四川省行业性专业性人民调解组织建设实证研究

尹明生

西南石油大学法学院，四川 成都 610500

引 言

行业性、专业性人民调解组织是在司法行政机关指导下，依法设立的调解特定行业、专业领域矛盾纠纷的群众性组织①目前官方与学界对“行业性、专业性人民调解组织”未曾作出界分。本文为研究行业性专业性人民调解组织的具体组建主体与程序问题有必要将其作出界分，而且是将旅游调解组织、茶行业调解组织等界分为行业性人民调解组织，将医调、交调、环调、拆调、物调、婚调等人民调解组织界分为专业性人民调解组织。。当前，《人民调解法》、司法部及相关部委文件对行业性专业性人民调解组织如何组建规定不够具体，四川各地做法不一。同时，四川省近年来行业性、专业性矛盾纠纷呈增长态势，已影响到全省社会和谐稳定。因此，四川加强行业性专业性人民调解组织建设，特别是探寻其最佳组建程序及相关要求，对于实现行业性专业性人民调解组织建设制度化，加快四川创新社会治理和维护社会和谐稳定具有重要意义。

1 加强行业性专业性人民调解组织建设是经济社会发展的内在需求

伴随着科技与经济的快速发展，“中国社会的乡土中国特色正趋原子化转变之势......社会转型与市场化正逐步改变民众生活观念与社交方式”[1]92，广大人民群众的工作、生活方式越来越体现出行业化、专业化特征，甚至可以说行业性、专业性越来越被嵌入人的生命要素。随之而来的是矛盾纠纷也由民间型向社会型、由传统型向现代型转变，在传统乡土社会时代的邻里边界、婚姻家庭等纠纷之外衍生出许多新型的诸如交通事故、征地拆迁、环境污染、旅游消费、网络交易等行业性、专业性纠纷。这些行业性、专业性矛盾纠纷的出现不是偶然、个别现象，而是具有必然性、扩展性、普遍性特征。可以预见，伴随着科技与经济社会发展，社会矛盾纠纷整体上将进一步朝着行业性、专业性特征方向发展，行业性、专业性矛盾纠纷将逐渐撵上并可能超过传统矛盾纠纷数量。另一方面，许多“行业性专业性矛盾纠纷主体多元化、类型多样化、内容复杂化”[2]，有些行业性、专业性纠纷敏感性、关联性、破坏性很强，而且这些纠纷往往涉及面广，植根于乡土社会时代的传统村（居）民调解组织受调解权限、调解能力和调解手段等多种因素制约，往往无力化解这些社会矛盾。“中国社会治理现代化......是基于对新常态条件下经济社会发展全新治理需求的回应”[3]，经济社会现代化、矛盾纠纷现代化必然要求社会治理体系现代化，我们必须适应社会矛盾纠纷变化的新形势、新情况，对症下药加强行专人民调解组织建设。

2 四川省行业性专业性人民调解组织建设遵循的法律法规

《人民调解法》第34条规定“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会”，“为今后人民调解的多元化发展提供了空间”[4]，但对具体怎么参照未做规定。中央综治委、最高法等联合发布的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（综治委[2011]10号）对具体如何组建行业性专业性人民调解组织也未作规定。司法部《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》（司发通[2011]93号）虽然规定了“行业性、专业性人民调解委员会由社会团体或者其他组织设立”等内容，但是对行业性专业性人民调解组织委员究竟如何产生等实质性问题却未作规定。司法部、中央综治办等联合发布的《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》（司发通[2016]1号）规定“依法规范人民调解委员会组成”，但依什么法、怎么依法却不得而知。此外，司法部、卫生部等联合发布的《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》（司发通[2010]5号），公安部、司法部等联合发布的《关于推行人民调解委员会调解道路交通事故民事损害赔偿工作的通知》（公通字[2010]29号），司法部《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》（司发通[2014]109号）等文件对行业性专业性人民调解组织成员如何产生等问题还是未作规定。另外，四川司法行政部门发布过一些关于行业性专业性人民调解组织建设的指导意见，比如四川省司法厅、四川省公安厅联合发布的《全省公安交通管理部门建立道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会的意见》（川司法发[2009]24号）对道路交通事故纠纷人民调解委员会组建工作作了较具体规定，四川省总工会、四川省司法厅《关于建立协作机制加强劳动争议调解的指导意见》也有类似规定。

