改革开放四十年我国援藏政策研究

李春梅 师晓娟 李青芮

（①西南交通大学马克思主义学院 四川成都 611756 ②西藏大学经济与管理学院 西藏拉萨 850000 ③四川城市职业学院东坡书院 四川成都 610101）

西藏的发展事关国家政治稳定与和谐社会建设。十八大以来，党中央心系西藏各族人民，高度重视西藏工作。习近平明确提出“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想。江泽民同志曾指出：“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及国家的安全。重视西藏的工作，实际上就是重视全局的工作；支持西藏的工作，就是支持全局的工作。”胡锦涛同志也强调：“做好西藏工作，事关全面建设小康社会全局，事关中华民族长远生存发展，事关国家安全和领土完整，事关我国国家形象和国际环境。”党中央高度重视西藏发展，并把西藏工作放到全局工作的重要位置。然而西藏特殊的地理条件和历史文化决定了西藏发展需要国家更多的援助扶持，党和政府在改革开放四十年里不断完善援藏政策，全面体现了党中央所提出的助推藏区发展的题中之意。回溯改革开放四十年的援藏历史，我们可以清晰地探寻当下援藏政策的历史逻辑；通过审视现状，我们可以明确地判断当下援藏政策问题的起点；通过剖析面临的挑战，我们可以预判未来援藏政策的走向。这些问题的研究为我们在新时代科学地定位援藏政策，更准确地把握援藏政策的走向奠定重要的理论基础。

一、改革开放四十年来援藏政策的历史回溯

改革开放四十年来，我国的援藏政策主要以西藏工作座谈会的形式为主线，以西藏工作中出现的新情况新问题为核心，通过六次西藏工作会议，逐步完善了我国的援藏政策，实现助推西藏发展、促进西藏繁荣稳定的目标。

（一）第一次西藏工作座谈会——援藏政策步入正轨

十一届三中全会的召开标志着我国进入了改革开放的新时期，在这之后，我国开始进行全面的拨乱反正，工作重心转变为以经济建设为中心。但是由于之前“两个凡是”的错误影响，以及1959年西藏发生叛乱等问题的出现，西藏工作的新局面没有顺利打开。在此背景下，为让西藏在新的形势下稳定发展，1980年3月中共中央总书记胡耀邦主持召开了第一次西藏工作座谈会，提出了八项方针，明确了西藏在改革开放初期的奋斗目标和中心任务是“以藏族干部和藏族人民为主，加强各族干部和各族人民的团结，调动一切积极因素，从西藏实际情况出发，千方百计地医治林彪、‘四人帮’造成的创伤，发展国民经济，提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平，建设边疆，巩固边防，有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来。”[1]此次西藏工作会议的援藏政策集中体现在对西藏技术、农牧业等方面的援助。如年均定额补助增加到4.96亿元，各种专项拨款0.9亿元，基本建设投资2.622亿元。同时实行“土地归户使用，自主经营长期不变”，“牲畜归户，私有私养，自主经营长期不变”的政策，免征农牧民生产经营活动的所有税收；此外，对西藏实行更为优惠的对外开放政策，允许西藏在内地转销一般性进口商品，享受外贸出口全部外汇留成。[2]这次会议使援藏政策重新步入正轨。

（二）第二次西藏工作座谈会——全国援藏工程开始

伴随着西藏发展出现的新情况，尤其体现在自然灾害对农牧业的影响、干部对政策理解的分歧，班禅问题、宗教问题的凸显等方面。基于西藏经济建设已明显落后于全国的情况，在1984年2月到3月，中央召开了第二次西藏工作座谈会，会议认为藏区领导人在宗教等政策上，要提高对西藏上层爱国人士如班禅、阿沛等人重要性的认识，尊重他们，并与他们多商量，切实做好统战、民族、宗教工作。这一阶段援藏政策主要表现为：①在经济建设上以牧为主，促进牧农林业和民族手工业的迅速发展。②在援助建设方面集中体现为，西藏43个近期迫切需要建设的中小型工程项目由水电部、国家建材局等相关部门和9省市（北京、上海、天津、江苏、浙江、四川、广东、山东、福建等）进行援助。[3]这使得第二次西藏工作座谈会成为全国援藏工程开始的标志。

