美国卡特政府的供给侧能源对外政策

杨建国

河南师范大学历史文化学院，河南 新乡 453007

引 言

在20世纪人类社会整体发展历程上，以石油为核心的能源资源安全，对一个独立国家甚至全世界的安全与稳定、生存与发展的重要性、不可替代性来说，无论怎么样去进行认知和评价都不会为过。即使是20世纪70年代中后期的超级大国美国，拥有丰富的能源资源储藏、先进的能源资源勘探开采技术及相关的配套设备、雄厚的资金保障链，在国际事务上能够呼风唤雨，但是以民主党人卡特（Carter）总统为代表的行政当局在主政美国期间，随着执政时间的推移，美国所承受的能源资源安全危机的严重困扰和压力，至少从外部供给侧层面上进行审视，似乎是不仅没有出现根本性地明显好转，反而是威胁性的挑战在不断地走强。卡特政府面对不利的外部环境，在能源资源安全供给侧领域推出和落实的系列对外政策，到底有什么样的深层动机和目的，会表现出什么样的路径模式及聚焦点，该项政策实施的客观效果如何，我们从中能得到什么样的反思和启迪？笔者主要依据2012年美国国务院公开的原始档案文件集FRUS（1969-1976）的第37卷 ENERGY CRISIS（1974 1980），并参考和借鉴前人的相关研究成果，就上述问题进行剖析和解读，在厘清史事真相的基础上，试图得出更为客观和公允的结论，并求教于诸位同行和学者。

1 卡特政府推出供给侧能源对外政策的背景、动机及目的

早在尼克松政府上台前后，以美国为核心的西方发达工业国家曾经长期拥有的、在石油为主的能源资源行业领域内具有垄断性质的、在国际上驰名的“七姊妹”就已成为昨日黄花，但是它们对石油为主的化石矿产能源的巨额消耗却是与日俱增，尤为突出地表现在对中东海湾地区石油资源的过高依赖度上。在1973年中东战争期间，鉴于以美国为首的西方发达工业国家采取过于明显地偏袒以色列的政策和做法，阿拉伯海湾石油生产供应国以石油作为重要武器，采取了联合禁运、大幅抬升市场油价等具体且有力的反制措施。比如，OPEC组织的阿拉伯成员国就于当年12月宣布收回石油标价权，还将其原油价格从每桶3.011美元提高到10.651美元，在美国直接引爆了其二战后历史上1973 1974年的首次能源资源大危机。这对美国的国防安全、工农业生产、交通运输以及普通民众的日常生活等诸多领域都带来极大的麻烦和振荡。比如：美国的工业生产就快速下降了14%①https://baike.baidu.com/item/%E5%9B%BD%E 9%99%85%E8%83%BD%E6%BA%90%E7%BD%B2/6872591?fr=aladdin.查阅时间：2017-08-06。；1974年初美国通货膨胀率增加4%，经济增长率为-1.75%，实际产值损失高达300亿美元；到1975年，实际产值损失更是高达660亿美元。由于美国当时的石油进口每天减少200万桶，许多工厂不得不关门停工。受其影响，美国政府只能采取节约石油的系列紧急性举措，宣布全国的航班减少，车速受限，取暖用油实行配给，全国加油站星期天关闭，户外灯光广告禁止或实行限制等，甚至连白宫顶上和联合国大厦周围的电灯都限时关闭等[1]。这场能源资源领域的强烈震荡波的余音一直延续到卡特政府上台时都还没有得到完全消除。也就是说，卡特政府任内，美国完全没有可能再次回归到尼克松政府以前那种拥有极为廉价充足的以石油为核心的能源资源时代。

在卡特政府任职的后半时段，国际大势风云激荡，波诡云谲。虽说在1978年的秋冬季节，由于卡特政府的极力撮合和推动，埃及萨达特政府与以色列贝京政府经过艰难曲折的协商和谈判，最终签署了埃以和平协议，有利于维护美国在中东海湾地区的既得利益，扩大美国在中东海湾地区话语权的影响力，但是美国在中东海湾地区仍旧面临着极大地威胁和挑战，其中突出且影响深远的重大事件有：随着伊朗巴列维国王的倒台，1979年初爆发的伊朗伊斯兰革命及随后长达两年的“美国使馆人质危机”事件；1979年底出现的苏联悍然入侵阿富汗恶性事件；1980年秋季爆发的长达8年的两伊战争等。这就使美国赖以生存和发展最为重要和关键的能源资源供应源和链条，面临着极大的不确定性，存在断裂的可能与较大的风险。例如，伊朗爆发的伊斯兰革命直接导致了亲美的巴列维政权垮台，而当时伊朗是全球第二大石油出口国，在其日产的600万桶石油中，就有520万桶是供出口用的，1年的出口可达2.6亿吨，接近当时日本1年的石油消费量。由于石油工人的罢工运动，使伊朗的石油生产和出口量急剧下降，导致世界石油市场上出现了供应缺口。1980年9月伊拉克发动了历时8年之久的两伊战争，由于战争中的报复与破坏行径，直接引起伊朗的石油出口减少，伊拉克的石油出口则几乎完全停止了。自1979年初开始，世界市场上的油价开始暴涨，7月1日OPEC组织将石油标价提高到美桶18美元，1981年10月再次提高到美桶34美元[2]。换言之，这种状况对美国的核心性国家利益已经构成了极大威胁，推动着卡特政府在能源资源安全问题上，特别是在供给侧领域，在审查和参考尼克松—— 福特政府政策及其举措的基础上，不得不进行新的谋划和制度层面上的设计。其动机、目的及内在的驱动力在1978年9月26日国家安全委员会工作人员芮勒（Renner）提交给总统国安事务助理布热津斯基的备忘录中载明，美国政府所推政策的主要目的是：创建和确立起长期性地追求扩大世界石油生产供应量的战略性目标；在OPEC组织油价上涨问题上，在美国有限度的影响范围内，在和其他目标相兼容的折中性方案中，再次确认追求的是价格的上调要尽可能地幅度小、频率低；针对OPEC组织的意图及举措的有效应对、化解问题，依据市场情况的演变，以及以前在调整石油价格、扩大石油生产供应过程中的成功做法，周期性地审查美国的立场和策略[3]。

