实施自然资源资产管理改革的探讨与对策

■ 刘 欣

（自然资源部矿产开发管理司，北京 100812）

2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，其中决定组建自然资源部，其目的在于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理；主要职责是：对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等。其中，对各类自然资源实施统一的资产化管理，是此次自然资源管理改革的一大亮点和难点，实际上对传统的资源管理方式和体制法制等方面都提出了新的更高层次的要求。因此，有必要对有关内容进行全面理解和分析，以便在实践中准确把握和践行改革精神，不折不扣地完成新时代自然资源管理改革的新使命、新任务。

1 此次自然资源管理职能改革调整的新特点

1.1 实现自然资源的相对集中到资源资产的统一管理

按照健全国家自然资源资产管理体制的要求和“所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责”的原则，此次新组建的自然资源部，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，作为对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构，与1998年国务院机构改革中组建国土资源部相比，其管理对象和范围由土地、矿产、海洋扩展到水、草原、森林等自然资源，由此实现了由地下到地上、从陆地到海洋的自然资源管理全覆盖。也就是说，从国土资源部对自然资源的相对集中到自然资源部的资源性资产的全面统一管理，在经历了20年的探索与实践后，实现了从量变性的管理规模到质变性的管理形式大跨越。

1.2 提出了全面实施资源资产化管理、处理好所有权与使用权之间关系的新要求

按照自然资源部“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”的职责设定，要求建立权责明确的自然资源产权体系，明确各类自然资源产权主体权利，处理好所有权与使用权之间的关系，全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，加强自然资源资产交易平台建设，实际上提出了对全民所有的各类自然资源实施资产化管理和市场化改革的要求，即由传统的对自然资源的直接微观式管理向间接宏观的资产化管理方式转变。而传统的以“发证、收费、监督”为主要内容的实物型管理属于一种微观性的管理方式，资产化管理方式则要求进一步适应市场经济发展的要求，在实物资源管理的基础上，更多地从产权或者物权的角度着眼，更加重视资源使用权的权利化以及市场配置和物权界定与保护，以资产化管理方式处理好所有权与使用权之间的关系，有效解决资源所有者不到位等问题，而这两种管理方式之间存在着明显的差异。

1.3 行使所有权与监督管理适度分开的原则

在计划经济时期所形成的实物型资源管理模式下，行使资源所有权与资源开发利用监督管理权往往是同一主体且惯用较为单一的行政管控手段，在产权形态上，通常体现为投资者（权利人）、开发利用行为资质或者准入特许权并存的权利构成，其结果往往是不合理地抬高了资源开发准入门槛，限制了权利人对产权的处分和融资自由，也加大了政府部门的监管责任。按照“所有者和监管者分开”的原则，作为依法以自然资源全民所有者的身份代行自然资源所有权的政府部门，行使所有权并实施资产化管理，与对自然资源开发利用活动实施监督管理的职能区别开来，其根源在于前者源于资源所有权的公权利，后者源于政治权力范畴的公权力。这两种职能由同一部门中的两个不同机构分别行使、并行不悖，有利于提高管理效能，二者之间实为一种协同配合、不可分割的关系。

2 自然资源的概念范畴及各类自然资源之间的异同

2.1 概念及特征

所谓自然资源，是指天然形成的、具有效用价值、可供人类生产生活使用的基础性物质资料。在现有技术经济条件下，自然资源通常是指水、矿产、森林、草原等人类可直接支配的有形物。

从实用和管理的角度看，土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛等因其生成的天然性、与国家主权领土和生态环境之间的密切关联性、具有生产资料之功用和稀缺性，以及作为矿业、农牧业、林业、渔业、旅游业等诸多产业发展的重要原材料和物质基础而可以统称为“自然资源”或者称作广义的“自然资源”。另一方面，这些自然资源之间在性质特征、功用范围、权利类型等方面又存在着明显差异。

比如，土地使用权、矿业权、林木采伐权等都具有排他性，而水具有流动性，由此影响到其权利的特定性并决定了水权原则上不具有排他性。水权作为水资源使用权人开发利用水资源以此获益的权利并承担相应的义务，具体包括汲水权、引水权、蓄水权、排水权、航运权等多种不同的权利类型。

相对于其他自然资源，矿产资源除因自然属性、经济属性等明显不同而做的能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产等多种分类之外，更具有典型的稀缺性与耗竭性，通常需要经过风险勘查而探明资源质量、储量规模和分布规律，由此决定了探矿权的风险投资特征并反映出高风险、高投资、长周期的矿业规律。而且，矿产资源全球范围内分布的不均衡性决定了任何一个国家和地区都难以完全依赖本国的资源支撑经济社会的发展，由此决定了矿产资源具有资源性资产、矿产品交易流通和矿业资本控制的国际性，同时也说明坚持开发利用国内与国外“两种资源”“两个市场”原则、通过国际市场开展矿业投资和贸易以实现矿产资源全球配置的必要性。