（三）第三次西藏工作座谈会——开创援藏工作新局面

进入到20世纪90年代，世界局势发生了重要变化，世界格局由两极对峙变成了一超多强。在此情形下，一些西方国家开始插手西藏的有关问题，达赖集团也在1987年到1989年连续在拉萨制造骚乱事件，严重影响了西藏的稳定发展。除此之外，西藏工作起步较晚，跟进较慢，其发展水平在全国处于落后状态。党中央及时在1994年召开了第三次西藏工作座谈会，会议认为实事求是是西藏工作的一条基本准则。此后西藏的工作可概括为“一个中心，两件大事，三个确保”①“一个中心，两件大事，三个确保”是指以经济建设为中心，紧紧抓住发展经济和稳定局势两件大事，确保西藏经济的加快发展，确保社会的全面进步和长治久安，确保人民生活水平的不断提高。。其中明确指出达赖集团的分裂势力是影响西藏稳定的根本因素，应当旗帜鲜明地与达赖集团分裂势力作斗争。并在藏区开展寺庙社会主义教育，维护西藏社会的稳定。这一时期的援藏政策主要体现在：对西藏的金融、价格、财税、外贸和投资等方面，继续实行灵活措施和特殊政策。[4]会议一致通过了《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》，做出了中央各部门和15个省市“对口援藏、分片负责、定期轮换”的重大决策，并动员中央、国家机关和各省市区援助西藏建设了62个项目，总投资达23.8亿元。这开创了由靠“中央”转变为了靠“地方”的援藏新局面。

（四）第四次西藏工作座谈会——经济上加大援藏力度

为紧紧抓住西部大开发战略和西藏社会处于基本稳定发展的机遇，促进西藏经济跨越式发展，顺应社会局势从基本稳定到长治久安的要求，2001年党中央召开了第四次西藏工作座谈会。这一阶段关注的焦点依然是推动经济发展和促进稳定两个方面，解决问题的主要方法是加强党的建设，用党的指导思想武装干部。总体来讲，第四次西藏工作座谈会是对第三次会议的继承和发展，在具体举措方面，为了适应新的环境变化，会议进一步加大了对西藏的援助，加强了对口支援，在“十五”计划期间由国家直接投资312亿元，建设117个项目。在全面支援西藏的政策指引下，中央提供财政补助为380亿元，地方对口支援70个项目，总计30亿元[5]。第四次西藏工作座谈会集中体现了在经济上加大援藏力度的特点。

（五）第五次西藏工作座谈会——向着更高层次的目标发展

西藏地区在中央及全国的全力支援下，人均GDP达到了万元以上，经济、文化建设等均取得了巨大的成就，西藏进入了跨越式发展的关键时期，但是分裂势力的存在威胁着西藏的稳定。为适应西藏地区发展出现的新情况，在2010年1月中央召开了第五次西藏工作座谈会。在此次会议中提出：①“富民兴藏”战略，会议中提到要改善农牧区条件艰苦、农牧民增收困难及其住房等问题。“加大社会主义新农村建设力度，以安居工程为主要抓手。尽全力使各族群众尤其是农牧民收入有所增加，完善和落实各项增收政策。加大中央扶贫资金投入力度，重点支持农牧区和边境地区，引导社会资源投入扶贫开发事业，使贫困群众衣食无忧。”[6]②跨越式发展目标的确定。在会议中明确了“到2015年，农牧民人均纯收入与全国平均水平的差距显著缩小，基本公共服务能力显著提高，生态环境进一步改善，基础设施建设取得重大进展，全面建设小康社会的基础更加扎实。到2020年，农牧民人均纯收入接近全国平均水平，人民生活水平全面提升，基本公共服务能力接近全国平均水平，基础设施条件全面改善，生态安全屏障建设取得明显成效，自我发展能力明显增强，社会更加和谐稳定，确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。”[7]这表明这一时期的援藏政策是为了助推西藏向着更高层次的目标发展。

