西部城市基层政府机构的权变式改革研究

兰旭凌

（四川大学公共管理学院 四川成都 610065）

党的十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的决定，标志着新一轮机构改革的启动实施。改革开放以来，我国政府机构已经实施了七轮改革，改革侧重点各有不同，但基本上采用的是“由上至下”层层下延的改革路径。一轮改革一般历时五年，上一轮改革在地方上可能还没有调整到位，新一轮改革又来了。[1]能不能有效激发基层机构改革的积极性和创造性，把“由下自上”和“由上至下”双向路径相结合，直接关系到本轮机构改革的系统性和完备性。按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，“赋予省级以下机构更多自主权”，“构建简约高效的基层管理体制”。[2]基层政府机构改革需尽快提上日程。我国幅员广阔，各省市区具体情况千差万别，直接面对社会肌理的基层机构更是面对着林林总总的微观环境。要激活地方机构改革，必须在确保上下贯通、执行有力的基础上，用好中央赋予的自主权，体现地方的灵活性与创造性。[3]伴随着40年来的改革开放进程，我国的现代化之路取得了西方国家上百年才能取得的成就，然而巨量的东西被挤压到了有限的时空里，对政府机构改革提出了频繁而又急迫的调整需求。城市化作为现代化的具体外在表现，对基层政府组织的结构改革影响极为深刻。西部地区的城市化进程相对落后于东部沿海地区，在新一轮政府机构改革中，基层政府如何既把握改革的原则性，体现“全国一盘棋”，又做好“因地制宜”，符合本地区城市化进程的要求，是改革中需要剖析和建构的一个难点。行政组织理论的发展已有上百年的历史，从环境权变的立足点出发，基于组织生命周期的演变，并以我国西部基层政府组织的现实状况分析为依托，能够为深化地方政府机构改革提供智慧启示。

一、组织与环境交互理论的肇始与嬗变

工业革命和资产阶级革命给现代行政组织理论带来了前所未有的变革。泰勒制的诞生、法约尔提出的行政组织“五论”为现代组织模式的孵化提供了养分，韦伯则鲜明直接地提出了官僚科层制。这一组织结构的产生对现代社会具有积极而深远的影响，也可以说现代组织都是在这一结构模式的基础上发展出来的。从结构特征看，官僚科层制强调专业化分工、流水化作业、垂直化命令、集权化权威，体现了强烈的工具理性。然而理性的组织结构并不一定产生绝对理性的结果。组织成员会因为个体原因或非正式组织原因破坏刚性的组织秩序，比如工厂工人对先进机器的刻意毁坏。主持霍桑实验的梅奥以及同时代的管理学家福列特等人突破组织的刚性边界，关注到人与外在环境的关系，认为人的感情、抱负、家庭背景和社会网络可能影响到人在组织中的活动效率。解决组织稳定问题，需要对人的感情给予必要补偿，实现人、组织和环境的有机平衡。人际关系学派的观点是对官僚科层制的有益补充，但组织对环境仍然是被动性的调适，着力点在于微观层面的小修小补，缺乏对环境系统的深度把握。

二战后由于政府权力的膨胀、社会依赖的加深、国家管制的加强，组织理论得到进一步的发展。西蒙基于环境的复杂性和不确定性，提出“有限理性模式”，强调“决策人”追求的是没有不满意而非最佳满意。巴纳德把“协同”与“开放”引入到组织理论中，提出“协作系统的真正目的在于提高人们的预见性”。[4]这从本质上扩展了组织的边界，只有足够宽泛的组织协同才能带来发展的确定性和组织稳定性。汤普森让组织理论进一步走上了不确定性和协同性的发展道路，组织权变理论应运而生。该理论认为，技术与外在环境是组织存续的重要来源，组织需要解决的问题是“如何对那些组织无法控制的约束条件和偶然事件作出调整。”[5]权变理论提出了“匹配”这个重要概念，强调“相较于组织特征与其所处情境不匹配的组织，那些组织特征与其所处情境相匹配的组织会表现出更好的绩效。”[6]在二元匹配基础上近一步发展出多元匹配，权变理论基于系统论的发展提出“多个变量和权变因素之间的共同交互性”，[7]在权变理论的指引下，组织对环境绝非单方面被动依附，而可以主动地去塑造一个结构，从而实现组织与环境的相互适应。