森林、草原的多重属性决定了这两类自然资源往往同时具有经营性和公益性两种功能。比如森林（包括以发挥生态、社会效益为主导功能的生态公益林和以生产木材、薪材、干鲜品和其他工业原料等为主要经营目的的商品林两大类）、草原作为生态屏障的公益性功能（如农田防护、防风固沙和净化大气环境等）及所具有的林业（林木采伐、造纸等）、畜牧业、旅游业等经营性功能。

2.2 自然资源分类

关于自然资源的分类，与自然资源的概念和范畴一样，目前尚无统一的权威性定论。根据我国《宪法》第九条和《民法通则》第八十一条规定，矿藏（即矿产）、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等被统称为自然资源，确定其权属为国家所有或者集体所有，对这些自然资源的开发利用规定了管理、保护和合理利用的义务。根据《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号），自然资源主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛资源等。

笔者认为，在将自然资源视为天然形成的实体性物质财富的前提下，应将作为工农业生产的能源原材料之效用作为自然资源的主要区分归类标准。这样，广义的自然资源可以包括矿产、森林、草原、水、山岭、荒地、滩涂等，但严格意义上的自然资源仅包括矿产、水、森林、草原；山岭、荒地、滩涂等应作为未利用地或者可利用地而与建设用地、农用地一并归属为土地空间资源，海域海岛包括江河湖泊中的洲屿，实际上是位于海江河湖水面上的陆地，其基本性质特征与土地并无二致，当然海洋“国土”与内河江湖“国土”之间的差异也不容忽视；包括光、热、降水、大气在内的气候资源以及野生动植物资源均非不可再生，而且光、热、大气在传统意义上属于难以直接支配的无形物，因此不应归属为自然资源。

如以不可再生与耗竭性为划分标准，或可仅将矿产资源视为狭义的自然资源。

2.3 矿产等自然资源与土地空间资源之间的关系

如前所述，不同种类的自然资源之间均具有由天然作用而成的特点和共性，但其自然属性的个性差异大于共性，尤其是矿产资源的耗竭性与不可再生性及其自身细化分类的多样性与复杂性，是其与水、森林、草原等其他自然资源之间最大的区别。就土地而言，尽管习惯上多被视为自然资源，但客观上是一种不同于自然资源的国土空间和环境要素，主要作为矿产、水、森林、草原等各类自然资源与之不可分离的赋存和依附的载体而存在，而且只有在与矿产、水、森林、草原等结合为一体时才可以统称为“土地空间资源”，其分类则取决于占用土地空间的自然资源自身的属性及其功用，如农耕用地称作“耕地”或者“农用地”，矿产资源勘查、开采占用的土地称作“勘查或者采矿用地”（可简称为“矿地”），森林用地称为“林地”，河水（流）占地称作“河道”等。从这个角度分析，作为“空间资源”而存在的土地属于自然环境而非自然资源。

从经济学角度分析，同为生产资料的重要组成部分，土地是相当于生产工具的一种必要空间条件，它是不可耗竭、恒久存在且可重复利用的，属于劳动资料，未利用地之外的土地价值往往取决于以其为载体的资源功用价值；而矿产资源（包括各类矿石、砂土等在内）、土壤、水、森林、草原则是有着不同功能用途、可被开发利用并发生不可逆的物理形态转化的原材料，通称为劳动对象。因此严格来讲，土地不应与矿产资源等自然资源并称作“土地资源”，而应称为“国土空间”为当（通称“国土资源”中的“国土”即指此“国土空间”而非指土地资源），采用用途管制等不同于矿产等自然资源的管理方式。对土地空间的配置管理应以数量为重并根据用途差异进行合理规划布局，而对矿产等自然资源的配置管理则应质、量兼顾，以质为主。因此，保护和合理开发利用资源是自然资源管理的主要任务。

3 自然资源资产化管理的内涵及要求

3.1 自然资源资产化的内涵及意义

矿产、水、森林、草原等自然资源本身具有抽象性，作为代行全民自然资源所有权的国家也属于抽象的主体，由此决定了自然资源所有权是一种抽象的、静态的公权利，它不能被直接视为物权（本文中统一称作“产权”）而适用民法物权法的规定。因此，自然资源需要经过具体的量化后才转化为资产性权利（通称为“自然资源使用权”），这个量化过程就是由国家所有的公权利转化为或者分离出各种类型的私权利的权利化、资产化过程，具体是由政府部门依照法定程序出让给特定民事主体的出让及赋权行为。权利人由此获得了在一定时限对特定范围内的自然资源享有占有、使用、收益和一定的处分权能。而自然资源所有权的公权利性质决定了对资源产权出让实施行政许可的合法性，而且国家在特定情况下可以依法以没收、征收、责令停产整顿、吊销或者暂扣许可证等方式对这种私权性质的资源产权实施剥夺或者限制。

