社区治理新趋势下的社区教育路径再思考

作为社会的基本组成单位，社区承担着重要的社会功能。在单位制逐渐瓦解，政府不断放权之后，社区这个原先并没有实质组织意义的居住单位，逐渐变成一个地域性的、整合多方利益的且具有多种功能的基层社会实体。由此，社区逐渐成为社会建设的重要对象，社区治理也逐渐成为社会治理在社区层面的缩影。社区教育作为一种以社区为载体开展“学与教”活动的教育类型，是我国教育体系不可或缺的组成部分。与此同时，社区教育也是社会治理的重要内容，社区教育活动的开展离不开社区治理理念的渗透，社区教育路径的创新离不开社区治理方向的指引。分析当前阶段我国社区治理的新趋势，有助于我们解决社区教育与社区治理的脱节问题，找到有效提高社区教育效果的新路径。

一、社区治理与社区教育的关系

长期以来，社区治理与社区教育被看作两个不同的概念范畴，这导致无论是在社区治理过程中，还是在社区教育过程中，社区治理与社区教育都未能实现有效的互动。实际上，社区治理与社区教育有着千丝万缕的关系，社区教育是社区治理的重要内容，社区教育的有效开展离不开对社区治理内涵的深刻理解。

总体来说，社区治理的基本内涵包括两个方面：

（一）管理社区公共事务

追本溯源，对于社区治理内涵的分析离不开对于治理本义的把握。根据全球治理委员会的观点，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。也有学者指出，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，意味着除政府以外，还有其他的公共事务管理者[1]。以上两种关于治理的经典定义表明，对于社会公共事务的管理理应是治理的应有之义，社区治理的首要内涵也正在于对社区公共事务的管理。对社区而言，其所负责的公共事务往往是由上级行政部门派发的，而且必然需要以社区为单位组织、协调和运作。就目前阶段而言，我国所开展的社区教育同样具有比较浓厚的行政色彩，社区教育活动的开展也离不开社区的支持与指导。如果社区治理理念发生新的变化，那么将必然会影响到社区教育的方向。

（二）提供社区公共产品

根据公共经济学家保罗·萨缪尔森的理论，可以将社会产品划分为公共产品和私人产品。按照传统的观点，公共产品一般是由政府所提供的，但这并不意味着公共产品是由政府直接提供的。随着社会分工的不断细化，公共产品的供给已然演化成复杂的分工体系。在公共产品的具体供给过程中，政府可以是供给的主体或者主要负责人，但是却可以根据分工的不同，将不同的环节分配给私人部门或者非政府组织去完成。在这种情况下，社区治理实际上承担起部分与社区相关的公共产品的供给任务。作为为居民提供公共产品的重要场所，社区所提供的公共产品的数量与质量关乎每一个社区居民的切身利益，也关乎社区治理的质量以及有序化的程度。就此而言，社区教育作为一种提供给社区居民的公共产品，自然也就成为社区治理的重要内容。也就是说，社区教育的开展关乎社区能否为居民提供满足其需要的公共产品。为了达到这一目的，就需要根据社区治理的新理念来配置作为公共产品存在的社区教育，并通过社区治理理念的贯彻来有效提高社区教育的质量。

总而言之，社区教育既是社会治理体系、社会公共事务的一个组成部分，同时，它又以其固有特性与社会治理大局之间存在着一种必然的互动关系，显著的表征就是，前者应当服务、作用于后者，而后者又必定会为前者输送动力之源、形成助力，提供增力之源、形成推力[2]。因此，社区教育的开展并非是一种单纯的教育活动，绝对不能脱离社区治理的范畴。相反，应该在界定清楚社区教育与社区治理的概念边界与大小的基础上，通过社区治理理念引领社区教育的发展，并将社区治理的精髓融入社区教育过程之中。

