终身教育视角下《高等教育自学考试暂行条例》的修订思路与建议

郑婉平

（福建船政交通职业学院，福州 350007）

《高等教育自学考试暂行条例》（以下简称《条例》）颁布至今已有30年。其间，除在2014年7月修改了第六条第（三）款和第十一条外，未进行过系统全面的修订。在终身教育的发展大潮中，随着高等教育自学考试（以下简称“自学考试”）的实践发展和教育改革的要求，《条例》中部分内容与目前工作的发展需要不相适应，站在终身教育与学习型社会建设的高度对《条例》进行修订已是当务之急。

1 终身教育与自学考试制度

1.1 终身教育理念的内涵

笔者曾从教育形态、教育对象、教育目标、教育内容和教育方法5个维度对终身教育理念的内涵进行分析，将其内涵概括为：终身教育是贯穿人生始终的一种教育形态，包括一个人一生中不同阶段所受到的各级各类的教育及各个不同领域的教育，其最终目标是建立学习型社会，让每个人在社会中都能得到发展和完善[1]。

1.2 终身教育与自学考试制度的关系

自学考试制度是发展终身教育的一种创举，是践行终身教育的一种模式，也是推进终身教育发展的一种平台。面向终身教育与学习型社会，自学考试制度的发展必须与终身教育的发展相一致。在终身教育的新形势和新要求下，自学考试制度的发展要遵循教育发展的客观规律，顺应终身教育和学习型社会的世界教育潮流。

2 《条例》修订的基本思路

根据我国政治经济与教育发展的状况，结合自学考试法规建设的条件，康乃美教授提出了《条例》修订的3个思路：一是把《条例》扩展为构建终身教育体系的法规；二是更改《条例》为高等教育创新体系的法规；三是把《条例》提升为国家基本制度建设的重要法规[2]。下面试从终身教育的视角对前2项思路加以阐释。

第一，把《条例》扩展为构建终身教育体系的法规。终身教育法规体系的构建是学习型社会建设与终身教育体系构建的重要法律保障。从1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中可以看出，自学考试制度已成为终身学习体系的重要途径[3]。作为我国目前唯一一部有关成人教育的法规性文件，《条例》是终身教育法律体系的重要内容，也为终身教育立法奠定了基础[2]。虽然有2个条款在2014年做了修订，但无论是在理论上还是实践上，目前的《条例》已无法满足要求，有必要进行再次修订。因此，可面向终身教育与学习型社会，组织力量升级自学考试制度法规体系，将《条例》扩展为建设终身教育法规的法律平台。关于此类修订方案，在国际立法上不乏先例，如1996年韩国曾计划将原有的《社会教育法》修改扩充为《终身学习法》，1999年颁布的《平生教育法》就吸收了原有《社会教育法》的内容[2]。

第二，把《条例》更改为高等教育创新体系的法规。《条例》实施长达30年之久，至今仍为暂行。事实上，经过这么多年的实践，《条例》总体上还是可行的。按照这一修订思路，《条例》的框架和内容基本可保留，只修订明显不能适应新的形势、条款规定与现行实际实施相违背以及有严重缺漏之处。随着终身教育和自学考试事业的发展，个人自学的内涵也扩大了。除了考生自身外，政府相关部门和主考学校也有责任为考生提供教育资源，满足全体社会成员的学习需求，推动建立终身教育体系。相比第一个思路，按第二个思路修订会更为简单、快捷。

3 《条例》修订建议

根据上文所述的修订思路，针对《条例》亟需修改的问题和修改难点，提出5点修订建议：

第一，明确行政法律责任。本文所指的法律责任为狭义上的概念。狭义的法律责任是指法律关系主体实施了违法行为而必须承担的否定性的法律结果[4]。《条例》是行政法规，行政法律责任应该是《条例》最主要的法律责任。《条例》对各级政府、主管行政部门和主考学校所应该承担的法律责任都有所涉及，但仍不够明确，缺乏可操作性。如康乃美教授曾提到，《条例》第十三条规定：自学考试必须“有健全的工作机构，必要的专职人员和经费”[5]，但由谁履行这些条款规定的职责，由谁承担否定性的法律后果，由谁追究法律责任，由谁执行法律责任的追究等问题，都没有作出明确的规定[2]。又如，《条例》第二十九条规定：“各种形式的社会助学活动，应当接受高等教育自学考试机构的指导和教育行政部门的管理。”[5]同时，《条例》还指出，应由教育行政部门对助学单位进行审批与管理，而事实上，这样的管理缺乏统一的口径[1]。因此，修订《条例》时，应进一步明确各级政府、主管部门及主考学校在实施国家自学考试制度中的职责任务与法律责任，真正做到有法可依、违法必究。

第二，控制法律适用范围。《条例》的适用范围和调整对象主要针对作为国家学历统一考试的自学考试。这个原则应该继续坚持，不可随意扩大其适用范围。非学历考试范围广泛，种类繁多，既有国家统一考试，也有其他考试，不能把所有考试都纳入国家统一考试的法律适用范围。目前，全国和省级自学考试机构除了承担国家高等教育自学考试外，还自行开发了大量的社会性考试，如英语等级考试、计算机等级考试及书画等级考试等，这些不属于国家统一考试的范畴。若把这些社会性考试都纳入《条例》，会混淆国家统一考试与其他考试的性质，不利于自学考试自身的发展，对其他行业、部门及社会力量举办的非学历考试也不公平[2]。

第三，建立法律救济机制。近年来，随着自学考试事业的发展，自学考试的权利纠纷也日益增多，自考生合法权益受损的现象屡禁不止。例如，一些用人单位在招聘方案中明确要求考生具有全日制本科及以上学历，不承认自学考试学历证书、拒绝聘用自学考试毕业生的现象时有发生。又如，因部分考试机构及工作人员的不当行为，造成考生报考时漏报错报，考生考试成绩错判误判，教材、考试合格证书及毕业证书不能及时发放，甚至发生丢失考生的答题试卷和考生档案等现象[2]。因此，修订《条例》时，应建立自考生法律救济机制，维护自考生的合法权益，保障自学考试事业健康发展。

第四，发挥主考学校作用。在自学考试事业发展过程中，主考学校的作用相当重要，而《条例》仅规定了主考学校的职责；因此，修订《条例》时，应增加进一步发挥主考学校作用的内容：一是加强主考院校管理工作，督促主考学校切实履行职责；二是提高主考院校参与自学考试工作的能力和水平；三是建立主考院校考核和奖惩机制，充分调动其工作积极性。

第五，鼓励各级各类全日制学校的在校生报名参加自考。《条例》第二十条规定：“各级各类全日制学校的在校生不得报考。”[5]《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推行素质教育的决定》指出，要完善自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式的教育需求开辟更为广阔的途径，逐步完善终身学习体系。因此，自学考试应发挥灵活开放的学习优势，组织高校在校生参加自学考试，以提高其学历层次和能力素质，增强其就业竞争力与适应性，同时也促进构建学习型社会。事实上，各省已实施高校在校生报名参加自考的办法。例如，四川省《关于组织各类高校在校生参加高等教育自学考试的实施办法》规定，各类高校可根据实际情况，组织学有余力的学生，根据经济建设和社会发展的客观需要，报名参加相关专业的自学考试、各种技能考级证书或职业资格证书的考试[6]。因此，修订《条例》时，应删除禁止全日制学校在校生报名参加自学考试的内容。