简单地说，自然资源资产化就是由抽象的自然资源全民所有权衍生出资源使用权，使天然的资源特定化、权利化、形成法律确定的物权，具体是由自然资源国家所有权衍生出包括水权、草原使用权、矿业权等，确定权利主体并依法对自然资源进行开发利用。在这一过程中，通过自然资源开发利用或者通过自然资源使用权的流转、交易，不仅使自然资源的内在价值得以显化，而且会在与其他生产要素的共同运动中发生增值，最终使使用权人获取利润的同时也使国家自然资源所有权益得以实现。

3.2 自然资源资产化管理及其要求

所谓自然资源资产化管理，是指以确认自然资源的效用价值为基础，以市场竞争方式为主出让资源产权（物权）并确定产权主体，藉此实现资源优化配置并获得一定经济收益的管理目标。这一管理方式集中体现了市场调节在资源配置中的决定性作用。

自然资源资产化管理方式源于自然资源所具有的以效用价值为基础内涵的经济属性，这是对自然属性差异明显的各类自然资源实施集中统一管理的重要基础和纽带。实施自然资源资产化管理，本质上是为适应和发挥市场调节作用，利用招标、拍卖和挂牌等市场竞争方式以及必要的申请授予和协议方式出让资源使用权，优化和选择资源支配主体并藉此实现资源的合理配置与开发利用，实践中最直接的结果往往是使资源所有者获得最大的经济收益。这是长期以来我国实行的以使用权为核心的自然资源资产管理的基本运作模式。但是，基于自然资源及相关产业在产业结构中所处的基础性地位及其自身的基本规律，必须纠正在资源产权管理中，尤其是产权出让环节片面追求经济收益最大化的观念，而以促进资源保护与相关产业可持续发展为主要目标。

实施自然资源的资产化管理，要求在对各类自然资源进行调查和确权的基础上，从资产权利出让及流转，实行有偿使用（包括权利有偿处置和有偿开发利用），以担保、信托、股权让与等方式进行融资和合作经营等方面推进市场化改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用。

实施自然资源的资产化管理，要正确适用相关理论成果、科学运用理论分析工具，善于甄别某些领域中出现的研究方法与适用范畴之间的同名异质相斥现象，避免套用微观的会计学原理对资源价值、成本、权益等进行分级定价和计量分析并用来解释、推演自然资源的有偿使用制度和“资源资本化改革”这一属于宏观经济学且具有一定抽象性的经济和法律命题。

4 自然资源资产统一管理所面临的突出矛盾和问题

当前，自然资源资产统一管理面临着多年来形成的法制滞后、体制不顺和机制单一固化等突出矛盾和问题，各类自然资源有偿使用制度普遍建立但存在制度不完善、工作基础和进展不平衡等问题。

我国土地有偿使用制度探索与改革始于改革开放初期，自2004年国有经营性建设用地一律要求公开竞价后，招标、拍卖和挂牌已取代无偿划拨和协议出让成为土地使用权出让的主要方式，国有土地资产管理体系基本建立。近期，正在开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。

矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采制度、取水许可制度和水资源有偿使用制度已经建立并不断完善。

以林地承包经营权和林木所有权交给农民为主要内容的集体林权制度改革，草原所有权、承包权和经营权“三权分置”改革已经启动并积极推进，但有些地方森林、草原产权改革进展相对滞后，新型经营主体发育迟缓，产权模式结构单一，社会资本难以进入，产业活力与动力不足。有的领域和区域存在过于强调竞争性出让和重复过高征收税费以及惯于采取行政手段不当限制甚至剥夺资源使用权人权利等情况。

凡此种种，均在一定程度上与自然资源本身和相关产业发展的客观规律以及物权保护等原则相背离，不利于实现资源产业的可持续发展及其与社会公益之间的平衡。

自然资源最突出的特点在于其天然生成、具有基础功用性、全民性（公共性）和总体上的稀缺性，是人类社会必不可少的生产生活原材料和重要的物质基础，而且与国家领土主权密切关联，承载着实现社会利益、生态价值和泽被后世等重要功能。自然资源是全民及代际共享的物质财富，是经济社会发展的基本保障，也是体现各国综合国力的一项重要内容。自然资源资产作为国有资产的重要组成部分，现实价值与潜在价值巨大，资源配置与资产运作事关经济、社会发展全局。而各类自然资源性质特征与功用价值差异明显，分布广泛且不均衡，各地情况千差万别，由此决定了管理方式的差别化特征。面对我国工业化、城镇化快速发展进程，矿产、淡水等资源供应形势日趋严峻，同时生态环境承载压力加大，迫切要求按照生态文明建设的战略要求，统筹协调各方面的关系，加快完善产权制度，推进市场化、资产化改革，建立完善适应新时代中国特色社会主义初级阶段发展的自然资源管理新体系。

