律效力冲突解决与服务现实为导向的调适

宪法是母法、根本法，具有最高法律效力，其他所有法律、法规、规章、政策及制度都不得与其相抵触；而法律、法规、规章以及政策也都应当基于其效力高低不同而顺应遵从，也即下位法必须服从上位法而不能与其产生效力抵触。在职业教育领域，依法治教也务必遵从这一原则。

然而法律来源于社会生活而服务于人民需求。国家实现对社会生活的良法而治亦必须密切关注社会经济、教育等民生领域发展客观需求，从而对上层建筑制度进行适时修改与完善。政策、规章、行政法规、法律基于其与社会生活的距离不同以及权威性不同而展示出灵活性逐级递减情形。而法治社会原则下的法律完善大都从政策实践开始而实现从下到上的变革。兼职教师身份与地位的法治化进程已经从高职发展客观需要依次传导至政策、规章、行政法规乃至法律层面，所以其矛盾冲突解决的最终路径也将是依照法治原则，纳入立法程序，对现有法律进行修改完善或者重新立法。

（二）捍卫依法治教原则，坚持教师资格制度

尽管职业院校兼职教师在当前法律及政策体系下陷入窘境，但是在法治社会解决社会矛盾的理性方式仍然是法律，作为教书育人、授业解惑的教师更应当是法治精神的传播者，法治理念的信仰者，依法治教的捍卫者。

教师职业光荣神圣，也正因为如此，教师行业应当拥有比一般行业更高的入职门槛，只有满足思想品德、职业道德、学术学历、技术技能以及心理学、教育学等实质条件并按照法律既定程序获得教师资格的人，才能具有从事教育的基本条件。教师资格制度是保障教师整体水平不断提高的重要保证。所以职业院校兼职教师建设应当以坚持教师资格制度为前提。

（三）审视职业教育发展需求，通过完善法律保障兼职教师合法地位

随着社会经济的迅猛发展，中国社会主义特色的现代职业教育体系初步建成。高等职业教育为经济社会发展培育了大批服务一线的高素质高技能职业人才。现代职教理念、理论流派纷呈，人才培养模式争奇斗艳，校企合作纵深发展。职业教育的发展对职业教育师资提出了挑战和要求，来自企业行业的兼职教师则是顺应和满足现代职业教育发展的必然要求。德国、日本以及澳大利亚等国家都具有完善的兼职教师法律保障体系。比如实行职业教育双元制的德国就建立完善而严格的兼职教师准入制度，他们的兼职教师数量占到师资队伍总量的50%，兼职教师多来源于行业企业的资深专家，不仅仅有学历条件规定以及技术技能的要求。在德国行业企业人员担任职业教育兼职教师需要经过师范教育培训才能获得教师资格。我国教育部2015年教育统计数据显示，全国各类学校专任教师总数为160.28万人，兼职教师47.80万人，兼职教师占比22.97%[4]，距离《职业学校兼职教师管理办法》规定的30%比例还有很大差距，这说明了我国职业教育对兼职教师具有巨大的需求缺口。而这种现象的存在与当前法律法规对兼职教师资格以及地位模棱两可的规定密切相关。

基于法律产生的问题应当通过法治路径解决。兼职教师是构建现代职业教育体系必不可少的师资组成部分[5]。兼职教师现实需求与法规制度滞后性之间的矛盾与冲突应当被立法机关、政府、职业院校以及企业充分关注，拒绝抱残守缺，创新制度设计。或者修订原有法律文件，将职业院校兼职教师通过合理方式纳入现有法律体系，或者创新设置兼职教师资格法律制度并明确界定其法律地位。但无论采取哪种模式，都应当从专业素质、职业素质、教育教学能力及教育方法角度构建完善的、高标准的兼职教师能力标准体系并辅之以完善的资格培训、认证和管理程序，从而使兼职教师真正达到任教标准。

（四）政校企三方合力，保障兼职教师权益

除了法律、政策与现实的相互冲突致使兼职教师身份及地位得不到认可外，政府、学校、企业对于兼职队伍的具体权益保障措施缺失也是影响其从事职业教育工作热情和归属感的重要因素。当前政府吸引企业参与职业教育的配套政策不健全，对兼职教师参与职业教育教学缺乏具体可操作的支持举措，致使兼职教师职业发展不畅。学校对兼职教师重要性认识还不到位、管理不规范、投入不够，导致兼职教师工作责任心缺乏，队伍不稳定。行业企业对兼职教师培育参与不积极、支持不足，导致企业从事职业教育缺乏热情。鉴于此，政校企三方应当相互联动，共同构建兼职教师权益保障机制，打通兼职教师职称评审政策通道，畅通兼职教师职业发展路径；针对企业参与不积极的问题症结，制定相应减税退税或者奖励政策，激发企业勇于承担职业教育社会责任法定义务；学校层面需要规范管理，设置特殊岗位，用待遇和发展平台吸引和留住高水平兼职教师，满足兼职教师利益与发展诉求；企业方面则通过与学校构建人才培养、技术研发等利益共享共赢机制实现兼职教师双重身份价值。

高职院校兼职教师也是高职教育事业的工作母机，是提升职业教育质量的重要动力源泉。在全面依法治教背景下，各方应当为兼职教师从事职业教育提供法治保障，助推高素质职业人才培养水平，满足人民对高质量职业教育的需求。