农民教育培训供给侧改革：为何改？如何改？

供给侧改革是党中央针对我国经济发展中出现的问题而提出的重大改革举措，是中国特色社会主义建设的重大理论创新。现阶段我国农村社会进入了转型发展的关键时期，对农民教育培训提出了新挑战。新背景下，我国农民教育培训应以供给侧结构性改革理论为指导，聚焦自身发展中的结构性问题，通过改革创新求得新发展。

一、农民教育培训供给侧改革的背景

在农村社会转型发展的关键时期，我国农民教育培训的背景发生了重大改变。其中，如下几个方面尤为值得关注。

（一）农业供给侧结构性改革的大力推进

改革开放以来，我国农村农业在取得巨大发展成就的同时，也暴露出一些不容忽视的问题。如农村“空心化”“农民荒”、农业生产方式落后、农产品供求结构失衡、农业生产要素配置不合理、环境资源压力大、农民收入增长乏力，等等。2017年中央一号文《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确指出：我国农业发展已经进入了新的历史时期，“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。”因此，必须“顺应新形势新要求，坚持问题导向，调整工作重心，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面。”

人是生产力中最具革命性的、最活跃的要素，它制约着其他生产要素效率的发挥。农业供给侧结构性改革的主体是农民，是为了农民的改革，也必须依靠农民。只有农民素质普遍提高、新型职业农民和新型农业经营主体队伍不断壮大，农业供给侧结构性改革才能具有源源不绝的新动能。农民教育培训必须面对农业结构性改革对农村人力资源开发提出的新挑战、新要求。

（二）扶贫脱贫进入了“攻坚克难”的关键期

邓小平说：“贫穷不是社会主义”。帮助贫困人口摆脱贫困、实现“共同富裕”一直是党和政府的工作重点。多年来，经过党、政府和社会各界的共同努力，我国扶贫脱贫工作取得了巨大成就。据统计，1978年，我国有2.5亿绝对贫困人口（总人口为9.6亿多），到2015年已降至7000多万人（总人口为13.7亿多），成为“全球首个实现联合国制定的贫困人口比例减半目标的国家”[1]。尽管成就如此辉煌，但我国扶贫脱贫工作依旧任务艰巨。截至2014年底，我国仍然有14个集中连片贫困地区、12.8万个贫困村、7017万贫困人口[2]，农村和农民依旧是扶贫脱贫的重点关注对象，且最后一批有待摘掉“穷帽子”的农村贫困地区和贫困人口，也是最难啃的“硬骨头”。

党的“十九大”提出：“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”

“治贫先治愚，扶贫先扶志”。在扶贫脱贫工作进入“攻坚克难”的关键时期，农民教育培训必须进行供给侧结构性改革，在“扶志”和“扶智”方面发挥建设性作用。

（三）“乡村振兴战略”的启动实施

基于历史和现实的种种原因，目前我国城乡发展差距明显。发展不平衡不充分的问题乡村最突出，乡村依旧是我国经济社会发展的“短板”。

在“决胜全面建成小康社会”的新时期，党的“十九大”做出了“实施乡村振兴战略”的英明决策。“十九大”《报告》指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”要“培育新型农业经营主体”，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”

农民教育培训是培育新型农业经营主体、造就“三农”工作队伍的重要途径。农民教育培训要成为“乡村振兴”的“助推器”和“催化剂”，就必须进行供给侧结构性改革，为农民提供优质高效的“精准教育培训”。

二、农民教育培训供给侧的结构性问题

推进农民教育培训供给侧结构性改革，就必须认识农民教育培训供给侧的结构性问题。主要体现在如下几个方面：

（一）规模扩张较快与质量提升滞后

改革开放以来，我国农民教育培训工作得到了快速发展。不过，这种快速发展主要体现为“规模扩张”而不是同步的“质量提升”。以农民工培训为例：自上世纪80年代初起，国家和地方颁行了一系列政策，并配套系列的农民工培训 “项目”（计划、工程），如“阳光工程”“雨露计划”“贫困地区劳动力转移培训计划”“星火职业技能远程培训项目”“特别职业培训计划”“春风行动”等，推动了农民工培训规模的迅速扩大。2003年，农业部、劳动和社会保障部等六部委联合下发的《2003－2010年全国农民工培训规划》，提出农民工培训的具体目标是：2003年到2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训；2006年至2010年，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。在这些庞大的数字背后，却隐藏着严重的质量问题。其典型表现是：培训的针对性不强、实效性差，项目众多的培训并没有真正带来农民工职业技能的大幅提升和就业能力的明显增强，企业“招工难”和农民工“就业难”常常同时凸显[3]。