5 对策建议

5.1 明确自然资源资产管理的目标任务

从行使全民所有自然资源所有权职责的角度看，国家自然资源主管部门兼具公益政治代表和自然资源全民财产所有者的双重身份，统一行使规划、管理、保护和合理利用自然资源以及保护生态环境的职能。在此前提下，通过实施资产化管理及对资源开发利用活动实施监督管理，实现资源合理配置、宏观调控并实现经济效益、社会效益、生态效益的有机统一。由此决定了保护资源与生态环境、维护社会公益、促进资源产业与社会可持续发展是实施自然资源管理的主要目标，并以“保护环（境）资（源）、保障发展、维护权益、服务社会”作为主要工作任务。其中，所谓社会公益，是指无法通过市场选择机制得到满足而经法定程序直接配置、收购或者授予不特定多数人或者社会共享的公共产品。在实践中，应防止商业化或者经营性资源开发项目以社会公益之名规避市场竞争出让和税费减免等情况的发生。

5.2 坚持自然资源资产管理的基本原则

一是可持续发展原则。

矿产资源往往是亿万年地质作用的结果，具有稀缺性、耗竭性与不可再生性等典型特征，对于中国这样一个经济体量和资源需求量巨大的国家而言，在现阶段以及今后较长的一个时期，科技进步程度和替代产品发明以及“城市矿产”的二次利用尚不足以改变经济社会发展严重依赖矿产资源的现状。因此，珍惜和节约集约利用矿产资源、兼顾当代与后代人的资源保障需求，防止超前无序开发，仍然是资源管理工作中必须坚持的一项基本原则。

按照成因决定质量的标准以及长期以来形成的人类经验性认识，即使是森林、草原这类看似可以通过人工作用实现数量恢复再生的自然资源，实际上其功能、质量、存活能力和生命周期等往往与天然生成的自然资源明显有别，由此产生的自然资源的稀缺性同样会产生经济价值、生态价值和社会效益等方面的差异和变化。

对于土地、水资源而言，一旦发生污染、破坏，往往难以在短期内恢复且治理修复成本通常远远超出使用和破坏成本。

也就是说，实施自然资源管理，首要任务是保护资源环境安全、保障经济社会可持续发展而不是片面追求经济效益最大化。必须坚持可持续发展和代际共享的基本理念，克服“吃祖宗饭、断子孙路”的短期效益和片面发展的狭隘观念，力戒违背客观规律，采取急功近利、运动式地超前大规模开发利用自然资源等非理性行为。

二是统筹协调的原则。

运用辩证的和系统的管理思维，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针；统筹协调资源开发利用与生态环境保护之间的关系，建立完善矿产资源为代表的自然资源开发利用项目综合评价论证机制；既要防止资源无序无度开发利用，改变重开发轻保护的倾向，又要按照“在保护中开发、在开发中保护”的要求积极而非死板僵化地处理资源保护与开发利用的关系，以最少的资源消耗和生态扰动支撑经济社会持续发展；明确由自然资源资产管理部门代行矿产资源国家所有权，实行自然资源资产管理与自然资源开发利用监管职能分立并行、协同配合。

基于国内资源尤其是大宗支柱性矿产日益紧缺的趋势，树立全球资源化和产业一体化“大矿业”的管理思维，转变“以国内资源为主”为“国内国外资源并重、大力推进‘走出去’”的矿产资源开发利用与保障导向，在“走出去”战略实施中发挥自然资源管理部门的重要作用，条件成熟时可设国家级“海外矿业投资管理办公室”，组织协调、鼓励支持国内企业进行多种形式的境外矿产勘查开发投资。同时，对地质找矿战略行动逐步理性降温，清理规范各类基金勘查投资方向及相关矿业权处置行为，避免与民争利和国有资产流失。

实施国有自然资源管理，也应从兼顾国有林场职工、广大农牧民群众权益同保护与合理开发利用资源的角度，统筹规划和引导属于集体所有的土地包括林地、山岭、草原、荒地、滩涂等资源的保护、利用与管理，积极推进明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的改革，将成功有效的做法进行推广并加快制度化。

对各自然资源资产管理机构实施有机整合，有利于自然资源领域管理与改革的整体推进。不同种类的自然资源之间彼此相鉴互长，针对存在的同类或者共性问题，一些证明行之有效的资源资产管理措施可以进行推广和移植，实现改革创新成果的优势转化和系统效应。

三是社会公益与经济收益相结合的原则。

对于生产经营性质的自然资源使用，其产权设定和资源利用通常采取竞争性出让和有偿使用管理方式。而为保障粮食安全而划定的耕地数量红线、对某些战略性重要矿产地实行国家储备、为生态保护而划定的公益林和草原保护区、为国防安全而划定使用的海域或者海岛等，对相关产权应采取划拨或者无偿使用方式并优先设置。如美国等发达国家也坚持将政府在公共土地和自然资源利用中获得公平的市场价值原则，而不是片面追求资源产业的经济效益为主要目标。