不难看出，在短期性国家利益层面上，卡特当局的目标是稳定和平抑交易市场上过高的石油价格，尽最大可能弥补由于伊朗生产及出口的锐减在世界石油市场上造成的巨大缺口，以便于尽力稳定美元的坚挺和实际购买力，抑制过高的通货膨胀率，保持美国的财政金融以及国民经济发展态势的基本平稳和有序。在长期性国家利益层面，卡特当局的目标是打压和制衡苏联势力在中东海湾地区的迅猛扩张态势，制裁以伊朗为代表的反美势力；对于有亲美倾向的温和势力代表沙特、伊拉克等国，通过拉拢和吹捧等方式和手段，确保至少是以石油为典型的化石能源资源能够得到持续、充足、价格合理的不间断供应，进而实现其预定的政策性目标，即打压苏联势力的扩张势头；以石油资源的获取和分配为工具和手段，制约其西方盟国的离心和松绑倾向；分化和瓦解OPEC组织对抗以美国为首的西方发达工业大国的能力和意志[4]。概括来讲，就是尽量维护和延续美国至少在西方世界的霸主地位不动摇，维护美国天生就只适合做全世界“自由”“民主”事业的保护伞和领头羊的信心不会崩溃。

2 卡特政府供给侧能源对外政策的双边性表现

2.1 对伊朗、沙特的政策及举措

在某种程度上来说，伊朗的石油生产和出口对美国的西方盟友或非盟友性的重要伙伴国，有着生死攸关的重要影响。比如，伊朗当时独家提供的石油占荷兰石油进口总量的36%，占西班牙的23%，占日本、加拿大、英国的各约16%，占意大利的13%，占西德的11%，占法国的约8%，占美国的9%[5]。伊朗还是OPEC组织的重要成员。在军事和外交领域，伊朗是对抗和遏制苏联势力进行渗透和扩张的最为坚定、最有实力且可靠的桥头堡。在巴列维国王下台和伊斯兰革命爆发以前，伊朗长期是美国在中东海湾地区最为重要的三大战略性支点之一。在1977年11月16日卡特和巴列维举行的会谈中，就即将召开的OPEC组织卡拉卡斯（Caracas）会议传言的再次调高石油价格的问题，明确表示希望伊朗尽最大的努力和可能，利用其自身的独特影响力压低石油的市场交易价格。针对巴列维所宣称的由于在石油价格问题上与美国的立场和态度保持高度一致而使伊朗遭到利比亚的猛烈抨击（声称巴列维只是美国的工具和傀儡，他所想的就是如何才能把金钱用于孝敬其美国顾问），以及伊拉克使者在德黑兰对他施加的压力（即想要石油的市场交易价格提升23%），卡特采取给巴列维戴高帽子的策略，表示确信伊朗能完全操控利比亚和伊拉克的政策走向。针对伊朗政府所关注的由于前次的石油涨价所引发的通货膨胀及世界经济结构上的消极后果问题，巴列维和美国能源部长施莱辛格（Schlesinger）交换过意见和看法。巴列维认为，通过设立能源资源债券就能够有力地鼓励有钱人进行投资，理由在于不仅投资者能获取收益，而且还能把千百万的美元作为启动基金用于开发新能源资源。开发新能源资源的唯一途径和办法，就是新能源资源价格与石油价格之间保持一种平衡态势。卡特对此的回应是想法不错，但是可行性不高，因为能源资源前景的不确定性，商业公司不愿意把自己和能源资源新企业的建设捆绑在一起。当时，卡特询问巴列维，除了简单勾勒的能源资源债券设想以外，是否还有更多其他特别的建议与设想？巴列维对此进行了积极回应[6]。但是1979年爆发的伊朗伊斯兰革命和随后的“美国人质危机”事件，使美伊关系迅速降至历史最低点，导致美国对伊朗新政府的能源资源政策走向的影响力可以说是微乎其微。在相关政策的实际操作层面，美国更多地是转向磋商和讨论如何应对伊朗能源资源新政策走向不确定带来的危害与风险，譬如，生产大幅下滑、出口锐减甚至停止，导致世界石油市场供给侧出现的部分中断乱象；与其紧密相关的是，市场上的石油交易价格趋向迅猛上涨的动向；有效弥补伊朗石油生产及供应缺口的办法和途径等问题。

