世行项目财务可持续性模式及启示——世行贷款钱塘江流域小城镇项目个案研究

□应起翔

为改善钱塘江的水质，提升钱塘江流域小城镇的生态环境，浙江省于2011年5月实施了世行贷款钱塘江流域小城镇环境综合治理项目（以下简称“小城镇项目”）。该项目不仅极大地改善了小城镇的环境，而且为探索可持续的小城镇基础设施建设、运营和维护模式做出了有益尝试。2017年6月，该项目被世界银行（以下简称“世行”）董事会评为“非常满意”等级，成为浙江省利用世行贷款30多年来第一个获得此项殊荣的项目。2018年6月，该项目又被世行评为“可持续发展领域副行长团队奖”，成为浙江省第一次获得此项奖项的世行贷款项目。该项目可持续发展设计与实践是其屡次获奖的重要原因，分析、研究该项目的财务可持续性模式能为我国小城镇基础设施建设项目的可持续运营提供可资借鉴的经验和启示。

项目建设背景和内容

为建设生态文明省，《浙江省生态省建设规划》《浙江省“十一五”城镇污水处理及再生利用设施规划（2006-2010）》《浙江省“十一五”城市生活垃圾无害化处理设施建设规划（2006-2010）》《浙江省“811”环境保护新三年行动实施方案（2008-2010）》等政策相继出台，要求全省300个中心镇、太湖流域和钱塘江流域的小城镇建立污水处理厂且污水处理率有大幅提高。当时的小城镇在建设资金、管理经验和人才方面相当缺乏，因此浙江省果断地申请了世行贷款用于小城镇环境综合治理，并很快列入2009-2011年的三年备选项目规划。这是浙江第一次将世行贷款从大城市引入小城镇，借助国际资金和管理经验改善小城镇的基础设施建设。

经过6年的准备和建设，该项目在钱塘江流域的诸暨市、建德市、兰溪市、衢江区、龙游县、磐安县等8个县（市、区）建设11个子项目，总投资约15亿元，建成了一座垃圾填埋场、两座自来水厂、四座污水处理厂以及多个污水处理配套管网工程，项目受益人口达95万人以上，污水收集率从项目实施以前的60%左右提高到80%-90%，垃圾收集处置率从项目实施以前的77%提高到100%。

财务可持续性模式分析

世行认为不可持续的项目就是失败的项目，世行贷款项目必须实现机构、财务、经济、环境和社会的可持续性，而实现项目的财务可持续性则是项目可持续运营的基础。世行通过建立目标、财务评估、财务预测、过程管理、加强财务管理人员能力建设等方式确保项目实现财务可持续性。

（一）财务可持续性目标的建立

小城镇项目共涉及供水、污水和垃圾处理三个领域。世行在项目评估前针对三个不同的领域分别评估项目单位。项目评估报告显示，当时省内的绝大多数供水厂已经实现水费对各项成本的全覆盖，包括供水厂的建设成本、运营维护成本、贷款利息、固定资产折旧等。与供水厂相比，污水处理厂无法实现全成本回收，在兰溪市游埠镇、磐安县尖山镇、桐庐县江南镇等地尚未征收污水处理费，需要依靠当地财政资金补贴项目的建设、运营、维护等。因此，世行在项目前期准备时就三类项目分别设置财务可持续的目标，即供水项目将完成全成本回收、污水和垃圾项目将实现征收的污水处理费和垃圾处理费能弥补项目建成以后的运营和维护成本。

（二）财务可持续性评估

财务可持续性评估的目的在于帮助项目办、项目单位找出其在资产管理、资金拨付、会计核算、风险防范等方面的不足，通过各种方法使其综合管理能力得到全面提升，以确保将可能影响财务可持续性的风险降到最低。在小城镇项目的前期准备和实施的过程中，世行财务专家就省项目办、县项目办和项目单位的财务管理能力进行评估，世行将财务管理的风险分为四个等级，即高风险（high）、显著风险（substantial）、风险适中（modest）以及低风险（low）。因省项目办以往做过类似的世行贷款项目，具有丰富的项目管理经验，财务风险较低。然而，很多县项目办从末做过世行贷款项目，而且桐庐县江南镇子项目的项目办设在镇一级，财务管理能力比较薄弱。世行财务专家认为，该项目综合财务风险评级为适中。为降低该项目的财务管理风险，省项目办会同省财政厅制定《财务管理手册》，且省财政厅专门制定《钱塘江流域小城镇环境综合治理项目提款报账暂行办法》，同时每年开展培训以加强财务人员的能力。