四是综合管理与单项管理有机结合的原则。

各类自然资源共存于同一环境空间，利用其中一类资源必然会对生态环境及其他资源产生影响；每类自然资源往往具有多方面功能，利用其中一种功能可能会抑制其他功能的效益发挥。因此，对国有自然资源实行综合管理，统筹规划，协调处理各类资源开发利用中的矛盾冲突，实现各类资源的优化利用并发挥综合效益，是现代国家政府的一项重要职责。

五是差别化管理原则。

对于建设用地而言，尽管集体建设用地与国有建设用地同属全民所有，但性质、功能和管理方式等明显不同，从总体上看，对于农村集体经营性建设用地是规范搞活的问题，而对于国有建设用地，重点在于控制新增城镇建设用地、提高土地利用率、逐步压缩划拨用地范围。

对于水资源而言，按照不同分类标准，水可以分作家庭生活用水、农业用水、工业用水、生态环境用水以及航运用水等，需要根据不同情形采取不同的水资源配置及管理方式。在保障粮食安全的前提下，鼓励工业企业通过投资农业节水获得水权，鼓励灌区内用水户间开展水权交易。地方政府或其授权的单位，可以通过政府投资节水形式回购水权，也可以回购取水单位和个人投资节约的水权；回购的水权应当优先保证生活用水和生态用水，尚有余量的可以通过市场竞争方式进行出让。

对于森林资源而言，宜将森林林木价值与森林生态系统提供的生态服务价值区分开来，在保障资源充分供应和生态平衡与质量的前提下，防止和解决征占用林地、改变林地用途、滥采滥伐林木等问题。森林、草原往往与林地、草原的承包经营权和林木所有权等相关联。严格执行森林资源保护政策，把天然林、公益林等列入禁止出让范围。另一方面，以满足人民群众对生态产品的需求为目标，推进国有森林资源的有偿使用，对确需利用的国有森林资源资产，确定有偿使用的条件、程序和方式等。

总之，无论是土地还是矿产、水、森林、草原等自然资源，由于各自层次多元、内容庞杂，性质特点以及经济、社会和生态价值等方面各有差异，自然需要针对不同种类自然资源采用差别化的管理模式。自然资源资产化即由公权转化为私权的路径以及经由产权市场与资本市场的运作方式，则为不同种类的自然资源之间实施统一管理、实施大同小异的管理模式创造了条件。综合各国管理实践，多数实行自然资源综合管理的国家均按广义上的“自然资源”概念，对不同种类的自然资源采取统分结合的管理方式。

5.3 加强理论研究，界定权利类型，明确资源产权性质

多年来，在环境资源保护法学为主的学科建设和发展中，存在重环境、轻资源的倾向以及自然资源利用与管理理论研究不足，实务管理与理论研究结合不够紧密，由此导致理论支撑缺乏、法制建设明显滞后等问题。实施自然资源资产统一管理，要求尽快转变理论研究偏弱及成果储备不足的被动局面。首先需要根据各类自然资源的不同特点和情况，明确自然资源所有权与使用权之间的关系，并对相关权利类型加以区分界定、形成权利清单，并明确资源（使用）产权的性质及产权主体的权利，以便有效地界定公权与私权、公益与私益、权利与义务，进一步明确政府职能定位，更好地发挥市场调节作用和市场主体的能动性。

结合我国国情，按照生态文明建设总体要求，整合土地、矿产、水、森林、草原、海域等自然资源资产管理机构，统一履行自然资源所有者职责，制定和实施自然资源规划和自然资源资产设置区划，并依规划对各类自然资源产权实施有偿出让、价值评估、产权交易市场建设以及对出让收益和自然资源有偿使用收益的征收与使用管理等，确保资源配置科学合理，在维护社会公益、促进相关产业发展的前提下，保护产权、维护权利人合法权益并实现国家资源所有权益。

5.4 完善国有自然资源有偿使用制度和产权市场建设

充分发挥市场调节机制作用，在严格界定“社会公益”标准、遵循自然资源保护与产业发展规律的前提下，按照公开、公平、公正和竞争择优的要求，扩大自然资源产权市场竞争出让和有偿使用范围，严格限定无偿划拨、协议出让以及减免相关税费的范围。将国有土地有偿使用范围扩大到公共服务领域建设项目和国企、事业单位等改革中，提升土地资源资产价值、降低用地成本，促进土地资源节约集约利用。对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，比照国有建设用地有偿使用方式，明晰产权并赋予相应的权利。

完善水资源费差别化征收标准和管理制度，推进水资源税改革，扩大水权交易，促进水资源的保护与节约利用。

根据矿产资源风险勘查与矿业发展规律，以促进矿业可持续发展而非经济收益最大化为目标，按照分类分级管理的原则，科学调整与完善矿业权出让和权益金制度，促使矿业权人自觉依法开展矿产勘查开发，实现矿业良性发展。

对于国有包括集体所有的森林、草原，要在保护生态和资源本身的前提下，坚持放开搞活和大胆试点，与促进国有林场转型改制和老少边穷地区农牧民脱贫致富相结合，并同发展特色旅游和乳制品等产业发展对接，采取林地、草场租赁、承包经营权流转等多种方式，促进资源资产化和经济收益、社会效益的有机统一。