沙特的石油资源储量在中东海湾地区居于首位（储量约为1 500亿桶，大约是伊朗600亿桶的2.5倍，伊拉克360亿桶的4.2倍），沙特石油的生产和出口，对世界石油市场有着举足轻重的影响力。沙特自从立国以来，鉴于对苏联共产主义的恐惧和担忧，自然就和美国的关系极为特殊和亲密。可以说，它是除以色列、伊朗之外，美国在中东海湾地区最值得信赖的战略伙伴，在军事安全、经济（含能源资源）合作等领域来往密切，相互依赖程度较高。卡特政府在能源资源安全领域，针对沙特推出和贯彻的政策及措施，大体上以伊朗伊斯兰革命为界，之前是特别强调和关注如何阻止世界石油价格再次抬升。比如，美国国务院于1977年6月7日发出的电报写道，“沙特亲王法赫德（Fahd）的访问，为美国政府最高级别的行政官员提供了向沙特表达感激的很好机会，原因就在于沙特实施了石油价格、生产领域的温和政策，并强调延续温和政策的重要性......沙特不仅申明了采取温和政策的承诺，还特别向美国保证不会利用石油价格、生产上的决定，对中东政治进程施加影响。美国处理与沙特及其他石油生产供应国的双边关系最为重要的目标，就是阻止将来OPEC组织的石油价格上涨”[7]。美国国务院于1977年6月18日发往驻沙特大使馆的电文称，“有报道说，沙特政府在OPEC组织会议即将召开的背景下，打算使其石油价格在未来几个月之内上调5%......美国想知道是否属实。美国的看法是，在服务于全球经济利益的问题上，避免石油价格的继续上涨，很明显是最为有利的。在今年余下的几个月时间里，沙特计划实施可能的价格上浮问题，美方相信沙特这样做考虑的是，1977年后在其他石油生产供应国之间，在交易价格问题上达成有个稳定时期谅解的必要性”[8]。布热津斯基和国安会工作人员欧文（Owen）于1978年4月15日联合写给卡特的备忘录写道，“我们已试图提前防止1977年12月以来的石油价格迅猛抬升问题，但是在外汇交易市场上美元疲软、发达工业国家持续高通货膨胀，OPEC组织内部沙特和伊朗面临压力巨大的背景下，使石油价格冻结状态维持到1978年以后很是困难。假如允许石油价格突然大幅抬升，可能会对世界经济带来破坏性后果，而且石油价格冻结可能并不符合美国的最大利益”[9]。伊朗伊斯兰革命之后，美国政府就转向特别看重维持乃至继续大幅增加石油的高位生产和出口。比如，美国国务院于1980年5月31日发给驻沙特大使馆的电报明晰写道，“在威尼斯世界经济峰会即将召开的时刻，卡特知道石油的供应和价格对世界的经济福利是多么关键和重要。沙特在最终决定我们能否抑制通货膨胀，改变世界对石油的过度依赖，保持满意的经济增长率的过程中，起到了极其重要的作用。这种责任是重大的。在法赫德的领导下，沙特已经以一种有远见的、连贯的、真正政治大家的方式，履行着上述责任”[10]861。电报接着强调了正处于大选年的美国面临的巨大困难和压力（注：1979年世界石油交易价格实际上涨超过6%，产量下降5%，在这种不利形势下，新一轮的油价上调浪潮，使控制通货膨胀和重建良性经济增长率的基础变成了极其困难的事情）。电报还特别点明在全球范围内，对苏联造成的压力和挑衅，美国及西方自由世界保持强大的防卫能力并实施有效威慑是重要的；如果因为国际油价的上扬导致通货膨胀的加剧，就会削弱应对不断增强的苏联威胁所必需维持的国防预算的能力。当时，卡特催促法赫德再次考虑在1980年底前，沙特维持现有的石油生产水准和石油交易价格[10]862。类似的策略和手段在美国国务院于1980年9月9日发给驻沙特大使馆的电报中再次出现和运用，电报称，“对于法赫德在世界石油市场恢复稳定，创建可预见性领域做出的卓越贡献，卡特希望借此机会转达真诚的感谢和敬意。希望法赫德在此方面的努力能不打折扣地坚持下去”[11]884。美国在对沙特政府在石油生产及价格问题上采取的负责任态度表示高度赞赏的同时，强调美国虽然承认沙特代表在即将召开的OPEC组织维也纳（Vienna）会议上面临减少当下的生产数量及油价调整的压力，但是美方的强烈预感是，此时沙特的任何减产或涨价行为，肯定会在美国造成严重的误解，进而会对美国人的舆论倾向、石油市场的心理预期造成严重消极后果。电报还特意提到，最近国际上发生的重大恶性事件，在自由世界生死攸关的安全问题上，为未来几年正悄然到来的严峻挑战敲响了警钟。为保卫共同利益，西方工业发达国家已表明要下决心增强军事及经济实力。美国相信这也是沙特的最大利益所在。1979年经历的深刻教训之一就是，自由世界的经济安全严重依赖于通过石油生产国能够及时获取的巨额余量生产，来抵消石油供应突然中断带来的风险与危害。沙特有余力且未加充分利用的生产能力已很好地证明，它对于自由世界的安全和有序是多么地重要[11]885。美国国务院于1980年12月10日发给驻沙特大使馆的电报明确指出：“在石油消耗正处于高峰期的冬季，两伊战争又看不到恢复和平的严峻形势下，有关各方通力合作共同应对由于战争造成的石油缺口加大，是非常重要的。工业发达国家已于昨天在巴黎同意，1981年第一季度从世界市场上减少约10%（每日220万桶）的进口石油需求量，阻止购买高价油......沙特大幅增加石油的生产数量得到全世界的特别赞誉。......直到两伊恢复正常的石油出口，我们共同来确保世界石油市场的平衡，及减轻石油价格上面对的压力。......希望法赫德回应对于其现行石油的生产、价格政策的坚定不移，以及几周后将在巴厘（Bali）召开的OPEC组织会议上沙特要采取的立场。”[12]