类似的情况，同样发生在其他类型的农民教育培训活动之中。例如，农业部在2012年开始启动新型职业农民培育试点。到2016年，新型职业农民培育工程已经覆盖8个整省、30个整市和800个示范县，全国1600多个县开展了新型职业农民培育工作。截止2015年底，全国新型职业农民达到1272万人，比2010年增长了55%[4]。新型职业农民教育培训在规模快速扩张的同时，同样普遍存在针对性和实效性不强等质量问题[5]。

（二）资源配置失衡

总体上看，我国农民教育培训资源不但存量不足、增量不多，而且存在配置失衡的结构性问题。主要表现如下：

一是东中西部地区农民教育培训资源的配置失衡。中等职业学校是农村地区农民教育培训的主体。以我国东中西部中等职业教育资源配置为例，就可以较好地说明农民教育培训资源的地区差异。研究表明[6]：（1）东部地区教育资源尤其是教育经费和固定资产充足；中部地区以有限的教育资源承载了大量教育任务，教育经费匮乏问题亟待解决；西部中职教育规模较小，但发展较快。东西部的区域差异在逐渐缓解，但中部地区教育资源缺失现象并没有得到显著改善。（2）东部地区生均经费最高，西部地区次之，中部地区最低。（3）东部地区生均固定资产最高，多年来持续高位提升，远超中西部地区。（4）西部地区生均专任教师数远落后于东中部地区。由此可见，东中西部之间可资利用的农民教育培训资源差异显著。

二是城乡之间成人教育培训资源的配置失衡。主要表现为：（1）城乡成人教育培训经费投入的失衡。虽然农民教育培训是国家意志的体现，但需要地方具体组织实施。长期以来，受城乡二元社会体制及差异化制度安排的影响，农民教育培训经费主要依靠农村地方财政解决。现阶段我国多数农村地区经济发展水平并不高，要解决的问题却很多，难以给农民教育培训较多的财政支持；城市则不同，城市因其较高的经济发展水平和相对充裕的财力，对成人教育经费的投入也相对较多。（2）城乡成人教育培训资源配置在质与量上的失衡。与城市相比，农村地区农民教育培训可资利用的资源，如场地、设备、师资、图书资料等，不但存量少、质量差，且存在“散点分布”、难以综合利用等困难。

三是部门、机构之间农民教育培训资源配置的失衡。上世纪80年代以来，从中央到地方，各级政府及其职能部门都积极参与了农民培训工作，在推动农民教育培训规模快速扩张的同时，也形成了“条块分割”的农民教育培训格局。“九龙治水”的乱象，在不同阶段、不同类型、不同层次的农民培训中都普遍存在，迄今也没有实质性的改变。这在很大程度上既导致了农民教育培训资源在不同政府职能部门之间的分隔与配置不均，也造成了不小的资源浪费。从农民教育培训的实际情况看，地级市及以上政府职能部门组织的培训，多是专项培训，有比较充足的配套资金保证，而县（区）、乡（镇）等层级较低的政府职能部门组织的培训，则通常存在较为严重的经费短缺问题。这种资源配置不均的现象，也同样存在于农民教育培训机构之间。例如，隶属于农业部门的农技中心、农服中心等，开展的农民教育培训活动，通常有较好的培训师资、较多的培训经费；而隶属于教育部门的相关机构，如职业院校、乡镇成人教育中心等，组织的农民教育培训活动，常常因经费短缺而“缺斤少两”“捉襟见肘”。

此外，在省、市、县等区域内部，也不同程度地存在农民教育培训资源配置失衡的问题。

（三）“无效供给”过剩与“有效供给”不足

供给是否有效的判断标准是供给主体所提供的产品或服务，其价值是否得以实现。从目前的实际情况看，我国农民教育培训发展面临的问题，需求侧与供给侧都有，但主要问题存在于供给侧。“无效供给”过剩与“有效供给”不足，即是供给侧的结构性问题。

农民教育培训的“无效供给”过剩主要表现为：（1）培训项目设计不合理，没有紧密对接农民脱贫致富、农村产业发展、农民生活质量提高的现实需要，有些培训项目是“新瓶装老酒”“换汤不换药”。（2）培训对象存在偏差。近年来，笔者在江苏、安徽、江西、湖北等地的实地调研中就发现，不少农村地区由于田少、人少，组织培训比较困难，一些培训机构只要能召集一定的人数，就不加区分地开展培训，以期能在数据报表上显示“完成了上级布置的培训任务”，没有认真考虑不同培训对象的不同学习基础和培训需要。（3）培训内容针对性不强，一项大型的调查就显示“有近一半的农民认为培训内容不太符合他们的预期要求”[7]。（4）培训的实际效果不明显。农民接受培训后，所学到的知识、技能难以得到运用，对其就业创业、增产增收、脱贫致富等，并没有产生多大的实际帮助。所以，不少农民对许多培训活动的参与意愿并不强，以致于一些培训机构要通过“说好话、拉关系”、送小礼品、提供免费食宿等方式，“利诱”农民参加培训；甚至与基层政府、村集体“合谋”，把教育培训与集体福利挂钩，强迫农民接受培训。凡此种种，不一而足。在名目繁多的农民教育培训中，不少地方都存在这样的“无效供给”过剩问题。