（六）第六次西藏工作座谈会——为西藏在新时期的社会建设指明了方向

第五次西藏座谈会后，西藏各方面得到了快速发展，人民生活水平有了明显提高，但西藏仍然是我国全面建设小康路上落后的一环。十八大以后，党中央在2015年8月召开了第六次西藏工作座谈会，为西藏发展制定了新的援藏政策：①改善民生，凝聚人心，推动精准扶贫政策的实施。在教育、医疗等政策方面向西藏倾斜，比如加快构建综合交通运输体系，尽早实现所有县城通柏油路、具备条件的乡镇和行政村通硬化路；支持重大水利工程建设，加快市政基础设施建设，支持高寒地区供暖工程；提升信息化水平，努力消除通信盲区等，确保西藏全面建设小康社会目标的如期实现。②在经济援助方面，“要进一步加大中央对西藏发展的支持力度，充实和完善特殊优惠扶持政策，继续执行‘收入全留、补助递增、专项扶持’的财税优惠政策。增加中央投资，强化金融支持，加强对口支援。加大中央对四省藏区政策支持力度，统筹推进西藏和四省藏区协调发展，统筹推进四省藏区和本省协调发展，统筹解决交界地区突出问题。”[8]第六次西藏工作座谈会制定了惠及全区各族干部群众的一系列特殊优惠援藏政策，为西藏确定了“十二五”3,305亿元和“十三五”6,576亿元的项目总量，这为西藏在新时期的社会建设指明了方向。

六次西藏工作会议以特定的历史背景为依托，以当时西藏出现的新情况和新问题为研究对象，有针对性地制定了一系列的援藏政策，这些援藏政策逐步形成了我国改革开放以来的援藏政策体系，为西藏的繁荣发展和政治稳定起到了非常重要的作用。

二、改革开放四十年来援藏政策的特征分析

改革开放四十年来的援藏政策范围之广、内容之多，涉及西藏社会建设的方方面面。在文献分析中，学者们大都从不同领域进行总结概括。文章选取经济、教育、党政干部这三个对西藏影响最大的方面进行分析。

（一）经济援藏

西藏经济发展方面，持续时间最长的政策就是国家的财政援助。改革开放以后，我国为适应新时期的发展需要，开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。在第三次西藏工作座谈会后西藏进行分税制改革，实行税制一致、适当变通、从轻从简、征税退还的政策，加大了对西藏的优惠政策和财政援助。1997年中央对西藏实行特殊的转移支付政策，推动西藏的经济建设和社会发展。在第四次的西藏工作座谈会上，确定实行“收入全留、定额递增、专项扶持”的财政补贴政策。之后的第五次、第六次座谈会都保留并继续执行这一政策。

金融援助是西藏建设发展不可缺少的力量。1980年第一次西藏工作座谈会，中国人民银行调整了西藏的贷款利率，实行“优、低、免”政策。除农牧区贷款五年内免息外，对工商贷款也实行优惠政策，使西藏贷款利率比全国平均水平低20%-50%。1984年中央第二次西藏工作座谈会决定援建西藏43项工程项目，为保证工程项目的顺利进行，银行先后发放贷款5,300万元。此后，中国人民银行继续扩大了低息和免息贷款的范围。“在第四次西藏工作座谈会中进一步明确了西藏贷款利率比全国平均利率水平低两个百分点，利差补贴扩大到农、中、建三家国有独资银行”[9]，并且制定了《西藏自治区招商引资的若干规定》《西藏自治区关于招商引资的补充规定》。中央继续加大对西藏的金融支持力度，继续维持西藏金融机构优惠贷款利率和利差补贴等政策，以吸引优质企业到西藏投资。