（三）财务可持续性方案比选

要想实现项目财务的可持续性，项目前期财务的可持续性论证必不可少，通过论证找出成本较低、单位资本投入产生的效益大、盈利能力强、还贷风险小的项目方案，这类方案更容易实现可持续运营。例如世行采用成本有效性分析的方法，对建德市两处备选垃圾子项目分别进行评估，其中采用填埋方式的青山场址比秋家坞场址运营维护成本更低，最终项目选择在青山场址实施。此外，在两种垃圾处理技术（焚烧和填埋方式）的比选中，焚烧的运营成本更高且存在技术障碍，因此青山场址的方案更优。

（四）财务可持续性预测

财务预测已成为保证项目实现财务可持续性的重要手段。财务预测需要运用的财务数据包括项目单位的营业收入、支出、净利润、权益、现金流动比率、债务偿付比率等。世行财务专家根据项目单位提交的以往三年的财务报表（包括资产债表、损益表和现金流量表）建立财务分析模型，在此基础上提出假设。

（五）财务可持续性的过程管理

项目前期准备的财务分析为实现项目单位持续运营夯实基础，然而仅仅靠建立目标是远远不够的。世行非常重视项目实施的过程管理，力求做到项目前期有目标、项目实施有监测、项目完成有评价的一整套科学的管理方法。让项目单位制定运维计划及每年编制财务预测报告已成为重要的过程管理工具。运维计划旨在帮助水务公司、垃圾处理厂等项目单位达到质量控制（如出水水质达标、设备及时更新维护、污水排放达标等）、安全控制（如员工的人身安全、杜绝安全事故的发生）、环境控制（如尽量把项目实施过程中对环境产生的负面影响降到最低）和财务控制的目的（如尽可能控制成本，实现经济效益与盈利能力的最大化）。运维计划着眼于项目执行阶段的可持续运营，起到实际操作的指导作用。此外，世行要求各子项目每年做财务预测，每半年预测一次，每年向世行财务专家提交财务预测报告，每年预测的项目结果指标与项目评估文件中的指标进行对比。若项目评估文件中的指标过高，项目无法实现预定的目标，世行将在中期调整中降低各项指标，使指标值更趋合理。若实际完成的指标过低，世行将促使项目单位通过提高收费标准、加强管理、成本控制等法达到预设指标。

几点启示

启示一：项目实践经验表明世行贷款用于我国小城镇建设能实现“双赢”。小城镇与大中型城市相比，更缺少期限长、供给稳定的资金。我国小城镇基础设施项目一直存在融资难的问题，融资平台被取消以后，该问题更加突出，对财政投入的依赖性更强，常常导致财政捉襟见肘、不堪重负，亟需引入多元化的投融资模式。世界银行、亚洲开发银行、法国开发署、新开发银行等国际金融组织和外国政府贷款能为小城镇的可持续建设带来期限长、利率较低的优惠贷款。先进的理念、科学的管理经验、成熟的技术和设备，与小城镇的要求相当契合，两者有机结合能实现“双赢”的结果。除此以外，小城镇可持续建设和发展需要不断拓宽融资渠道，充足的资金支持能保证项目的顺利实施以及建成以后的运营维护。

启示二：财务可持续理念和模式贯彻项目的始终。世行贷款项目将财务可持续的理念以及实现可持续的措施渗透在项目的事前、事中和事后的各个环节，包括项目设计、前期论证、评估、实施和后评价，并通过数据收集、模型分析、财务预测、指标设置和监测等途径、手段达到项目财务可持续的目的。世行贷款项目无论在财务可持续性的评估还是在方案比选等方面都显示出科学、规范和系统的项目管理理念和经验。世行贷款项目尤其重视项目的前期准备和论证，项目设计之初就充分考虑到项目实施方案、运营维护方案的可行性和可操作性，运营维护的资金、机构、人员及方式方法都涵盖在项目设计的内容里，而且要通过世行的评估，这些都为项目今后的可持续运营打下了坚实的基础，尽量避免“重建轻管”的现象出现，减少公共资源的浪费，很值得国内项目学习、研究和借鉴。

启示三：以具体项目的建设推动地区性财务可持续机制的建立。世行很注重具体项目的实施为整个地区带来的扩散和辐射效应，从而有力地推动项目实施地建立可持续机制。

启示四：机构、人员、财务和整个项目的可持续性相辅相成、缺一不可。整个项目的可持续性依赖于机构、项目管理人员和财务的可持续发展。一旦机构、人员或者财务任何一方存在不可持续的因素，该项目都可能存在失败的风险。世行向来注重提高实施项目机构的能力建设，安排一定比例的贷款资金（通常为贷款总额的2%）用于聘请咨询公司和人员培训的费用，为项目的可持续运营服务。除注重提升他们的业务能力以外，县项目办、项目单位都必须配备专职的财务人员，并保持人员的相对稳定，此外，世行财务专家注重让项目单位的财务人员自己完成财务预测，以此提升财务人员的业务能力，能为公司的管理者提供决策建议。世行财务专家设计的财务预测的模型也尽量清楚明了、浅显易懂。