二、当今中国社区治理的新趋势

对于中国社区治理问题的探讨，离不开对经济转轨、社会转型、思想变革等社区发展外部背景的审思。从社区管理向社区治理的转型，也正是经济社会转型对我国社区发展理念变革的必然要求。在当前中国经济社会转型的关键时期，必须认识到，任何一种理论的简单照搬都是不切实际的，有必要探索一条具有中国特色的社区治理新道路。

（一）社区治理进程的同步化：城市与乡村的统筹

长期以来，我国城市和乡村呈现出一种二元分离的格局。改革开放以后，尤其是新世纪以来，我国城乡关系发生巨大的变化，城乡一体化的进程也不断推进，如何统筹城市社区与乡村社区的同步发展就成为新的时代议题。

城市社区治理与乡村社区治理从分离走向同步，有其独特的经济社会发展背景，尤其是与我国的城乡一体化进程密切相关，这是实现城乡一体化发展的必然要求。随着城镇化步伐的不断加快，越来越多的农村土地变为城镇土地，涌现出一批城镇社区，而传统的农民也摇身一变成为市民。在这一转变过程中，承担农民市民化转型任务的主要是城郊社区以及村改居社区。这种社区与滕尼斯所讲的社区大相径庭，它具有更为复杂的人口结构以及组织结构等。所以，这种社区又被称为过渡型社区。有学者认为，所谓“过渡型社区”，意味着这类社区具有过渡性特征，是中国特色城镇化进程中的特定社区演进形态，这类社区既包含着城市社区空间形态的特征，又延续着一定的农村社区属性[3]。对过渡型社区而言，“非城非乡，亦城亦乡”是其主要特性。它既不同于传统的农村，又不同于成熟的城市社区。如何推动过渡型社区逐渐变为成熟的城市社区就成为一个不得不解决的现实难题。

为了更好地统筹城乡社区治理，也为了更好地服务城乡社区居民，政府对城乡社区所提供的服务必须做到一视同仁，尽量为城乡社区居民提供多元化的发展平台，并且构建长期稳定运行的保障机制。同时，坚持政府指导与社会参与相结合，以不断满足社区居民的物质文化需要为出发点，充分发挥社区政府、居委会、业主委员会、单位、民间组织及个人的作用，建立与社会主义市场经济体制和城乡统筹发展相适应的城乡社区管理体制和运行机制[4]。此外，还要加强对城乡基础设施的统一配置，整合城乡社区资源，搭建公共服务平台，促进城市与乡村社区之间的互动与交流。

（二）社区治理空间的拓展化：实体与网络的协作

在传统的社区治理中，社区治理的空间是以实体空间为主的，缺乏对于网络社区治理空间的探索。如今，随着人类社会逐渐进入信息化时代，对于网络社区治理空间的探索已经变得日益重要。面对日益复杂的社区治理环境，有必要构建一个实体社区治理空间与网络社区治理空间并存的新型治理结构。

对现代社会而言，网络正在不断改变着人们的生活习惯与生存方式，网络化逻辑对于人类社会的影响也不断深入。在社区治理过程中，应该注意拓展其网络治理空间。受到网络社会的影响，社区居民的生活方式和工作方式都发生了巨大的改变。对于社区治理而言，云计算、云服务、物联网等信息化治理技术的使用，可以大大提高社区治理的效率。在网络社会，将先进的信息化治理技术应用于社区治理过程之中，是时代变革的必然要求。这种网络治理可以在云计算环境之下，以互联网技术为依托，为社区居民提供优质的社区治理云服务。与传统的社区治理服务方式相比，社区治理云服务具有突出的优势。

为了应对网络社会的挑战，在社区治理中拓展相应的社区网络治理空间并不意味着忽视或者放弃原有的实体社区治理空间。理想的状态理应是，二者达成有效的协作机制。由于我国社区的信息化程度与西方相比仍有较大差距，所以在社区治理中，实体社区治理空间仍然是重要的治理领域。在现实的社区治理中，仍然需要社区居委会、业主管理委员会、物业管理公司等自治组织发挥重要的作用。这种协作的关键正在于对社区治理方式的改变，即在传统社区治理基础上融入更多的信息化元素，共享更多的社区网络资源，从而打破社区治理的地域限制。