进一步完善审批程序，既要从制度上压缩和杜绝“权力寻租”和“暗箱操作”空间，又要防止依托权力不当获取资产权益，形成垄断化和内部化的利益集团效应。鼓励“鲶鱼效应”式的充分竞争，尽量减少干预商业投资的公共投入与补贴式做法。

对自然资源资产税费理论与制度进行全面研究和改革，建立一套具有市场弹性、充分体现国家自然资源所有权益的有偿使用制度和税费征管体系，以及真正反映市场供求关系、资源稀缺程度、生态修复成本的自然资源及产品价格形成机制，形成主要依靠经济手段促使资源市场主体依法进行资源开发经营、自觉履行法定义务的制约机制。

按照“统一、开放、竞争、有序”的原则，对各类自然资源产权市场进行清理、规范和整合，推动将全民所有自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台，加强自然资源资产交易市场建设，制定完善交易规则，提供信息咨询等服务，维护市场交易秩序，满足产权交易流转、行政监管与服务、社会监督与权益维护等多方面需求。

5.5 调整自然资源产权结构，确立投资的产权主导地位

计划经济时代形成的投资权与资源开发行为特许权、经营权一体化的自然资源产权结构，在市场经济条件下弊端凸显，不仅限制了资源产权的准入、资源资产的流转与相关产业资本的流动并影响产权融资，而且因产权与资源开发经营资质不分而加大了政府部门的监管责任。

比如，依照现行规定，探矿权、采矿权的权利构成具有“二位一体”的特点，既具有投资形成的物权性质，又具有特许行为权的性质。作为采矿权（申请）人，既要具备相当的投资能力、符合资金额度的要求，又应同时具备采矿、选矿等活动所需的技术、设备和专业施工队伍等生产经营和管理条件，还要具备按照矿产资源规划和矿产资源开发利用方案等合理开发利用资源和安全、环保生产等方面的能力。依有关行政法规规定，探矿权人、采矿权人因疏忽未在规定期限内申办延续登记即可能被以注销勘查许可证、采矿许可证的方式剥夺其已有巨大勘查投入并探明具有相当经济价值资源的探矿权或者生产矿山的采矿权，显然有违物权保护的基本法律原则。

依照土地管理法有关规定，因超过出让合同约定的动工开发期限未实施开发闲置土地而被政府强制无偿收回土地使用权，同样有悖于物权保护的基本原则。

因此，宜按照“谁投资、谁主张权利”的原则，明确投资人为土地使用权、探矿权和采矿权、水资源使用权、森林使用权、草原使用权等物权权利主体，依法支配、使用相应资源；相关的自然资源开发、经营等行为需设定准入条件或者需取得专业性资质的，应当依据有关规定取得独立的资格或者资质。这种“多权一体”到“多权分置”的权利结构调整，实际上确立以物权为主的新的权利架构，是一个关乎自然资源资产管理制度体系的基本问题，有利于产权的充分流转和权利人自由融资以及司法机关依法处置涉及资源产权的债务纠纷，也有利于在厘清权利关系的基础上对自然资源开发利用活动实施有效监管。

5.6 按照生态文明建设总体要求，健全自然资源资产管理体制

我国实施自然资源统一管理，很大程度上是借鉴了美国、俄罗斯、加拿大和澳大利亚等国对多门类自然资源实施综合管理的“大部制”做法，其共性在于通过一个综合部门对多种自然资源实施集中统一管理，以有效协调解决不同资源之间以及资源开发利用与生态环境保护之间的冲突关系。但是，这些国家的机构设置和管理体制也非拘于一格，而是各有特点。如俄罗斯将矿产、水、森林等自然资源与生态保护实行一体化管理，成立“自然资源和生态部”，而另由经济发展部和能源部分别负责对土地和能源管理；澳大利亚将凡能促进经济发展的资源以及相关产业均归设为一个大跨度的“工业、旅游和资源部”；美国内政部工作人员达数万人，直接负责全国陆地面积1/8的土地及联邦所属公共土地的矿产资源管理，在西部12个资源丰富的州设立派出机构。从总体上看，在美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚等国，受联邦制即国家结构形式影响，实行联邦与州（省）的平等立法权，即各州（省）均制定有自己相应的各种资源管理法。除美国联邦政府权力较为集中强势、直管区域范围较大且对各州资源管理的影响也趋于增强之外，多数国家自然资源管理权主要集中在地方各州政府的专门机构，中央或者联邦政府直接实施管控的范围还是比较有限的。