2.2 对墨西哥、加拿大的政策及举措

墨西哥和加拿大都是美国的重要邻国，领土接壤是美国历届政府都无法改变或忽视的客观现实，但是其国力和地位与美国相比相距甚远。这并不意味着在国际政治与外交活动的舞台上，弱者永远都是靠边站，都是逆来顺受，按照强者意志和利益的指挥棒进行被动性运转和回应。另外，墨西哥和加拿大在经济发展水平上差别较大，这就导致两国在国际政治、外交活动中，在维护和扩展自身国家利益的考量中，关注的利益点存在着很大不同。加拿大地广人稀，资源储量丰富，是个能源自足的国家，已经跻身于世界发达国家的行列，是富国俱乐部的重要成员。墨西哥虽说也拥有丰富资源，但是由于历史、政治等诸多原因，仍处在发展中国家行列。这就使在各自能源资源如何更好、更加有效地开发和利用的问题上，加拿大更为关注和聚焦的是在开发与消耗能源资源过程中的环保和安全问题，和美国认知的国家利益相同或相似点较多，在能源资源政策指向上的差异点不多[13]498-504[14]683-707；墨西哥则更为强调能源资源不仅是不可分割、不容他国染指的国家独立主权的重要构成部分，而且它的开发与利用还是其国民经济加速工业化发展进程的重要物质基础和驱动源。卡特政府对此有清醒、冷静的认知，承认“墨西哥人根深蒂固的政治敏感性，担忧其能源资源会被美国所控制，严重制约着墨西哥能源资源政策的走向。墨西哥石油生产将来能达到的水平，基本上是由其持有的国家利益观念决定的。墨西哥政治势力，特别是那些急需要用财税收入资助劳动密集型相关项目发展的政治势力，才能推动墨西哥扩大石油生产”[15]550。

美国国安会于1978年11月22日出台的PRM 41-Energy文件清楚载明，即使建立在勘探数据不完整的基础上，除了中东地区以外，墨西哥的石油储量也已经超过了任何一个国家。美国官方评估的结果是：“已经证实过的石油储量是200亿桶（含石油和天然气在内的石油当量）；证实过的加上可能的石油储量是570亿桶（含石油400亿桶和天然气170亿桶在内的石油当量）；潜在性石油总储量高达2 200亿桶（含石油1 600亿桶和天然气600亿桶在内的石油当量）。”[15]546这不仅意味着在10年之内，墨西哥将成为世界石油大国之中的佼佼者，它的产量相当于尼日利亚、科威特及利比亚三国预计产量的2倍，大体上可与伊朗并驾齐驱；还意味着墨西哥已拥有对当时世界市场的石油供应，以及抑制石油价格上涨能做出巨大贡献的潜力和可能。美国政府还注意到，“墨西哥新近发现的石油和天然气巨大储藏量，内含着其拥有了解决欠发达问题的难得机遇。......其政府虽然清楚地知道石油生产的快速发展定会牵涉相关领域的障碍与麻烦，但是珀蒂罗（Portillo）当局决心要利用新近发现的石油资源，在处理国内严峻的经济与社会问题上获取最高的收益”[15]549。外加地缘优势和伊朗国内的动荡不宁，使美国在酝酿和考量针对墨西哥的能源资源政策时，不得不投鼠忌器，有所忌惮。换言之，在不损害美国根本性国家利益的前提下，美国应适度地对墨西哥采取谦让、宽容与温和性政策，而且“由于美墨能源资源关系是其整体双边关系中的重要构成要素”，“在

双边关系中能源资源又是和其他重要问题相互关联和影响的”[16]，所以卡特不得不把保持美墨间的良好关系摆放到优先考虑的位置上，这自然就需要有处理墨西哥能源资源问题的连贯、协调性的战略性政策规划。比如，在美墨购买天然气协议的谈判中，美方提出的谈判目标是：“形式上满足珀蒂罗当局的政治要求；在价格上和同热当量的、最有现实与可能性的长时段替代性燃料 剩余——燃油相比，更有竞争优势的基础上，确保能够获取墨西哥的天然气；减弱对美国现在及将来从加拿大进口天然气带来的任何负面影响。”[17]1979年2月15日在墨西哥城关于美墨关系问题的首脑会谈中，卡特基本遵循了上述会谈目标[18]。

2.3 对委内瑞拉、印尼的政策及举措

委内瑞拉不仅是南美地区最为重要的能源资源生产出口大国之一、OPEC组织成员国，而且在卡特政府任内奉行亲美政策。1978年的巴拿马运河条约，缓和了美拉之间长期存在的紧张关系，成为卡特政府在外交领域获取的标志性成果之一。除此以外，美委关系就似乎成为美拉整体关系趋向“平等、睦邻、亲善”最为重要的依据和表现。对此，布热津斯基有着较为清醒与理性的认知，他在1978年7月6日提交给卡特的备忘录中清楚地写道：“由于委内瑞拉是美国在能源资源之外的其他对外政策上的有力支持者，所以，美国不能承受激怒其总统佩雷兹（Perez）带来的危害。在能源资源合作问题上草率地中断对话，一定会是个严重的错误。”[19]4931978年3月29日，美委在卡拉卡斯会谈中委方提出双方在能源资源领域应立即加速推动具体可操作性的合作，比如获取能源勘探和开发所急需的资金和技术，建立某种西半球优先考虑前提下的长期稳定的石油供需市场等。委方对此给出的理由是，“由于其国内石油生产能力的下降，每日产量的极限大约是250万桶，因此，委内瑞拉担忧在类似于1973年联合禁运的紧急状态下......现在它所能提供的出口石油不可能像当年那样多”[20]。就此，卡特的回应是，原则上不明确反对委方提议，但在政策设定上保留着极大余地和灵活性。卡特政府随后推出的具体政策和措施主要有：