3 四川省行业性专业性人民调解组织建设现状

3.1 行业性专业性人民调解组织数量、办案数量呈增长态势

四川省行业性专业性人民调解组织建设近年呈逐渐增长态势。2014年底全省建成行业性专业性人民调解组织2659个，2015年底建成2 759个，2016年底建成2 944个，占全省各类人民调解组织总数的4.63%①数据来源于四川省司法厅基层处统计资料。。行业性人民调解组织以MS县的茶行业人民调解组织、BX县的旅游行业人民调解组织为典型代表。专业性人民调解组织以各地市、区县的医疗事故纠纷、交通事故纠纷人民调解组织为典型代表，而且实践中四川各地还形成了医调、交调组织运作管理的三种模式：司法行政部门调解模式、相对独立第三方调解模式、保险机构运作调解模式。司法行政部门调解模式以SH县等地为代表。SH县的医调委、交调委都是由司法局派出在编干部专职负责调解相关纠纷案件，同时招用辅助人员从事专职调解工作。相对独立第三方调解模式以GA县等地为代表。GA县医调委、交调委是由政府购买服务招用退休或专职人员从事专职调解工作。保险机构运作调解模式以CS县等地为代表，由机动车保险公司组织人民调解员免费对道路交通事故纠纷进行调解，政府只向人民调解员支付个案补贴。2016年四川省行业性专业性人民调解组织调解案件数为47 373件，占全省各类人民调解组织调解案件总数的10.44%②数据来源于四川省司法厅基层处统计资料。，且调解纠纷的数量呈增长态势。行业性专业性人民调解组织数量、办案数量呈增长态势完全符合四川科技与经济社会发展内在需求，也将进一步助推四川经济社会持续健康发展。

3.2 实事求是、按需组建行业性专业性人民调解组织

四川省行业性专业性人民调解组织建设没有盲目一拥而上、全面铺建，而是实事求是，从需要出发，因地制宜地组建，当地着重发展的、支柱性的、矛盾多发的产业行业，纠纷多发的专业领域才组建行业性专业性人民调解组织。比如，全省医疗事故纠纷人民调解组织、交通事故纠纷人民调解组织主要就是在区县一级全面组建，在乡（街）、村（社）基本上就没有组建，这完全符合医疗事故、交通事故纠纷调解的实际需要。又比如，区县级、乡村级的茶行业与旅游行业人民调解组织也只是在部分茶产业、旅游产业较突出的区县、乡村设立，其余区县、乡村也都没有设立。实事求是、按需组建行业性专业性人民调解组织符合习近平总书记提出的“谋事要实、创业要实”要求，能避免资源浪费、能解决实际问题，能带来良好收效，值得充分肯定。

3.3 行业性专业性人民调解组织的设立、业务都受司法行政部门指导

目前四川各地行业性专业性人民调解组织都是在当地司法行政部门指导推动下设立起来的，到当地司法行政部门履行了备案登记手续，业务上受司法行政部门指导。比如MS县2016年组建的县茶行业人民调解委员会与4个乡镇茶行业人民调解委员会，BX县2016年组建的县旅游行业人民调解委员会与3个乡村级旅游行业人民调解委员会都是在各自县司法局指导下设立、在县司法局备案、业务上受县司法局指导。另外，四川各地组建的医疗事故纠纷、交通事故纠纷人民调解组织无一例外也都是在当地司法行政部门指导下设立、备案，业务上受司法行政部门指导。行业性专业性人民调解组织设立、业务接受司法行政部门指导符合我国《人民调解法》、司法部《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》（司发通[2011]93号）等文件要求，符合我国人民调解的指导管理工作格局，应当继续坚持。