20世纪70年代的经济危机让行政权力饱受诟病，组织扁平化和网络化成为重要的组织发展趋势，组织与市场的协同优势得到进一步重视。在新公共管理浪潮的冲击下，“政府再造”带动组织结构再造，顾客导向、竞争导向、结果导向成为构建无缝隙政府的主题词。[8]这一阶段的组织理论出现多样化的分歧，新制度主义、种群生态学、社会网络学等理论视角竞相涌现，但对于环境与组织的关系是明确的：在强调内外互动的基础上，更注重组织对环境条件的利用，以尽可能地保证组织发展的确定性。从新制度主义经济学角度看，交易成本理论、委托代理理论、博弈论等为组织结构的多样性提供了理论支撑，结构的选择有赖于组织效率的比较，反映不同组织在风险与权力之间的抉择。组织及其结构本身可以视为由组织代理人设计的相对独特的制度。[9]从新制度主义社会学角度看，组织结构的发展又呈现出截然不同的趋势：制度环境给组织建设施加了“合法性”约束，组织行动的成效取决于被认可和接受的程度。[10]制度会对组织施加强制性、模拟性和规范性三种同构压力，使组织具备更可靠的合法性和更强的生存能力。[11]从组织种群生态学角度看，组织合法性的提升带来组织创建数量的增加，但环境资源的有限性必然增加组织之间的激烈竞争，从而导致组织间的“优胜劣汰”。[12]从社会网络学角度看，组织结构和环境处在整个社会网络中，两者之间的交互是双向的影响，而非单向的形塑关系，因而组织的差异化和同态化也是一个动态的过程。[13]

组织理论从单一的技术理性走向多元的建构视角，多学科渗透、多范式整合、多样化路径为组织建设提供了更为广阔的发展空间，但组织与环境的关系始终是组织理论分析的重要主线。从基于传统科层制的技术封闭结构，到基于“社会人”假设的人际关系结构，再到基于有效理性的开放系统结构，再到基于内外多元互动的网络契合结构，组织建设方向愈发重视对环境的匹配、与环境的互动、对环境的影响。在剧烈变动的经济社会条件下，我国西部城市基层政府机构改革必须重视与环境的双向交互性，把大环境的变动性和小生态的特殊性结合起来，为建设富有地域特色的基层治理格局提供组织保障。

二、回应环境变化的基层政府机构生命周期

当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[14]这种不平衡不充分的发展矛盾在西部城市化进程中表现得尤为突出，为城市基层政府机构的改革提供了历史背景和时代环境。一是城市化人口持续增长。大量人口向区域中心城市聚集带来了教育医疗压力增大、人口老龄化问题突出、城区环境约束趋紧、社会潜在风险增加。城市化过程中的流动人口在城中村、城郊结合部聚集，导致违章建筑、轻微犯罪等行为多发频发。二是社区居民利益日趋多元。西部城市既承接农村地区的人口转移，又承接东部沿海地域的人口迁移，在经济转型加速的过程中，社区居民需求出现分化。三是社会发展活力不足。不同于东部沿海地区城市化进程赶上国家经济高速发展阶段，在进入高质量发展阶段后，西部城市基层需要更开放的营商环境和更协同的微观经济支撑。四是改革推力相对偏弱。地方政府实质性放权不彻底，公共服务方式落后，基层政府存在“跟着走”“瞧着办”的行政惰性，机构重叠、人浮于事、吃大锅饭现象普便存在，极大地制约了基层政府职能的发挥。