第一，针对委方提议希望在高于石油市场价格的前提下能与美方优先安排达成长期石油供应协议的问题，美方能源部长施莱辛格对委方能源部长赫南德兹（Hernandez）明确表示，美国政府对能源资源的市场价格问题是高度敏感的，美国的石油进口者根据交易价格上的差异，将调整石油的供应来源地，不能和委方签署石油供应及石油价格问题的单独协议。美国国务院强调，美国利益在于确保能够及时获取充足的海外石油，在此大前提下，双边安排必须重视考量其利弊关系。

第二，关于开发奥瑞诺科石油带（Orinoco Tarbelt）问题，美国能源部虽说在总体上对于与委方在政府间技术转让项目之外的能源资源合作是持怀疑态度和立场的（例如：质疑支持在美国领土以外开发高投入、高风险的能源资源项目，或给民间投资者投资于在商业基础上看不到利润前景的项目提供补助的合理性），但是考虑到美委整体关系的重要性，还是要在以下的能源资源合作范围与限度之内，从美委政府间的众多协议，到提供便利或鼓励民间投资者参与开发石油带，再到通过加拿大官方企业，在美国附属机构参与之下，与加拿大共同签署三方协议机制，打算与委方开展具有探索性质的合作安排[19]492-493。后经谈判和磋商，两国在1980年3月正式签署了能源资源研发协议。

第三，关于1978年秋冬季节世界市场上的油价是否上调的问题，针对委内瑞拉正试图劝说OPEC组织的其他成员国同意立即小幅上调，等到次年初再继续上调的行径，美国国务院于1978年9月28日在发往驻委国大使馆的电文中清楚地写到，“美国政府要求委内瑞拉总统佩雷兹重新考虑委方在石油价格问题上所采取的立场，当下委方能源部长赫南德兹不应继续进行油价上调的努力，油价问题应推迟到常规计划内的审查结束以后”[21]520。美国给出的理由和借口是，油价上调会破坏全球经济，对于全球经济从衰退期中走出来是起负面作用的，会放大市场运行发展前景的不确定性。美方还特意强调，“委方对于解决当下世界重要的经济、政治问题，保持前进的能源资源领域是能做出重大贡献的”[21]521。1980年7月1日美国能源部长邓肯（Duncan）和委方能源部长贝蒂（Berti）会谈；同年9月底10月初邓肯访委期间，在与委国新总统何瑞纳（Herrera）、能源部长贝蒂的会谈中，就两国间在能源资源领域的研发合作、OPEC组织会议及价格上调、西半球能源资源设施或项目、援助中南美洲相关国家（如：中美洲、加勒比海、巴西等）、重油交易、剩余燃油等问题，相对开诚布公地进行了沟通，交换意见，达成一些基本共识[22-23]。卡特当局之所以会这样做，首先考虑的是现实层面上自己传统的“后院”和“势力范围”决不能起火，决不能给苏联势力的染指提供可乘之机和借口。此外，理想层面上想显示卡特政府对拉美的友善、和睦政策是“真诚”和“真实”的，重新树立起良好、可靠的海外国家形象。

印尼不仅是东南亚地区包括石油在内的战略能源资源最为丰饶的国家，而且还是和伊斯兰世界、OPEC组织联系较为密切的国家。特别是在1965年，随着“9·30事件”发生，苏加诺上台执政后坚定奉行亲美政策。同期，美国则在越战中严重受挫，标志性事件是20世纪70年代中期发生的西贡陷落、越南南北统一，这使印尼在美国整个东南亚反共抗苏战略布局中的地位陡然抬升，二者在事实上成为非盟友性战略伙伴关系。面对有消息说在1977年12月中旬召开的OPEC组织卡拉卡斯会议上石油市场交易价格将上调的问题，卡特当局主要采取吹捧和拉拢的策略，试图通过印尼之手来分化和消解OPEC机构石油市场交易价格上调的能力和意志。卡特于1977年12月14日写给印尼总统苏加诺的信中清楚载明，“希望印尼在即将召开的OPEC组织会议上，力挺石油价格冻结的主张”，其理由和借口主要是“为维护世界经济的安全，冻结石油价格是必须的”“在卡特的能源规划中，承认美国在减少化石燃料需求的增长方面所应担负的责任，这必定有助于预防将来的能源供应短缺”“在这关键性的几个月里，美国和印尼的能源资源政策对于能否切实扭转经济发展停滞和贸易保护主义抬头的演变趋势是至关重要的”，而“经济停滞和贸易保护主义定会削弱发展中国家......好不容易通过消除贸易壁垒、扩大发展所必需的资源才赢取的经济长期发展前景”。因此，在卡拉卡斯会议上，对于印尼来说，“为使世界经济走向复兴，最有效用的贡献就是，至少要在1978年全年之内，都要冻结石油价格”[24]。