对口援助是促进西藏快速发展的又一重要政策。1980年4月，中共中央转发《西藏工作座谈会纪要》的通知中提到：“发展西藏建设，仍然应当主要依靠西藏党、政、军和各族人民，艰苦创业，共同努力。同时，中央各部门也要加强对西藏工作的正确指导，并且根据实际需要和可能条件，组织全国各地积极给他们以支援和帮助。”[10]第二次西藏工作座谈会制定了北京、上海等对西藏工程建设的援助政策。第三次的西藏工作座谈会明确提出了“对口援藏、分片负责、定期轮换”的政策，并在第四次会议中将时间延长至10年，加大了援助的力度，扩大了援助的范围，并且在中央援藏会议中也作为重要的内容，给予关注。2017年的政府工作报告中指出2016年对口援藏的座谈会共召开了38次，落实了1,144个项目和253亿元资金等。

（二）教育援藏

改革开放后，我国政府非常重视西藏的教育问题。首先采取了选派教师支援西藏教育工作的政策，将高等学校的教师援藏改为“对口支援”的办法。1980年教育部发出了《关于继续选派援藏教师的通知》，要求除国家机关外的原援藏省、市教育部门继续分批选派中学和高校教师支援西藏。教师援藏一直是教育援藏方面的重点举措，2017年教育部发布了《援藏援疆万名教师支教计划实施方案》的通知，要求北京、天津等省市选派优秀教师赴边疆地区支援，帮助提高边疆地区的教育水平。教育援藏的另一举措是在内地开设西藏班。“1984年第二次西藏工作座谈会后，下发了《关于在内地创办西藏学校和举办西藏班培养人才的指示》，国家教育部和国家计委联合发出《关于落实中央在内地为西藏培养人才指示的通知》，决定从1985年起，利用内地教育资源，在内地有关省市创办西藏班(校)。”[11]中央和各地区为这些班和学校提供资金支持，2015年西藏区内生源由最初的20人发展到1,550人。

（三）党政干部援藏

第一次西藏工作座谈会中，中央提出了调往西藏的干部要坚持少而精的原则。1988年和1991年中央发布了《关于为西藏选派干部的通知》和《关于为西藏自治区选调干部的通知》。到第五次西藏工作座谈会时，明确提出了要将干部的对口援藏项目延长至2020年。同时，干部援藏机制也在不断完善，“中央国家机关和中央企业在开展好本部门本单位干部援藏工作的同时，采取‘行业负责、对口支援、一业一策’的办法，动员和组织全国同系统、同行业力量进行援藏。”[12]2011年还出台了《对口支援西藏干部和人才管理办法》，对管理权限、选派轮换等进行了规定。

三、改革开放四十年来援藏政策的效果评价

经过改革开放四十年的不懈努力，西藏取得了举世瞩目的成就，创造了发展史上的奇迹。

（一）经济发展

中国共产党在援藏政策上坚持以经济建设为中心，着力改善西藏的民生问题，实现了西藏的跨越式发展。根据政府工作报告统计，2016年全区地方财政收入增长17.4%，达到206亿元；支出增长13.4%，突破1,600亿元；农村居民人均可支配收入增长13%，达9,316元；城镇居民人均可支配收入增长10%，达27,875元；生产总值增长11.5%，达1,148亿元；社会消费品零售总额增长12%，达457亿元；全社会固定资产投资增长20%，达1,610亿元。破除了制约经济发展的基础设施瓶颈。[13]2017年金融机构本外币各项贷款余额达到了4,043.6亿元，实施了援藏项目1,463个，落实援藏资金154.8亿元。地区的生产总值增速连续五年位居全国第三，年均增长10.8%，高于全国平均水平近4个百分点。2013-2018五年间累计完成全社会固定资产投资7,039亿元。并且新建了藏青工业园区、拉萨高新区和昌都经开区等经济开发区。[14]除此之外，99%的建制村都通了公路，西藏人民切实享受了改革的成果。