（三）社区治理权力的下移化：政府与公民的互动

现代意义上的社区治理区别于传统社区治理的一个重要特点就在于，社区治理权力的下移化，即逐渐将社区治理的权力还给社区居民。通过还政于民，社区居民可以掌握更多的权力，以及享有更多关于本社区治理的话语权。

随着社区治理模式从传统到现代的转型，政府与公民在社区治理中的关系也在不断地发生变化。政府与公民之间的管理与管理者关系逐渐被平等的治理主体关系所取代。社区治理的权威不再只是来源于政府，公民也成为重要的社区治理权威。在社区治理中，治理权力的运作不再是单一的自上而下的方式，而是更加突出社区治理权力的下移，也更加突出政府与公民在社区治理中的角色互动。在社区治理的初级阶段，政府扮演主导角色，但随着治理的推进，政府更应从社区治理的“操桨者”转型为“导航者”，发挥其引导、支持、协调和监督功能，将主要精力用于引导和支持社区居委会开展社区各项公共事务，扶持社区社团的生成、发育和成熟，并致力于培养公民自主参与意识和参与能力，最终逐步还权于社区[5]。

为此，有必要广泛推广参与式治理模式，吸引公民对社区公共事务的积极参与，其最终目的是实现社区治理权力的下移化，使得社区居民掌握真正的社区治理权力。在参与式治理中，公民不再是治理中的单一客体，而是治理中的重要主体，公民所寻求的参与是一种有意义的参与，公民所期望的也是有回应性的政府。公民参与社区治理的核心在于权力机制的构建，让社区居民真正享有社区治理中的公民权力。这里所讲的公民权力主要包含两个层次。在第一层面上，公民在社区治理中拥有直接的管理和决策权力，亲身参与整个社区治理的过程，也对自身的治理行为独立负责，并承担相应的治理责任。在第二个层面上，公民不再直接参与社区公共事务的决策，但在决策与管理的过程中，公民享有充分的知晓权、建议权，从而以协商民主的方式参与到社区治理中去。

（四）社区治理方式的制度化：法治与公约的共用

“无规矩不成方圆”，在社区治理中，尤其需要利用“规矩”来规范多元主体参与下的社区治理秩序，而“规矩”发挥作用的关键就在于实现社区治理方式的制度化。制度化的社区治理是实现社区居民自主治理和基层政府有效管理的关键指标和重要保障，其精髓在于实现社区治理中法治与公约的共用。

法治主要是相对于人治而言的，从人治到法治的转变是社区治理实现民主化的重要标志。作为管理社区公共事务的最高准则，法律起着约束行政管理方式，约束社区居民行为的作用。现代意义上的社区治理强调，法律不应该向个人权威妥协，法律所代表的应该是广大社区居民的切身利益。为了建构一种现代化的社区治理新秩序，必须通过法律来明确社区治理各主体的权利与义务，并通过法律来明确社区治理的制度框架和程序准则，从而实现社区治理从权威型治理向法理式治理的转型。

与法治不同，公约可以解决社区治理中法治所无法涉足的领域问题，而且通过这种公约化治理弥补法治在社区治理中的不足之处。所谓公约化社区治理,就是用公约来约定、落实各种职责、制度、规程等，规定、约束各种关系、所有机构以及人员的行为[6]。“规约明则事无不举，规约不明则事无由行。”作为一种介于法律与道德之间的“柔性制度”，公约化治理强调将契约治理理念贯彻到社区治理实践中，采取一种柔性化的手段来规范和约束社区治理中的行政管理行为和主体参与行为。与强制性的法治不同，公约化治理始终强调以人为中心，将维护个人的自由与尊严作为根本出发点。另外，公约化旨在通过社区居民所达成的公约来引导社区治理参与者自觉约束自身行为，严格遵守社区共识，并对社区治理中的违约行为做出惩罚，从而有效化解社区治理中的矛盾与冲突。