3 卡特政府供给侧能源对外政策的多边性体现

3.1 以国际能源署为核心的政策及举措

在1973——1974年美国能源资源危机期间，美国作为重要倡议国和发起国之一，经与多国磋商和协调，于1974年11月在法国巴黎正式创建了国际能源署（简称IEA），它的最高决策机构是监管委员会（Governing Board），是由成员国的部长和高级官员组成的，美国在其中拥有1/3的投票权。自从成立之日起，该机构就成为以美国为代表的西方工业发达国家在国际舞台上联合起来对抗和制衡发展中国家以集体形式和力量表现出来的，对现存国际经济秩序和游戏规则进行抗争的重要工具和载体，突出表现就是在能源资源领域内，通过建立国际上重要能源资源消费国的合作机制，和OPEC组织进行针锋相对式的抗衡，弱化或减轻能源资源危机对其造成的伤害程度。这里需要特别说明和指出的有两点。一方面，沙特、伊朗、委内瑞拉、印尼等国本身都是OPEC组织的重要成员国，在机构内各自拥有不同程度的发言权和影响力，但是由于他们奉行亲美政策和立场，所以在事关发展中国家整体利益的相关重大决议或举措中，它们身份的特殊性，使在某种程度和范围内能够起到美国自身无法起到的消解作用与负面影响。另一方面，当时的法国虽说并不是IEA组织的正式成员，但是法国的意见、要求和IEA通过的相关决议及要求，都是通过欧共体（European Community）这个平台和渠道及时地上传下达。1979——1981年美国能源资源危机期间，监管委员会就于1979年3月发布“针对1979年石油形势的行动”的声明。IEA宣称，石油供应缺口只占其成员国石油消费量的200万桶，约占石油消费总量的5%，这种短缺还不足以启动石油紧急共享计划。监管委员会建议采取具体紧急行动：实行能源资源需求限制政策，转而使用其他可替代性能源资源，提升利用现有各种能源资源的能力，调整各自国内市场上的能源资源价格①IEA/GB（79）32,Item 3（d）-（g）,Ministerial Decision Confirming the Broad’s Action on the Oil Market Situation in 1979,IEA1995b,P113-114.。监管委员会还明确建议每天减少200万桶的石油进口需求。瑞典由于其国内石油供应短缺已经超过7%，请求IEA启动紧急石油分享计划，监管委员会对此明确表示，鼓励跨国大石油公司与瑞典进行合作。特别是伊朗伊斯兰革命、两伊战争爆发后，IEA在其成员间多次酝酿和讨论准备实行“紧急石油分享计划”，换句话来说，就是当某个或某些成员国的石油供应短缺达到7%或以上时，监管委员就有权决定是否要执行石油分享紧急计划②https://baike.baidu.com/item/%E5%9B%BD%E9%99%85%E8%83%BD%E6%BA%90%E7%BB%84%E7%BB%87/6452508，查阅时间：2017-08-06.。至少从理论上来说，各成员国应根据相互间达成的协议，落实分享各自现有的石油库存、向市场抛售石油库存、限制原油的需求消耗等具体措施，以便于和OPEC组织推出的石油价位上调、压缩石油最高生产限额及出口数量的政策与举措，进行针对性很强的反制和抗衡。但是在其实际做法及效果上，不足与有待改进的突出点有：美国的自私自利性在此次能源资源危机中表现突出，没能真正担负起领导与协调者的角色，而是采取了和IEA机构决议相冲突、矛盾的国内政策（譬如，试图控制美国国内对石油消耗的需求，同时还对汽油和取暖用油等相关石油产品实行价格限制，实质上是在鼓励加大石油消费；1978年美国战略石油储备只相当于8天的净进口量，距离IEA机构要求的至少60天相距甚远等）；此次能源资源危机期间，IEA机构反应迟钝，没能及时提供有关石油供应、价格和储备层面的准确信息；IEA机构和跨国大石油公司协调行动的力度小、成效差（譬如，土耳其的石油过境费由于两伊战争而急剧减少，于是向IEA机构提出帮助的请求，但是由于跨国大石油公司要价过高，最终无果而终）；IEA机构无法切实保证成员国真正削减原油进口的需求，原因在于它并没有规定真实且明确的义务，也就是说，既没有对成员国提出明确且具体的承诺要求，也没有相应的处罚规定。

3.2 以西方工业发达国家举办的经济峰会为典型的政策及举措

从福特政府任内的1975年开始，工业发达国家每年一度的经济峰会，就成为以美国为代表的西方工业发达国家按照自己的利益和意志，处理和解决当时面临的全球性经济难题的重要载体和论坛。卡特政府任内，经济峰会在能源资源安全问题上做出的主要决议及随后的举措，主要以1978年的波恩世界经济峰会和1979年的东京世界经济峰会为典型。

1978年7月中旬，在西德波恩召开了世界经济峰会。在能源资源相关问题上，卡特与其他参会国的主要领导人进行了磋商、博弈及适度妥协让步。针对西德、日本、法国提出大力发展核能，以积极有效应对可预见未来OPEC组织石油供应将稳定下滑的倡议和意图，卡特坚持强调，为了和平的目的，核能可以增加，但是前提条件是必须严格遵守国际安全保障的相关协议，即完全消除核扩散所带来的危害与可能风险。对于英国、西德关注的OPEC组织极大可能性会使油价上涨的问题，卡特表示，至少在1979年以前及1979年整年限度内，石油价格不会上调，至少是将不会高于货币的通货膨胀部分，依据就是美国肯定会对产油和出口大国沙特、伊朗施加积极建设性的影响，同时还会与委内瑞拉、墨西哥及中华人民共和国进行密切合作，鼓励加大能源资源的生产供应量。关于在能源资源领域向欠发达国家提供援助（技术与资金）的问题，卡特基本接受了法国、西德、加拿大所提的相关意见和建议，即明确承诺针：对欠发达国家提供的部分援助切实运用于可再生能源资源领域，鼓励世界银行在碳氢化合物的探索和开发领域进行投资；支持通过双边援助项目帮助欠发达国家生产能源资源，通过协调性努力向欠发达国家提供最新的能源资源勘探与开发技术；除世界银行以外，还需要有实力信誉的相关国际组织与金融机构在能源资源领域向欠发达国家提供资助等。在美国对世界能源资源安全所做突出贡献的问题上，卡特特别强调：美国在节能领域付出了艰辛努力、取得了丰硕成果，比如国民生产总值每1千美元所消耗的石油从1.46桶下降到1.38桶；为到1982年实现能源资源消耗与国民生产总值增长之间的比率为0.8而不懈努力；为减少汽油消耗量，美国已经实施强制性的汽车燃油排放标准和汽车每小时55公里的最低限速，大幅增加天然气的交易价格；美国到1985年将每日进口的石油数量减少250万桶，希冀1978、1979年的石油进口数量大大低于1977年的数字[13]498-504，以此来展现美国是言行一致的负责任大国，它的带头和示范作用已经为其他工业发达国家在能源资源政策及实际措施问题上提供了积极跟进的榜样和鞭策力。