（二）文化教育

教育是西藏持久发展的源泉，它能够为西藏的社会建设带来所需要的人力资源。经过教育援藏政策的实施，西藏逐步完善了以学前教育、义务教育、高等教育、职业教育为核心的教育体系，极大地提高了西藏人民的文化教育水平。2016年16个县通过国家义务教育均衡发展评估验收。乡村教师建设“五大工程”得以实施。农牧民子女高考录取率达75.4%。基础教育学校改扩建共计234所。建成了442所双语幼儿园。[15]随着基础教育普及水平不断提高，目前以公办为主的普惠性学前双语教育网络基本建成，全区51个县通过义务教育均衡发展国家评估认定，小学、初中入学率分别达到99.5%和99.3%。[16]此外，内地的西藏班也发展迅猛，如拉萨北京实验中学90%以上的生源均为藏族学生，这在很大程度上提高了藏族学生的文化水平。

（三）社会稳定

改革开放四十年来，西藏多举措并行，切实保障了西藏的社会稳定。首先，援藏干部为西藏稳定发挥了重要作用。他们提升了西藏的管理水平和管理能力，将社会稳定落实到群众生活的方方面面；与分裂势力作斗争，粉碎了达赖集团的各种分裂活动；确保了西藏正确的政治方向，持续推动了社会主义核心价值观教育和民族团结教育进军营、进企业、进乡村、进机关、进社区、进学校、进寺庙的活动。其次，宗教方面的科学引导为西藏稳定奠定了基础。利寺惠僧政策不断落实，寺庙公共服务不断完善，有序开展了时轮金刚灌顶法会、十一世班禅坐床20周年庆典等多项大型宗教活动。再次，社会治理效果显著，夯实了西藏稳定的基石。重大项目建设实现零事故，征地拆迁实现零上访，各种矛盾纠纷得到妥善调节化解。[17]人民内部矛盾有效调处机制得以完善，信访工作进一步加强。各族群众安全感连年达到99%以上，满意率持续保持高位。[18]

四、我国援藏政策存在的挑战

回顾我国改革开放四十年来的援藏政策，我们可以清晰地看到援藏政策取得了卓越成效。但是由于各种因素的影响，目前的援藏政策仍然存在诸多挑战，具体表现为：

（一）特殊的地区自然环境

西藏位于我国的西南部，该地区海拔高，有“世界屋脊”之称。这样的条件形成了特殊的生态环境，比如空气稀薄、氧气不足、土地贫瘠、地势复杂。这导致许多地方，尤其是偏远的农牧区与外界交流少，人口流动小，生产资源也比较少，生产落后。给援藏政策的实施造成了许多障碍：一方面这些地方的基础设施极其落后，亟待国家予以资金和技术的支援；地方社会治理水平低下，急需引入援藏干部予以解决。另一方面，由于自然环境非常恶劣、生活条件艰苦，使得基础设施建设的援助难以开展，许多援藏干部望而却步。

（二）传统的宗教文化

西藏是藏族聚居区，藏族人口占该区人口的90%以上。在长期的历史发展中，佛教与其本土的苯教相融合，形成了具有藏族特色的藏传佛教。而且从元朝开始实行政教合一的封建农奴制，在这一制度的影响之下，藏传佛教成为了藏民族文化生活中不可缺少的部分，深深影响着人民的生活工作，比如追求来世的思想、对自然的敬畏、要“安分”等等，其中有些文化明显阻碍了社会的发展。在传统宗教文化浸润下，援藏政策需要考虑藏传佛教对西藏社会的影响，使之和谐发展。

（三）薄弱的经济发展基础

总体而言，西藏的经济发展基础还比较薄弱。首先，因为西藏地处高原，能够接收到外省对它的经济辐射程度低，很难共享其它省市的发展福利。其次，西藏各地的自然、经济等情况差异大，经济发展呈现出内部不平衡状态，偏远地区道路等基础设施还不完善，与外部贸易往来困难。最后，西藏经济发展受到分裂势力、多元价值观等多种因素的影响。尽管国家在改革开放四十年以来持续对西藏进行经济援助，但西藏的经济发展基础还有待提升。

五、我国援藏政策工作的完善方向

改革开放四十年的援藏政策为西藏的发展做出了重大贡献，也取得了显著效果，然而面临新时代的挑战，我们还应在以下几个方面作进一步努力：

（一）坚持党的领导，坚定习近平新时代中国特色社会主义思想的指引

改革开放四十年的援藏历史充分证明了做好援藏工作的关键在党。正是因为党对西藏工作的英明领导和强有力的支援，四十年来西藏才能够顺利解决大批援藏的基础设施建设工程。这为西藏经济实现跨越式发展，人民生活水平全面提升注入了重要的力量。因此下一步的援藏政策也要全面坚持党的领导。