3.4 办公地点选址既方便群众又符合中立公正要求

行业性专业性人民调解组织办公地点如何选址是直接关系到调解组织是否便民亲民、是否公正可信，能否发挥预期作用的重要事项。MS县茶行业人民调解委员会办公地点选址在县农业局，BX县旅游行业人民调解委员会办公地点选址在县旅游局，既方便群众又体现中立公正性要求。四川各地的医疗事故纠纷人民调解组织办公地点选址不仅方便群众，而且都不设在卫生行政部门，避免医调组织受卫生行政部门干扰、偏袒医院方调解纠纷，保障其中立公正性。四川各地的交通事故纠纷人民调解组织办公地点都设在公安交通事故处理办公场所内，既方便群众，又无损人民调解的中立公正性。行业性专业性人民调解组织办公地点选址既方便群众又体现中立公正性要求这一点也应当继续坚持。

3.5 发起设立的主体主要是当地政府部门

MS县茶行业人民调解委员会是依托县农业局设立，4个乡镇茶行业人民调解委员会是依托各乡镇人民政府设立。BX县旅游行业人民调解委员会是依托县旅游局设立。SH县医调委是依托县政府、县司法局、县卫计局设立，SH县交调委是依托县政府、县司法局、县公安交警部门设立。GA县医调委是依托县司法局、县卫计局设立，GA县交调委是依托县司法局、县公安交警部门设立。CS县交调委是由江泰保险经纪公司代建代管、依托江泰保险经纪公司设立。总之，除CS县交调委所代表的保险机构运作调解模式以外，其余各地的行业性专业性人民调解组织都是依托司法行政等政府部门设立起来的。这种局面与当初全国工作方向不明背景下司法行政部门给予的指导有内在关系，四川省司法厅、公安厅联合发布的《全省公安交通管理部门建立道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会的意见》就规定，“各市（州）公安局直属交通警察大队、各县（区、市）公安局交通警察大队设立道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会”[5]。但是，司法部《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》规定，“社会团体或者其他组织可以结合相关行业和专业特点，在县级司法行政机关的指导下，设立行业性、专业性人民调解委员会”，此处的“社会团体或者其他组织”不应当包括政府部门。所以，依托司法行政等政府部门设立行业性专业性人民调解组织不符合司法部上述文件的要求，体现了人民调解明显的行政化倾向，不符合人民调解的群众性、民间性、自治性属性要求，在往后的工作中应当予以改进和规范。

3.6 人民调解组织成员多数是公职人员

MS县茶行业人民调解委员会主任由区茶业协会会长担任，副主任由区茶业协会副会长等人担任，委员由茶商代表、茶市管理员、茶业合作社代表、茶企代表组成，4个乡镇茶行业人民调解委员会主任由司法所长担任，委员主要由各乡镇茶产业社会组织推荐产生。BX县旅游行业人民调解委员会主任由县旅游局分管领导兼任，1名副主任由司法行政部门公职人员兼任，委员主要由旅游企业人员、工商质监人员兼任。SH县的医调委、交调委是由该县副县长直接兼任调委会主任，司法行政、卫计、交警等部门人员兼任副主任、委员。GA县医调委、交调委是由司法行政、卫计、交警等部门人员组成，主任由司法行政部门相关领导兼任。CS县交调委是由司法行政、交警部门与江泰保险经纪公司推荐的人选组成，主任由江泰保险经纪公司推荐的人选担任。经过梳理可以看出，除MS县茶行业人民调解委员会外，其余各地大多数行业性专业性人民调解组织成员主要是由司法行政、旅游、卫计、交警等部门指派公职人员兼任，调委会主任基本上是由政府官员直接兼任。四川省行业性专业性人民调解组织多数由政府公职人员兼任组成的这种局面也与当初全国工作方向不明背景下司法行政部门给予的指导有着内在关系，比如，四川省司法厅、公安厅联合发布的《全省公安交通管理部门建立道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会的意见》就规定，“道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会主任由本级司法行政机关基层工作部门负责人兼任，副主任由设立该调解委员会的公安交通管理部门负责人兼任”[5]。行业性专业性人民调解组织多数由政府公职人员兼任组成的状况也体现了人民调解的明显行政化倾向，不符合人民调解的群众性、民间性、自治性属性要求。同时，政府部门公职人员兼职的主任、委员往往因为忙于行政事务而无时间和精力调解案件，实际上也较少直接调解纠纷案件，其专业性往往难以保障。四川省行业性专业性人民调解组织建设的群众自治性、专业性体现不足的问题值得反思和改进。