三、社区治理新趋势下的社区教育路径再思考

在社区治理新趋势下，社区教育发展的外部环境也发生相应的变化。为了更好地契合社区治理的新趋势，也为了更好地发挥社区教育在社区治理中的重要作用，提高社区教育的质量与效果，必须根据社区治理的新要求探索有效开展社区教育的新思路。

（一）拓展社区教育概念范畴，统筹推进城乡社区教育

习近平总书记指出，目前我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，变成了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在社区教育领域，这一问题同样存在。长期以来，由于受到城乡社区整体发展不平衡、二元结构矛盾突出的影响，社区教育经常被看作是城市社区居民所独有的一种教育类型。近年来，随着城镇化进程的推进，城市与乡村之间的差距越来越小。正如前文所言，城镇化也促成一批过渡型社区的诞生。对于过渡型社区居民而言，同样具有接受优质社区教育的需求。

随着城乡社区治理一体化进程的推进，城市与乡村二元对立的思维方式已经逐渐为时代所摒弃，探索一条“城乡一体、融合共进”的协调发展之路，加强城乡社区之间的文化交流与融合，成为推动城乡社区同步发展的必然选择。在此理念指导之下，必须尽快推动城乡社区教育的一体化发展，遵循城乡社区教育一体化发展的基本规律，找到制约城乡社区教育协调发展的瓶颈。为了解决这一问题，可以从以下两方面着力。一方面，完善城乡社区教育组织协作机制。其主要含义是，教育行政部门领导必须树立城乡社区教育一体化发展的基本理念，统筹推进城乡社区教育各项工作的推进，打造常态化的互动交流平台，力图通过组织协作机制的构建打破横亘在城乡社区教育之间的“信息鸿沟”。另一方面，形成城乡社区教育资源共享机制。由于城乡之间整体经济发展水平的不同，城乡之间在社区教育资源拥有量上也存在较大的差异。为了弥补城乡社区教育资源的差距，必须尽快建立资源共享机制，包括场地设施、师资队伍、课程教学等软硬件资源。

（二）打破社区教育时空限制，形成线上线下互动格局

时间和空间观念是随着人们的生产生活实践而产生和发展的。一般地说，自然界和人类社会的任何发展变化都发生在一定的时空之中。但是，正如人类的实践活动可以区分为不同的时代一样，时空观念也有着时代性的变化[7]。在漫长的发展过程中，社区治理的时空观念也在不断发生着变化。在网络时代到来之前，社区治理通常被看作在特定时间、特定场所开展的活动；而在网络时代到来之后，社区治理的时间与空间限制都被打破，社区治理的边界也不再如往常那般清晰可见。

在传统的社区治理理念之下，社区教育也通常是在线下进行的。所谓的线下社区教育是指，社区教育的实施场所、开展时间都是固定的，所能享受的社区教育资源也是有限的。在此局面之下，由于不能随时随地接受社区教育，社区居民参与社区教育的积极性也受到很大影响，这也进一步加大了社区教育普及化的难度。而在网络化时代到来之后，社区教育的时间与空间限制也都将被打破。在网络技术的支撑之下，社区居民无论是在社区教育中心，还是在家中，都能接受适合自己的社区教育；无论是在专门的社区教育课堂，还是在家中的网络平台，都能享受到优质的社区教育资源。当然，倡导与推广线上社区教育并非否定线下社区教育的作用，在很长一段时期内，线下社区教育仍将发挥着重要的主体作用。理想的状态是，将线上社区教育与线下社区教育进行有机地整合，形成线上社区教育与线下社区教育的互动格局。如此一来，可以充分地发挥线上社区教育与线下社区教育各自的优势，弥补各自的短板，从而为全体社区居民提供更为优质的社区教育服务。