1979年6月底，在日本东京举办了世界经济峰会。此次会议最为重要的议题之一，就是能源资源安全问题。卡特在会议伊始就点明了美国政府所关注的重要问题：在能源资源特定数字作为参考依据的基础上，确定各自国家的相关能源资源应实现的奋斗目标；为实现上述相关能源资源奋斗目标，各自承诺为完成其短期性目标需要采取的实际有力举措，以及为完成其长远性目标又打算如何去努力；必须处理石油现货交易市场问题，在供应紧张的时段内，明确石油储备的限制性举措，以及通过多边合作的形式探索和开发新能源资源；为完成共同的能源资源安全目标，必须确保合作和实施共同行动；应该最大限度地和OPEC组织主动积极地开展磋商

与对话；应当承诺从市场上减少进口石油的需求数量，配套实施严格的石油消耗节能举措，为实现新的能源资源供应而要投入更多的努力[14]683-684。在此主基调之下，外加当时世界能源资源形势的严峻与不确定性很高，与会各国首脑（含欧共体代表）程度不同地感受到了能源资源安全的压力和紧迫性，在石油的生产供应、交易价格、确定进口石油最高限额年度统计数据的依据、替代性能源资源（含核能）的开发与利用、对欠发达国家能源资源生产的援助、启动紧急状态下的石油强制性分配机制、石油战略储备的时机与数量等诸多问题上，参会各国通过相对坦诚、平等的磋商、交换意见，协调了各自国家的能源资源政策。当然，在确保能够以集体的力量和形式与OPEC组织在能源资源问题上进行有效抗衡和有力斗争的前提下，峰会在联合公报的语言与措辞、出台1985年能源资源进口需求最高限额的承诺目标参考数据来源的具体年份、石油进口限制的程度与水平（具体国家目标）等问题上进行了激烈博弈和相互适度妥协[14]684-706。在能源资源供给侧安全问题上，1979年的东京世界经济峰会与1978年的波恩世界经济峰会是一脉相传的。只是与波恩经济峰会相比，东京经济峰会上能源资源安全问题占的分量更重，主题更为突出，决定采取的举措更加明确、具体和务实。

4 卡特政府供给侧能源对外政策的评估及反思

4.1 政策实施效果

卡特政府通过推出和落实系列供给侧能源对外政策，紧密配合其国内的相关能源立法及实际举措[25]，基本上做到了防止第二次能源安全危机的严重失控。据美国政府自身估计，美国的国内生产总值在此次能源危机中约下降了3%，即美国GDP的增长率由1978年的5.6%下降到1980年的3.2%①https://baike.baidu.com/item/%E8%83%BD%E6%BA%90%E5%8D%B1%E6%9C%BA/477714?fr=aladdin.查阅时间：2017-08-07.。在美国当时内外环境均不太有利的境况下，对内而言，不仅基本上能够保障来自外部的能源资源供应相对平稳，能够大体上满足国内的正常的能源资源消费需求，能源资源供给缺口始终限制在美国政府能够加以调控和接受的限度之内，而且石油交易价格上也基本处于相对合理与平稳的可控态势。对外方面，通过与相关各方的能源资源政策进行相互协调与配合，基本做到了外部能源资源供应源的相对多样与分散，供应渠道的安全与畅通，切实维护了美国在工业发达国家中的领头羊地位及话语权的实际影响力，同时在一定程度与范围内瓦解和破坏了以OPEC组织为代表的发展中国家在能源资源领域对抗工业发达国家的整体性能力和意志。

4.2 历史反思及认知

第一，一个主权国家的能源资源安全问题，要想真正得到有效地解决，只有在开源与节流两个层面或环节增强相互关联的紧密度，齐头并进，才能形成有机且高效的合力。开源是指能源资源的外部供应源的多元化，要避免出现对某个特定国家或某个特定地区过高的能源资源依存度，同时还必须确保能源资源供应数量上的充足、不间断，能源资源运输通道的安全、顺畅、快捷，能源资源交易市场上的价位合理与平稳，归根到底，就是要想方设法保障来自外部的能源资源供应的充足、低价、稳定。节流是指国内能源资源消费必须节能、环保、高效，通过强化国民的能源危机意识，以自愿和强制两种方式和手段确保能源使用，数量上大幅降低，效率上大幅提升，切实改变长期以来形成的国民经济增长与能源资源消耗之间一定是正比关系的认识误区，一句话，就是要千方百计使能源资源的使用达到高效、合理、环保、可持续性的目的。另外，在解决能源资源危机过程中，不仅仅要关注缓解眼前的能源资源困局，更为可贵的是要预见到未来较长时间段内能源资源瓶颈问题的解决之道到底隐藏在哪里，提高国民的能源资源危机意识，教育国民从当下、从眼前的小事做起。在这一点上，卡特政府的不少实际做法确实是值得后人肯定和借鉴的。