西部城市基层政府机构在四重环境约束下，组织建设与发展呈现出比较明显的周期性演进意蕴。一是初创期的基层政府机构。这一类组织主要存在于城市化过程中的新兴地区，一般由过去的乡镇一级基层政府转化而来。这一类组织从创设一开始就必须进入高速发展状态，在上级政府组织赋予的“创业资源”和社会政治热情耗尽之前达到预期的政绩“基准线”。如果初创的组织不能展示其突出的政治价值和公共服务及社会治理能力，那么将很难获得后续资源而生存下去。这一类组织不可避免地花费更多精力卷入资源争夺战，一方面是本地区老城区的基层政府机构，新兴组织必须凭借上级部门给予的前期扶持和政策倾斜赢得必要的存续资源，这就是一个“分蛋糕”的过程；另一方面，与东部城市相比，西部城市显然在人口、企业、服务等资源竞争方面不具备先发优势，需要以“先栽梧桐、再引凤凰”的思路发挥政策的最大效用，这就是一个“做蛋糕”的过程。初创期的基层政府机构存在较大的变数，最大的优势在于基层公共管理者的组成，“政治攀登者”相对较多，“保守主义者”相当对较少。如果组织结构和组织职能能够同轨聚焦，那么基层人事优势就能得到充分发挥，成为基层组织发展的最大推力。二是发展期的基层政府机构。这一类组织主要存在于老城区的二圈层，在成功渡过初创期的发展阶段后，面临着兼有老城区和新城区的更为复杂的环境挑战。从内部来看，组织在高速发展后进入一个惰性阶段，组织进入膨胀状态，内在惰性氛围在提升，内部各部门和基层公共管理者为了取得更好的政绩和局部利益而出现竞争与妥协，在渐变中推动着组织边际制度的调整。[15]从外部来看，发展期的基层政府机构是一种“明星组织”，具备良好的发展预期，处于社会“聚光灯”之下，已经通过持续性的服务绩效赢得了上级政府和社区居民及其他相对人的青睐和信任。在发展期待的惯性作用下，上级政府部门更倾向于持续性的财政预算保障和政策支持，更多的有抱负的“政治攀登者”加入发展期的基层政府机构中，形成了新的人事动能。但同时，组织的内在损耗和外在损耗同时出现：城市中同级别的基层组织由于竞争关系，对发展中的组织抱有敌意和抵制倾向；组织内“搭政绩顺风车”的官僚增多，即便是“政治攀登者”由于数量增加，也对组织协调与控制提出了更高要求。三是成熟期的基层政府机构。这一类组织广泛存在于老城区的核心区域，由于环境条件已经相对稳定，组织结构的变量相对减少，组织发展进入减速发展的状态。大部分“政治攀登者”由于职务晋升离开了基层政府机构，那些升迁无望的“保守主义者”留了下来，由于组织年龄效应，渐进保守主义定律在这里得到体现：“所有组织，随着自身的成熟，将倾向于变得更加保守。”[16]

一般而言，由于社会职能的服务需要，绝大多数政府机构不会进入“死亡周期”，只会进入“僵化周期”。城市基层政府机构跳出“僵化周期”的关键在于准确定位组织所处的发展周期阶段，保证同环境的交互回应和相互协调，减少思维惯性和行为惯性的固有模式，及时调整内在组织结构、转变组织职能、强化人事保障、提升服务能力，加强对环境变动性和不确定性的预判、应对和驾驭，从而增强组织发展的绩效。西部城市基层政府机构应当在外部环境回应和生命周期把握上更加敏锐，并因势利导地深化机构改革，在高质量发展中提升城市化的内涵，从“质”的层面形成对东部沿海地区的超越。

三、周期性异构：对西部城市基层政府机构的切面比较

组织结构的变化是一种制度变迁，其本质是在社会发展过程中对人与人之间的关系以及组织与组织之间的关系调整和利益平衡。成都作为国家级中心城市，城市化进程走在我国西部前列，同时也面临着深化城乡统筹的发展重任，基层政府机构表现出较大的环境差异性和结构多样性。