（三）改变社区教育行政作风，发挥社区居民主体作用

长期以来，在传统的社区治理理念之下，社区治理的权力基本上掌握在政府部门手中，公民参与社区治理的机会十分有限，种种弊端的存在使得这种社区治理模式难以跟上时代发展的节奏与步伐。从某种意义上而言，这种由上而下的社区治理模式是一种威权式治理。在此理念之下，政府几乎垄断了所有的社区治理权力，街道办事处作为基层政权的派出机构，承担着行政、执法、管理等各种有关社区事务的工作。社区居委会的角色也存在错位问题，大多数社区居民委员会实际上成为政府的“代言人”，使得社区居民对社区事务缺乏一定的参与感。具体到社区教育领域，居民参与感不足，也是一个不可忽视的问题。在传统的社区治理理念之下，社区教育也被看作是一份由政府全权负责的事业。无论是社区教育的内容，还是社区教育的形式，往往都由教育行政部门决定。在这种行政思维导向之下，作为社区教育对象的社区居民往往是被忽视的一个群体。

在当前阶段，我国社区治理理念不断发生着新的变化，正如上文所谈到的，越来越注重发挥社区居民在参与社区公共事务中的主体作用。相应地，我们需要以此为根据，更新我国社区教育的发展理念。一方面，要根据社区居民的需求，设置社区教育内容。如果社区教育的内容不能满足社区居民的需求，那么社区居民自然难以有兴趣参与社区教育。为此，必须通过广泛调研，了解社区居民的真实需求，灵活安排社区教育内容。另一方面，要根据社区居民的需求，创新社区教育方式。如果社区教育的方式不能满足社区居民的需求，那么也很难调动起社区居民参与社区教育的积极性。为此，必须通过民意调查，了解社区居民最感兴趣的社区教育方式，并将其融入到社区教育实践中。

（四）健全社区教育法律体系，编制社区教育文化公约

在现代化社区的治理中，社区治理的制度化是一种必然的趋势。在这种制度化的社区治理过程中，单纯依靠法治与公约的力量都是不现实的，必须有机融合双方的力量，才能营造一种和谐而有序的社区治理环境与氛围。具体而言，在社区治理过程中，由于法治所使用的手段往往是带有强制性的，也是不以人的个人意志为转移的，所有社区治理的相关活动都被局限在法律框架之内，容易使社区居民陷入一种被动的、服从的局面之中。一旦超越了法律所适用的社区治理范围，就容易造成简单化、模式化的趋向，法律本身也就失去了存在的“合法性”。同样，如果仅仅依靠公约的力量，来进行社区治理，那么将很有可能滋生矛盾与冲突，带来社区治理环境的不稳定性，也将难以有效维持社区治理的良好秩序。

在社区教育领域，为了避免上述问题的出现，既要不断健全社区教育法律体系，也要积极编制社区教育文化公约。健全社区教育法律体系的关键在制定切实可行的法律机制，对社区教育的主体、社区教育的资源、社区教育的内容、社区教育的财务等进行细化和规范，使法律机制拥有较强的可操作性[8]。如果社区居民在参与社区教育过程中，感到在人格独立以及自由意志表达方面受到过分的限制与约束，那么很容易造成社区居民参与社区教育积极性、主动性与创造性的缺失。因此，应该在社区教育法律体系框架之内，编制适合本社区需要的社区教育文化公约。与社区教育相关法律的制定过程不同，社区教育文化公约的制定是由全体社区居民共同参与完成的，它所体现的是社区居民的意志，以及社区居民对社区教育的文化需求。总而言之，通过社区教育法律体系与文化公约的合作协调，将最大程度上化解社区教育过程中可能出现的各种矛盾，从而大大提高社区教育的实际效果。