农民教育培训的“有效供给”不足主要表现为：（1）新型职业农民培训从其规模和质量上，都不能满足现代农业发展的实际需求。（2）农村一二三产业融合发展、乡土文化传承等所需要的相关培训，还没有得到有效开展。（3）针对返乡创业农民、下乡创业的城镇居民、回乡大学生、大学生村官、农村贫困家庭和贫困人口等特殊对象，所提供的培训服务还远远不够。（4）农民个性化的培训需求难以得到实质性的满足等。

三、农民教育培训供给侧改革的策略选择

在新的历史时期，农民教育培训应针对自身供给侧存在的结构性问题，采取合理举措，进行结构性改革。

（一）推进农民教育培训体制机制改革

农业供给侧结构性改革的推进、扶贫脱贫攻坚战的开展、乡村振兴战略的实施，必然对农民教育培训的规模、质量、层次、类别、功能等，提出更新、更高的多样化、个性化要求。要较好地满足这一要求，就必须加强农民教育培训体制机制改革，形成“充满活力、富有效率、更加开放、更加有利于科学发展”的农民教育培训体制机制。

为此，应做好如下几个方面的工作：（1）从我国农村经济社会发展需要出发，针对农民教育培训供给侧存在的结构性问题，坚持“目标导向”与“问题导向”相结合原则，推进农民教育培训体制机制改革。（2）正确处理好政府、市场、教育培训组织（机构）之间的关系，明确彼此的责任边界。既要发挥政府在规划制定、项目设计、政策供给、财政保障、依法监管、信息服务、工作协调等方面的主导作用，又要发挥学校、企业、社会组织等在农民教育培训活动中的主体作用，让“看得见的手”和“看不见的手”共同发挥作用。（3）以终身教育理念为指导，加强“顶层设计”，把农民教育培训体系建设纳入国家现代教育体系建设的整体规划之中。（4）积极培育农民教育培训市场。打破农民教育培训的条块分割、城乡区隔、部门分离的格局，建立统一的农民教育培训市场，发挥市场机制在农民教育培训要素配置中的决定性作用。对农民教育培训市场实行“非禁即入”的负面清单制度，最大限度激发农民教育培训的活力。（5）尊重地方创造性，鼓励地方进行区域性现代农民教育培训体制机制建设的改革试点、实验，并及时将成功经验上升为国家制度和政策。

（二）优化与完善农民教育培训的制度结构

农民教育培训供给侧结构性改革是一种全要素改革，包括教育培训的目标、项目、课程、教学、设备、师资、制度等。其中，制度的重要性位居诸要素之首。农民教育培训供给侧结构性改革，制度创新及制度结构的优化与完善是关键。

制度创新的重点在于：（1）改革中、高等学校的招生制度，适度扩大对农村青年、职业农民等农村成人的招生规模，鼓励他们以弹性学制的方式接受中、高等学历教育，以满足农民接受学历补偿教育、学历提高教育的需求。（2）在农民教育培训中施行现代学徒制，鼓励企业尤其是涉农企业与职业院校、成人高校等共同培养新型农民。（3）建立农民教育培训的学分银行制度，承认农民先前的学历经历。（4）建立与职业资格证书对接的农民教育培训制度，在农民教育培训与其就业、创业之间搭建“链接通道”。（5）引入市场竞争机制，建立农民教育培训服务购买制度等。

农民教育培训制度结构的优化与完善，一方面，要通过制度创新，补齐农民教育培训的制度短板，构建对农民教育培训活动发生积极的、直接影响的“核心制度”体系，包括农民教育培训的归口管理制度、课程开发制度、经费投入制度、教育培训服务购买制度等；另一方面，要从制度关联性出发，构建与“核心制度”体系配套衔接的农民教育培训的“外围制度”体系，包括流动自由的农民户籍制度、农民社会保障制度、土地流转制度、城乡统一的劳动就业制度、农业保险制度、农村金融制度等。