（一）B街道：初创期的基层组织。B街道地处国家级新区，正处于城市化起步期，下辖8村1社区，幅员面积38平方千米，人口3.1万余人，在三个基层行政辖区中面积最广、人口密度最低，居民组成多为农村人口。按照中央和地方政府的部署要求，B街道的机构职能主要表现在征地拆迁协调项目服务、加快推进传统农业向现代农业转型、强化招商引资促进现代新兴产业发展、加快基础设施建设构建宜人宜居宜商环境、规范民生保障体系建设等五个方面。街道内设10个部门：综合科、社会建设科、社会事业科、社会治理科室、建设发展科、产业促进科、综合便民服务中心、司法所、综合执法队、食品药品与质量监督所。把结构设置和职能配置结合起来看，B街道在城市化进程中除了必备的社会职能外，更加突出经济职能，同时按照中央“五大发展理念”和新区建设标准，对生态环境有所关注。B街道从组织构架上基本完成了对公共服务、社会管理、生态资源保护三大职能的覆盖，同时基于辖区发展定位和初创组织价值，对招商引资、产业培育、基础设施配套等经济职能也比较倚重。

（二）J街道：成长期的基层组织。J街道处于现代化建设中的新兴城区，下辖7个社区，幅员面积5平方千米，人口8万余人。辖区内有众多纳税企业，社区居民主要以农转非拆迁安置和城市拆迁人员为主。J街道的机构职能主要表现在以产业园区升级转型拓宽经济发展空间、提升公共服务供给能力和内涵质量、以街区改造和环境保护打造“美丽”名片、深化社区综合治理促进平安和谐、鼓励实施创新创造等五个方面。街道内设12个部门：党政办公室、社会治安综合治理办公室、流动人口管理办公室、社会事务科、经济发展科、城市管理科、武装部、财政所、卫生服务中心、就业社保中心、社区服务中心、文化活动中心。把结构设置和职能配置结合起来看，J街道正处于经济驱动型向社会治理型转型的过渡期，既要继续强化城市化初期的经济职能，又要深化公共服务和社会管理职能，着眼于行政区域的持续发展，也注重生态资源环境保护。由于辖区人口组成比较复杂，J街道的社会职能呈现出功能分化的特点，公共服务与社会管理点多、事杂、任务重。

（三）S街道：成熟期的基层组织。S街道地处城市老城区，历史文化底蕴丰富，下辖4个社区，幅员面积1平方千米，人口4.5万余人，在三个基层行政辖区中面积最小、人口密度最高，以传统城市居民为主。S街道的机构职能主要表现在把握招商引资主动权推进经济发展、优化基础设施建设改善市容环境、规范社区管理强化自治功能、以“大联动、微治理”建设平安街道、聚焦特色重点提升公共服务水平等五个方面。街道内设15个部门：党政办公室、党群工作科、公共服务科、社会治理科、城市管理科、城市转型服务科、行政执法综合协调办公室、监察科、司法所、市场监管所、商圈管理科、便民服务中心、经济工作科、公共服务中心、综合执法队。将结构设置和职能配置结合起来看，S街道所承担的经济职能基本稳定，处于维护和延续的状态；公共服务有着较好的基础，职能改进的重点在于提升服务的整体质量，通过政府购买、多元协同、个性化服务等进一步提升居民满意度；社会管理职能需要更加注重应变，针对城市社区的矛盾风险作出及时处置。和B街道和J街道相比，S街道的保障职能部门相对繁杂，产生了组织内在的协作力损耗。

综合比较，初创期的城市基层政府机构由于经济资源支撑的需要，经济职能任务相对比较繁重，社会职能更注重基本服务的保障；当组织发展到成长期，社会职能面临的复杂性和不确定性陡增，应对施策更需要突出协同性和针对性；成熟期的组织在职能履行上相对比较平稳，重点从规模扩张、数量提升演变为内涵挖掘、质量提高。外在环境和所处周期的差异性，决定了西部城市基层政府机构改革需要把握机构的个性化特点，以结构的权变性应对基层治理的复杂性。

四、西部城市基层政府机构权变的努力方向

按照中央的部署要求，在新一轮党和国家机构改革中，要着眼于服务方便人民群众、符合基层事务特点，构建简约高效的基层管理体制。[17]西部城市基层政府机构改革在严格把握“党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国”四个基本原则的基础上，应当突出基层机构改革的权变趋势，把个性化特征和共性化特点结合起来，兼顾约束性和灵活性，确保与中央及上级党政机构同频共振、相得益彰。