第二，一个主权国家对外部能源资源的获取和分配的最终结果，是和当时世界的政治、经济、外交大势紧密相关的，在全球经济、政治、文化关系相互竞争和依存度日趋增强的大背景下，以前盛行的纯粹“零和式”国际交往思维方式，很难适应新的国际政治生态需求，应当坚持“大河有水小河满”“大河无水小河干”“人类命运共同体”等共存、共生、共赢的理念。卡特就曾公开坦承：“我们（即美国）是世界上最大的能源资源消费者。”[13]501这句话本身就自然包含着以下意思：美国对全球能源资源安全问题负有的责任和义务当然是头等重要的，是不可缺失或错位的；美国面对能源资源困局所承受的压力与脆弱性自然也是最大的；在能源资源问题的最终出路与未来问题上，美国的作用和影响是不应被人为忽视或扭曲的。虽说美国在能源资源问题上长期拥有较为充足的发言权，但是仍做不到独家包办，特别是如果得不到其他石油主要消费国、生产供应国的理解、支持与积极配合，一定会是饱受挫折、无果而终的。换言之，此种客观现实状况，就自然地要求能源资源的生产供应国与消费国之间，在可持续发展理念的前提下，均应发展相对完整、独立的国民经济体系、基本工业架构和布局，必须规避再走单一化、片面化、畸形化，纯粹为迎合与满足强国市场需求的殖民化或半殖民化的国民经济体系、基本工业架构和布局的老路。以前那种单纯以榨取和掠夺能源资源为目的的殖民掠夺性政策及做法，在当今时代势必会激起能源资源生产供应国更为强烈、持久性的反弹与抵制，到头来就只有两种结局，要么是竹篮打水一场空，要么两败俱伤，错失共同发展的机遇与可能。

第三，在当今世界实际上处在无政府状态的现实情况下，主权国家安全和发展的瓶颈问题，最终只能是依靠自助来解决或保障。某国在能源资源安全的供给侧领域推出的政策及举措，以其自身国家利益的最大化为最高准则和落脚点，虽说是无可厚非的，但是若自私自利性太过明显和苛责（一味地损人利己），或者总是采取避重就轻、转移矛盾（外交上的圆滑与欺诈），那么，此种政策实施的结果最多只是昙花一现，好景不长，没有可持续性延展的可能。换言之，在维护自身能源资源外部供应安全的同时，必须充分考虑到其他工业发达国的合理能源资源消费需求，生产供应国的可持续发展，以及生存环境的承受力度等系列实际问题，必须学会、适应并切实做到统筹兼顾和换位思考。

5 结 语

卡特政府执政美国的1977年至1980年，恰巧遭遇美国二战以后能源安全领域出现的第二次严重危机。卡特作为现当代的美国总统，任期虽短只有4年，但是他的确是美国历任总统中少有的极为关注和强调能源安全问题，对美国乃至整个西方自由世界的安全、稳定及发展问题具有重要性与紧迫性的较有远见的政治家。除了在美国内政领域推出系列以缓解能源严重危机为目的的重要性立法及举措以外，在能源供给稳定、充足、安全的供给侧领域，主要是通过双边性交往与对话、多边性沟通与协调两大基本路径和平台，在能源供给的市场来源上极力追求多元分散性，在数量上期望能够充足与持续不间断，在市场交易上渴望能够长期保持顺畅与快捷，在期货及现货的交易价位上要求能够尽可能长期性平稳与合理。在这些具体且紧密相关的重大问题上，卡特政府实施恩威并举、又打又拉式的能源对外政策，且在具体的方式、手段、策略及时机等问题上，力求尽最大可能地保持美国能源对外政策整体性决策与实际落实的高度灵活与自主性。因此，卡特政府在能源安全供给侧领域推出的系列重大举措，至少是在美国二战后的能源对外政策的演变与发展历程中，名副其实地起到了承前启后的重要作用与深远影响。或者说，最终的目的和落脚点是近现代所有独立主权国家外交活动的最高准则与圭臬，卡特政府在能源安全供给侧领域推出的实际重大政策及举措，无疑就是要最大限度地服务和服从于美国国内对国家安全、社会稳定及持续发展的重大关切。

[1]1973年能源危机事件解析 [EB/OL].（2014-10-27）[2017-08-07].http://energy.cngold.org/nybk/c28442 85.htm l.

[2]王震，刘显法.国际能源安全机制的演进与面临的新挑战[EB/OL].（2006-08-11）[2017-08-06].http://www.p5w.net/futures/nytj/ny/200608/t464247.htm.

[3]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 162[Z].Washington D C:USGPO,2012:518.

[4]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 279[Z].Washington D C:USGPO,2012:877-881.

[5]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 166[Z].Washington D C:USGPO，2012:529.

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[9]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:D ocument 148[Z].Washington D C:USGPO,2012:478-479.

[10]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 274[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[11]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 281[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[12]FRUS 1969-1976, Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 291[Z].Washington D C:USGPO,2012:917.

[13]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 157[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[14]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 221[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[15]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 170[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[16]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 167[Z].Washington D C:USGPO,2012:536.

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[18]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 190[Z].Washington D C:USGPO,2012:608-614.

[19]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 155[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[20]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 146[Z].Washington D C:USGPO,2012:474-475.

[21]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 163[Z].Washington D C:USGPO,2012.

[22]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 278[Z].Washington D C:USGPO,2012:872-876.

[23]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 285[Z].Washington D C:USGPO,2012:894-900.

[24]FRUS 1969-1976,Vol.XXXVII Energy Crisis（1974-1980）:Document 141[Z].Washington D C:USGPO,2012:465.

[25]杨建国.冷战视域下卡特政府能源安全政策之论析[J].历史教学问题，2016（6）：66-70.