坚定习近平新时代中国特色社会主义思想的指引。首先要加强习近平新时代中国特色社会主义思想学习，把习近平总书记在第六次西藏工作座谈会的思想贯彻到实际的工作中去；其次弘扬“老西藏精神”和“两路精神”，形成埋头苦干、真抓实干的良好氛围，并推进组织建设、作风建设，做好反腐工作，提高党的执政能力；再者要关注到社会主要矛盾的转移，坚定理想信念，真心为民所想，真心为民而为，为藏区稳定和发展凝聚力量；最后加强干部队伍建设，由于西藏发展的需要，依然要实行干部援藏政策，并建立援藏干部选派的长效机制。与此同时，也要加强培养少数民族的优秀干部，做好西藏的后备干部建设。

（二）加强援藏政策中经济政策的持续性，重视外引和内发相结合

外引是指引入外部力量对西藏的支持，这将是西藏快速发展的重要推动力。目前中央对西藏的经济援助中有诸多优惠政策，比如税收优惠政策、从简从轻对西藏征税、优惠的边境政策等。其中最典型的是对西藏发展有重要作用的“对口援藏”政策，该政策集全国的力量来援助西藏，助力西藏发展。因此，在西藏以后的发展中要保持政策的连续性。同时，在援藏政策的重点方面，也应注意其产业政策要由城市向农村转移，以农牧业的发展为重点，加大在藏药、旅游业等方面的支援力度，并改善西藏农牧区的交通，增强区域之间的联系。

内发是指内部发展，西藏的经济发展还需要占西藏主体的藏族人民的开拓进取才能实现。因此西藏的政策要注意培养西藏民众的主体意识和责任意识，增强西藏人民、企业自身的发展能力，从西藏内部来培养人民的实干精神，为西藏的长远发展提供源源不断的动力。在援藏的主体方面，要由“输血”向“造血”转变，从无偿捐赠向合作互利转变。

（三）加强援藏政策的文化引导作用，强化维稳思想

西藏特定的地理位置和浓厚的藏传佛教文化影响决定了在制定援藏政策时，要将“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的安全，涉及国家的安全”[19]作为宗旨，把“反对分裂、维护稳定、促进发展”作为西藏工作的重中之重。

相关的实施政策主要体现在以下几个方面：一方面要利用影视、媒体、网络等各种渠道加强民众的爱国主义教育，使民众树立爱国主义思想，坚决抵制破坏国家稳定的行为；另一方面要树立领导干部责任意识，各部门齐心协力维护好地区的安全稳定，加强与人民群众的联系，切实解决他们的实际困难。同时，要坚持依法管理寺庙，加强寺庙僧人的爱国主义教育、法制教育等，正确引导宗教与爱国主义相结合。

（四）加强援藏政策的教育援助，为藏区可持续发展提供保障

教育援助才是解决藏区可持续发展的根本保障，我们要通过加强教育援助，使藏区的人口素质和教育水平得到全面提升。首先，加强对西藏高等教育事业的支援，切实加强西藏人才培养工作。通过教育援建项目，派优秀教师去藏区支教，派藏区优秀教师外出充电学习。并且应定向培养优秀学生在毕业之后投入到西藏的教育事业中，为西藏的教育事业贡献力量。其次，加强教育部有关直属单位对西藏的对口支援工作，引导和鼓励相关企业向对口支援投资较少的地区投入资金。再次，加强教育基础设施建设，全面解决九年义务教育问题，重点帮助西藏发展中等职业技术教育和基础教育。最后，继续办好西藏班，为藏区培养优秀人才提供保障。

改革开放四十年，党和政府一直坚持援藏政策，助力西藏发展。通过对西藏援藏政策的梳理与剖析，我们期待更好的政策为西藏开创更加富强稳定的新局面。