（一）领导指挥集约化。权力结构在于保障权威作用的发挥，明确领导和被领导关系，保障出现分歧时迅速做出决策。[18]改革开放以来，党的组织结构的改革先后进行了4次，政府组织结构的改革先后进行了7次。在改革中总结的一条重要经验是“单兵突进”往往效果有限、“集团推进”才能实现更好的整体效用。国家治理体系是一个整体，行政机构只是其中一个部分，改革如果没有其他方面的呼应和配合，一些重大问题就无法得到有效解决。[19]城市基层政府机构改革要注重权威集中和领导权力的衔接，避免在基层治理过程中的权威碎片化和领导指挥权的累进衰减。这需要把基层党组织、行政组织、群团自治组织的指挥权力集中起来，发挥“党领导一切”的权威作用，厚植党在城市基层治理的执政根基。在基层政府机构中，党政综合办公部门、监察审计部门、组织人事部门、群团工作部门等可以加强整合，减少部门化带来的领导权力壁垒，确保指挥命令一个口子出发、一竿子插到底、令行禁止政令畅达。

（二）基层职能清晰化。按照职能定位，政府主要发挥宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和生态环境环境保护五大作用。城市基层政府机构，要更加突出职能的公共性和对居民诉求的回应度，按照“简政放权”的基本思路，基层职能需要进一步向公共服务和社会管理聚焦，减少对市场经济行为和其他组织可以承担职能活动的涉足，解决好缺位、越位和不到位的问题。多元协同是强化公共服务和社会管理职能的重要支撑。比如，在社区公益项目上，街道可以把社区项目的选择、管理等权限下发社区，根据社区居民需求完成项目遴选、设计、管理和监督，既调动居委会的工作积极性，又确保公共服务更加贴近居民诉求。[20]政府向社会组织购买公共服务是基层高效履职的重要路径。比如，街道向社区社会组织购买公共服务项目，具体的服务供给行为让社会组织实施，基层政府机构负责项目的动议、需求分析、采购谈判、监督纠偏、质量评估等，实现从“划桨”向“掌舵”的角色转型。

（三）部门模块团队化。官僚科层制的建设动机是通过专业划分提升专业工作的效率和质量，这一结构在应对复杂系统时具有技术精确性的特点，但在基层组织层面又表现出极强的“自反性”，由结构理性产生了结果的非理性。城市基层政府机构改革应当改变过去“以职能为中心”的原则，以任务型组织建设为中心提升团队协同能力。以任务为中心的团队不存在部门与部门间的交叉重叠，同一个团队里面由不同的成员承担不同的服务职能，共享着共同的组织资源，把传统科层制结构下的跨部门协同损耗“内化”为团队内的协同配合。这样，分工—协作关系和部门边界都被打破，组织结构具备流动性，组织资源可以根据任务需求随时重新组合。[21]具体而言，街道可以探索“保障部门综合化”与“服务部门整合化”相结合，也就是后台支撑性的部门能综合的要尽量综合，对公共服务类的部门和社会管理类的部门进行分别整合，比如流动人口管理、街道市容治理、矛盾纠纷调解、综合行政执法等部门就可以整合到一起，从而建立起面向社会居民的“一揽子”服务团队，以立体架构保障组织高效履职。

（四）人员调剂灵活化。编制管理是基层政府机构改革的硬约束，在总编设定的条件下，人员配备不能有丝毫的突破。这一框架约束需要组织编制法制化来落实，同时又需要编制管理信息化来执行和监督。在框架约束的前提下，编制的使用应当突出灵活调剂，也就是编制数量只下达到基层政府组织，形成一个“总篮子”，而不必细化到部门和岗位，避免编制刚性和任务柔性发生冲突。编制名额落实到人头，编制随人走而不随岗定，为任务导向和团队建设提供条件支撑。这样，编制管理在总量一定的前提下，有保有压、此消彼长，灵活调剂或周转使用各类编制资源，进行动态调整，促进结构的优化布局。[22]城市基层政府机构应当协同上级党政组织，根据机构改革的基本方向确定新的“三定”方案，并在人事、审计、监察等部门的协同下，实施周期性的专项督查，避免人员和机构陷入新的“膨胀—约束—膨胀”循环圈。