4 四川省加强行业性专业性人民调解组织建设的路径

中共中央十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“加强行业性、专业性人民调解组织建设”，司法部、省司法厅有关文件也一再强调要“加强行业性、专业性人民调解组织建设”。四川省加强行业性专业性人民调解组织建设应当在继续坚持因地制、宜按需组建、接受司法行政部门指导、选址便民原则的同时，重点是在现行法制框架背景下，在行业性专业性人民调解组织建设的群众自治性与专业性方面取得实质性突破。

4.1 以人民调解的本质属性为基础组建行业性专业性人民调解组织

“群众性、民间性、自治性是人民调解的本质属性”[6]，也是人民调解的生命力源泉。推动行业性专业性人民调解组织建设，必须坚持人民调解的群众性、民间性、自治性属性。

4.1.1 行业性人民调解组织的组建

中央综治委、最高法等联合发布的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》规定，“鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，调解协会成员之间以及协会成员与其他主体之间的民事纠纷”。由此可见，行业性人民调解组织主要职能在于调解行业协会成员之间以及协会成员与其他主体之间的民事纠纷，行业性人民调解组织所依赖的群众就是行业协会成员及行业内其他主体。行业协会是行业性人民调解组织依托设立的最合适主体，由行业协会出面组织协会成员推选行业性人民调解组织成员人选（最好实行差额推选），并且在行业范围内公示成员人选信息、广泛接受群众意见并最终确定行业性人民调解组织成员，再由这些成员民主选举产生行业性人民调解组织主任、副主任。在这样一个组建过程中，行业性人民调解组织的依托设立主体、选民资格范围、成员及主任确定三个方面都充分体现了人民调解的群众性、民间性、自治性属性。

4.1.2 专业性人民调解组织的组建

专业性人民调解组织的职能在于调解较宽广地域范围内的各类主体、群众间的专业性矛盾纠纷，比如某县交通事故纠纷人民调解组织所调解的就是该县地域范围内的各类单位组织、全体居民间的交通事故纠纷。因为辖区地域范围广，辖区内群众选举或推举产生专业性人民调解组织成员便成为不可能。此种情形下应当由当地人民调解员协会在司法行政部门指导下，根据相关专业领域矛盾纠纷情况和需要，在社会上广泛物色推举专业性人民调解组织拟任人选（最好实行差额推举），并在该专业性人民调解组织对应的地域范围公示，听取广大民众、各类单位主体的意见，最终确定专业性人民调解组织成员，再由这些成员民主选举产生专业性人民调解组织主任、副主任。在这样一个组建过程中，专业性人民调解组织的依托设立主体是当地人民调解员协会，当地人民群众不是通过选举而是通过对人民调解员协会公示的人选提异议的形式确定人民调解组织的组成人员。这样的过程也充分体现了人民调解的群众性、民间性、自治性属性。

要实现专业性人民调解组织的群众性、民间性、自治性属性，前提是必须先组建当地的人民调解员协会。四川司法行政部门当前基础性的重点工作在于指导众多的基层人民调解组织普遍推举设立区县、地市、省级人民调解员协会。组建人民调解员协会能为实现专业性人民调解组织的群众性、自治性、民间性提供组织保障，还具有组织会员学习、维护会员权益等积极功能。司法部《关于贯彻实施中华人民共和国人民调解法的意见》第22条要求“司法行政机关要依法指导人民调解员协会开展工作”，2017年6月司法部张军部长在全国人民调解工作会议上的讲话中指出“要加强人民调解员协会建设工作”[7]，四川推动人民调解员协会组建工作具有了充分的法规文件依据。目前四川广安、攀枝花、雅安，以及成都的金牛区、新都区、龙泉驿区等地已经组建起了人民调解委员会联合会或人民调解员协会，为四川全面推进人民调解员协会建设积累了较充足的实践经验①特别是组建人民调解委员会联合会的广安模式，受到司法行政部门与中外学界高度关注，提供了生动的人民调解协会组织建设实践经验与丰富的理论内涵。。四川全面推进人民调解员协会建设的条件已经成熟。