在借鉴美加俄澳等国自然资源管理体制的过程中，需要注意我国与之不同的几个重要方面：一是国家结构形式，尽管实行联邦制，但美国联邦政府在各地设立了大量的派驻机构履行自然资源的开发许可审批、征费与监管等职责，在很大程度上弥补了中央政府为代表的上级政府管理职能虚置的问题，而我国是有着长期中央集权传统的单一制国家，适于按照抓大放小的原则，对重要事项实施直管而将更多的事权交由地方；二是资源禀赋、市场条件、社会发展阶段与资源需求以及资源保障体系成熟度不同；三是除我国实行全民所有制以外，很多国家都实行公、私兼有的土地所有制，这必然对依附于土地的各类自然资源的开发管理产生直接影响；四是法制和社会诚信体系的健全程度、执法水平、守法基础等国家治理体系和社会基础条件不同。

结合中国国情，应当按照“集中与分权相结合、分类管理、权责一致”的原则，建立中央和地方政府分级代行自然资源全民所有权职责的管理体制。自然资源部代表中央政府主要对包括石油、天然气、煤炭和铀等放射性矿产在内影响国家经济命脉和具有战略发展意义的重要矿产（建立清单目录并根据形势变化进行动态调整）、海洋矿产资源（包括国际海域矿产资源）以及重要矿区、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物和部分国家公园等直接行使所有权。在维护社会公益、促进相关产业发展的前提下，通过资产化管理方式保护产权、维护权利人合法权益并实现国家资源所有权益。

原则上省级及以下以原国土资源管理机构为基础重组并完善各类自然资源资产管理机构。同时，结合不同自然资源分布及其资源产品和相关产业发展布局等因素，合理设定与矿产、森林、草原、海域等资源资产管理任务相匹配的机构和管理队伍而不是千篇一律、上下完全对等一致。需要强调的是，依据《矿产资源法》关于矿业权审批登记实行部门管理而有别于政府管理的原则性规定，按照近年来的经验教训，宜实行条条为主、条块结合为辅，以矿业权登记管理为基础，在部省两级设立有别于国有资产管理的矿业权资产管理机构，与专门行使矿产资源开发利用监管职能的四级矿产资源行政管理部门并行；自然资源部在各省或根据矿产资源分布的特点按大区设立派出分支机构垂管，以加强资源宏观配置以及对地方的业务指导与节制监督。

按照协同一致的原则重建部省关系。针对多年来部省之间存在的关系不够协调，有些地方对国家政策要求选择性适用的问题，一方面要将资源管理与地方经济社会发展、财税收入等方面的需求有机结合起来，做到信息畅通、权责一致、相互支持。另一方面，要结合《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中关于“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”和《中办国办印发党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的有关要求，建立完善对省级自然资源主管部门的管理评价考核机制，形成既关心支持地方各级自然资源主管部门工作，又对其工作进行定期评价考核（并向省级人民政府通报）的监督制约机制。

5.7 发挥综合管理优势，建立健全规划管控和综合评价制度

各类自然资源共存于同一环境空间，利用其中一类资源必然会对生态环境及其他资源产生一定影响；各类自然资源和环境要素往往具有多重功能，利用其中一种功能可能会抑制其他环境资源要素的功能发挥。因此，对自然资源实行综合管理、统筹规划，协调处理各类资源开发利用中的矛盾冲突，实现优化利用，发挥综合效益，是现代国家政府所担负的一项极具挑战性的重要职责。

坚持节约与保护优先、协调发展的原则，发挥空间规划体系龙头指引和严格准入制约作用，结合统一的国土规划、主体功能区规划制定自然资源开发利用专项规划，多部门共同参与、依照法律法规规定拟订和细化各类保护区及其功能区的划定标准、资源开发利用项目与生态环境之间、不同自然资源之间的冲突处理标准与规范，从源头上形成各类自然资源之间及其与生态环境之间的协调机制。

建立科学规范的自然资源开发利用项目综合评价论证与社区公开评价制度以及保障措施。在自然资源产权出让前，组织开展对生态环境包括自然景观、野生动植物、历史文化遗迹、安全生产、社会生活环境等进行全面的经济、社会和生态效益评估论证，公开征询当地居民的意见，对于经论证和征询意见后明显不合理的不予通过；对于存在问题但能够提出合理性解决措施和方案的，方可以进入正式审查阶段。支持NGO和相关民间组织对资源开发利用活动进行监督。

优化末端治理，加强监督管理，运用金融手段保证生态恢复与环境治理责任落实。借鉴发达国家的成功经验，采取保险担保和信贷等级保证等金融工具与履行生态修复、环境治理义务相结合的方式，对自然资源开发利用活动所造成的环境污染破坏进行有效治理。

5.8 按照全面深化改革和依法治国要求，高度重视法制建设

法制是依法行政与深化改革的前提与保障，事关自然资源管理工作的长远与根本，加强立法工作已成当务之急。以《矿产资源法》为代表的现行自然资源法多制定于20世纪80到90年代且已暴露出明显的滞后性，实践中导致诸多进退两难式的突出矛盾和问题，尤其是矿产资源管理领域已陷入“一马挡道，万马不能前行”的制度困境，基层政府部门与管理相对人反响强烈。必须对《矿产资源法》《森林法》《草原法》和《野生动物保护法》等法律法规进行全面评估，拟订全面修订工作计划，组织遴选精干力量尽快启动和推进，早日形成系统完整的自然资源管理制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境、促进协调发展。