制度即资源。制度改革能发挥“乘数效应”，农民教育培训改革，制度改革是关键。

（三）建构农民教育培训的多主体协同治理模式

“农民教育培训多主体协同治理模式”是指：农民教育培训的利益相关主体（如政府、学校、企业、社会组织、教育培训机构、农民、村集体等），基于促进农民教育培训发展的共同目的，通过民主协商、科学决策、合作行动，共同管理农民教育培训公共事务的方式。

传统的农民教育培训主要依靠政府，由政府“单中心”管理、生产和供给，由此产生了农民教育培训的系列难题，如决策不科学、资源贫乏、服务产品单一、监管不力等，严重影响了农民教育培训的质量。要化解这些实践难题，就需要我们基于供给侧改革思维，积极建构农民教育培训多主体协同治理模式。其意义在于：（1）有利于提高农民教育培训决策的科学性；（2）有利于打破农民教育培训的资源瓶颈；（3）有利于提供多样化的农民教育培训服务；（4）有利于满足农民教育培训的个性化需求；（5）有利于培育农民教育培训市场，提高农民教育培训的品质，激发农民对教育培训的新需求。

农民教育培训多主体协同治理模式的建构，可以采取如下举措：（1）通过政策宣传，积极营造良好的农民教育培训环境；（2）构建利益相关者共同参与的、民主决策的、扁平化的治理主体结构；（3）综合运用多样化的治理工具，如政策工具、财税工具、信息工具、志愿者工具等；（4）建立分工合作、责权利明确的合作治理机制，包括动机激励机制、工作保障机制、评价监督机制等，提升农民教育培训的治理能力。

（四）开展“精准教育培训”，扩大农民教育培训的有效供给

“精准教育培训”是指目标精准、定位精准、项目精准、对象精准、内容精准、方法精准、针对性强、成效明显的农民教育培训。

开展农民的“精准教育培训”，尤其需要在如下两个方面“精准发力”。

一是尊重农民的学习特点开展教育培训。农民是成年人，其学习不同于儿童学习，具有自身特点。成人学习特点主要有：学习目的明确，以及时、实用为取向；学习方法自主，是一种“自我导向学习”；成人生活经验丰富，丰富的生活经验是其学习的宝贵资源；成人对象复杂，学习能力存在显著的个体差异等[8]。基于农民作为成人学习者的特点，农民的教育培训活动，应注意：（1）建构真实的教育培训环境；（2）营造积极互动的良好教育培训活动氛围；（3）与农民的生产、生活密切联系，以“生活化原则”处理教育培训内容；（4）倡导参与式培训方法；（5）培育农民教育培训的学习共同体；（6）选择或建构工作过程导向的农民教育培训模式等。

二是结合项目并以“项目实施”方式开展农民教育培训。目前，在推进农业结构性供给侧改革、乡村振兴战略实施、现代农业发展、扶贫脱贫“攻坚克难”的政策背景下，国家和地方出台了系列支持性政策，也设计了系列配套的发展项目，如扶贫项目、产业振兴项目、乡村治理项目、乡村工匠培育项目等。农民教育培训应抓住这一重大的历史契机，结合具体项目积极推进，切实提高教育培训的针对性、实效性。为此，应注意：（1）综合考虑农民自身的年龄、文化水平、学习能力、发展需要等，对接乡村治理、产业振兴、“精准扶贫”的具体项目，为不同需求的农民提供多样化、个性化的不同类别、不同层次的教育培训服务，增强农民参与教育培训的“获得感”；（2）根据农村经济社会发展的新形势，特别是农村新产业新业态的发展特点和发展需要，如农产品会展、森林康养、农村电商、绿色建筑等农村新产业，以及“互联网+”“物联网+”“旅游+”等现代农业新业态，不断更新农民教育培训的“项目清单”，补齐农民教育培训的“短板”；（3）充分利用现代信息技术手段，搭建各种形式的农民教育培训平台，改革教育培训的组织形式与方法，共建农民教育培训资源库，共享农民教育培训成果；（4）以“项目实施”方式开展农民教育培训，提高农民教育培训的经济效率和社会效益。

当前，我国农村经济社会发展进入了一个新的历史阶段，对农民教育培训提出了新挑战。农民教育培训要迎接新挑战，就必须从供给端精准发力进行结构性改革。在此，我们需要特别说明的是：（1）农民教育培训供给侧结构性改革，不是对以前农民教育培训发展成就的否定，而是要在继承中发展，在发展中创新；（2）强调农民教育培训供给侧结构性改革，并不是说可以无视需求侧问题，而是要通过农民教育培训改革重心的适时转移，提质增效，更好地激发和满足农民对教育培训的新需求。对于尚处于起步阶段的农民教育培训供给侧结构性改革，需要我们加强理论研究和实践探索，抓住关键点，把握好节奏和力度，积极、稳步地推进。