4.1.3 政府部门在职干部原则上不宜兼任行业性专业性人民调解组织主任

无论是行业性人民调解组织，或是专业性人民调解组织，其主任都应当是由该人民调解组织成员选举产生，而且司法行政部门、政府主管部门在职干部原则上不宜兼任调解组织主任。这样能进一步保证人民调解的群众性、民间性、自治性属性，避免人民调解的行政化倾向，确保行专人民调解组织的社会公信力。

4.2 注重凸显行业性专业性人民调解组织的专业性

“随着中国社会结构从熟人社会向陌生人社会转变，社会的法律需求确在增长，越来越多的纠纷解决要求调解组织从法律上做出回应，人民调解专业化成为重建调解权威的一种必然”[8]。在目前推行全面依法治国的大背景下，各类主体、人民群众的权利意识、法治意识都显著增强，人民调解员必须具备一定的法律专业知识背景，在当事人心中才可能具备基本的威信与说服力，才可能成功调解纠纷。但事实上目前人民调解“解纷能力与解纷需求间存在紧张关系”[1]91。司法部、中央综治办等部门《关于推进行业性专业性人民调解工作的指导意见》（司发通[2016]1号）也要求“运用专业知识，借助专业力量，提高调解的权威性和公信力”。所以，四川省各行业协会、人民调解员协会推举行业性专业性人民调解组织人选时，一定要强调人选的专业性。尽可能把有法律知识背景、行业知识背景、专业知识背景人士，有调解工作经验人士推举进入行业性专业性人民调解组织。同时，行业性专业性人民调解组织主任一般由专职人民调解员担任。

四川省行业性专业性人民调解组织主任相当部分由行政官员兼任的状况表面看似乎更有利于调动资源、更有利于调解工作顺利开展，但实际上有法律、行业、专业知识背景，有调解工作经验的非官方人士担任调解组织主任，若遇上重大群体性纠纷时，利用现代通信手段，请求政府、综治等部门及时支持配合根本就不是问题，一样能迅速调动资源保障调解工作顺利开展。同时，专业人士、专职人民调解员担任调委会主任，全身心投入人民调解工作，对业务事项、业务进展等掌握很清楚，工作计划安排、统筹协调等各项工作都更能扎实推进，也有利于塑造行业性专业性人民调解组织公平正直、业务熟练、贴近群众、服务社会的良好形象与口碑，提升行业性专业性人民调解组织的社会公信力。

5 结 语

科技与经济社会发展决定了行业性、专业性矛盾纠纷将逐渐攀升并可能超过传统矛盾纠纷数量，加强行业性专业性人民调解组织建设势在必行。目前国家层面的法规文件对行业性专业性人民调解组织如何组建规定不够具体，四川司法行政部门发布的部分文件规定也有不符合人民调解本质属性要求之处。就当下而言，四川行业性专业性人民调解组织建设实践有成绩值得肯定，但也存在依托设立主体、委员会组成明显行政化倾向以及专业性不足的问题。今后，四川加强行业性专业性人民调解组织建设应当分而治之，行业性人民调解组织应当依托行业协会推选组建，专业性人民调解组织应当依托人民调解员协会物色公示人选、经过人民群众提异议的程序方式组建。

[1]徐昕.调解：中国与世界[M].北京：中国政法大学出版社，2013.

[2]内蒙古自治区司法厅课题组.行业性专业性人民调解工作的实践与思考[J]，中国司法，2016（12）：22-27.

[3]杨宜勇，曾志敏.社会治理现代化的政策设计：着眼“十三五”[J].改革，2016（8）：98-111.

[4]范愉.《中华人民共和国人民调解法》评析[J].法学家，2011（2）：1-12.

[5]司法部基层工作指导司.全国行业、专业性人民调解工作文件汇编之一：下册[M].北京：法律出版社，2016：671.

[6]何永军.乡村社会嬗变与人民调解制度变迁[J].法制与社会发展，2013（1）：76-90.

[7]张军.进一步加强新形势下人民调解工作[J].人民调解，2017（8）：14-20.

[8]周望.转型中的人民调解：三个悖论—兼评《人民调解法》[J].社会科学，2011（10）：100-106.