加强对地方立法的指导，对各地出台的自然资源管理法规政策进行定期清理和规范，凡不合理不合规的应予废止或者调整。对地方出台的地方性法规、政府规章和规范性文件中的创新性有效规定，可以在上位法立法中予以借鉴吸纳。建立完善地方立法包括规章和规范性文件的备案审查制度，确保资源保护与管理制度上下一致并执行到位。

5.9 推进实施自然资源管理方式的资本化转型升级

“在市场经济进入到资本经济阶段之后，资本经营也就必然成了一种快速增值的手段，这是由资本的特殊性所决定的。”资源资本化是基于资源的内在经济价值，在资源资产化或者权利化基础上，依托产权并借助产权市场和资本市场进行多种形式的权利流转和资本运动，即通过股权、债权融资或者金融衍生品的发行、交易和流转等工具和方式，使资源性资产的潜在价值和预期经济收益以具有现实价值的货币或者证券等形式提前充分释放出来。这是一个以资源为基础、通过资本运作实现保值增值的过程，也是一个通过外部资本运作促进内在的相关企业生产经营、提高效益的过程，还是一个通过多元化融资手段促进市场在资源配置中发挥决定性作用的过程。资本的流动性和趋利性特征，决定了资源资本化和资本运作具有较资源资产化更多的优势。

由于资本运作更具流动性和灵活性、更具开放性且重视资本的支配而非对资产、资本的直接作用从而更有效率。资本运作不仅要求企业通过整合内部资源以充分发挥集中和集约优势，还要求打破地域、行业、部门甚至是产业的限制，通过兼并、收购等方式整合外在资源，进行企业内部结构调整和资源的优化配置，实现资本的扩张，同时推动整个区域、行业、产业的结构优化调整。这就要求资源管理部门转变多年来沿用的实物型微观直接管理方式为注重发挥经济手段和市场调节作用的宏观间接型管理方式。为此，首先要摒弃依靠“人海战术”和强化行政管控的监管思维，切实确立资本化管理的思维并改革管理方式。

资本化管理是对深化自然资源管理市场化改革、实施资源资产化管理的必然要求。所谓自然资源资本化管理，是以规范的市场化为主导的产权出让与保护制度为基础，将各类自然资源纳入可评估作价的资产体系，建立完善经济手段为主的管理制度和产权及资本市场交易规则，维护正常秩序，加强配套服务，支持权利人依法有序地开展资本运作和公平竞争，促进产权与资本充分流转，在实现效益价值最大化的同时促进资源优化配置和矿业可持续发展。

确立战略思维，改革资源管理方式，促进资源产业发展模式转型升级，是我国加快推进市场化改革、实现自然资源管理现代化的必然要求。

由此对政府管理尤其是有效发挥市场配置资源的决定性作用提出了更高要求。要突破实物型资源开发固化思维而充分利用资本及其收益的时空调配功能，注重市场调节和规划调控，减少对企业具体生产经营行为的行政干预，变直接的实物型、行政管控式资源管理为主要采取经济手段、法律手段和必要的行政手段以及诚信评价制约体系相结合的间接为主的、矿产资源勘查开发全程式资本化管理方式，建立产权人自觉保护与合理开发利用资源的有效机制，管理部门主要负责产权权利保护与救济、提供政策信息服务，尤其是通过建立完善矿业权市场和矿业资本市场、制定完善市场交易规则并加强市场监管、维护市场正常秩序，在有效发挥市场配置资源的决定性作用的同时，引导和支持相关企业通过资本运营盘活用好资源并发展壮大。

5.10 切实重视管理，加强专业人才培养培训和梯队建设

自然资源由相对集中到比较全面的集中统一管理，多个不同管理部门的系统性整合与重构，由实物型向资产化管理方式的转变，尤其是自然资源管理部门作为承载生态文明建设战略任务的重要力量，充分表明新时代的自然资源管理事业面临着全新的任务和重大挑战，从而对专业化管理队伍的整体素质和梯队建设提出了更高要求。

为此，需要牢固确立管理为本的理念，进一步厘清和处理好行政管理与相关行业以及科研之间的界限与关系，改变一些领域重技术轻管理的倾向，加快推进林业体制改革和地勘队伍企业化、市场化改革进程。

促进改革发展，实现管理创新，关键在人。针对当前管理工作中尤其是法制、机制方面存在的薄弱环节和面对新形势、新任务所形成的知识储备和实践积累不足等问题，应大兴业务学习交流之风，鼓励自学、加强专项培训，弥补专业知识结构等方面存在的差距和不足，大力提高专业化管理人员的单兵素质和整体水平。调整盘活队伍，实行竞争上岗，实现全员合理调配，树正气、比政绩、促融合，做到人尽其才、事必功成，使新部门焕发新活力、展现新作为。

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