十八大后土地经济形势分析与后期趋势展望

■ 郑娟尔/谭文兵/周 伟

（1.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

2012—2017年，我国适应把握引领经济发展新常态，坚持稳中求进，供给侧结构性改革深入推进，产业结构不断优化，新旧动能转换加速，综合国力和国际影响持续加强。土地资源是国民经济发展的重要资源，房地产市场发展事关国家命运。对过去五年土地经济管理形势的分析有助于我们更好地把握当前土地市场发展的历史方位，并对今后土地市场有更好的趋势判断。

1 十八大以来土地经济管理形势分析

1.1 新增建设用地需求下降，基础设施等用地占1/2以上

1.1.1 批准建设用地呈下降趋势，国有建设用地供应先降后升

2012—2017年，全国批准建设用地总体下降，国有建设用地供应先降后升。2012年，全国共批准建设用地61.5万公顷，之后，批准建设用地开始下降，2016年为45.3万公顷。2017年，全国共批准建设用地31.84万公顷（图1）。

图1 2001年以来建设用地供应情况（单位：万公顷）

十八大后五年批准建设用地规模有所下降。与2008—2012年相比，2013—2017年间，平均每年批准建设用地42.08万公顷（表1），低于十七大后五年（2008—2012年）的55.06万公顷，高于十六大后五年（2003—2007年）的37.51万公顷。但是国有建设用地供应面积均值则比以往两个时期都高。

表1 “三个五年”建设用地供应量对比

可见，由我国经济增长步入中高速增长期、征地难度日益增加、红线管控等多种原因，致使新增建设用地需求下降。同时，国家日益注重资源利用效益，强调提高存量土地利用率，加大闲置土地处置力度，从而使国有建设用地供应面积高于上两个时期。

1.1.2 基础设施供地比例上升，工矿和房地产用地比例下降

2013—2017年间，国有建设用地的供应结构大致延续了2008—2012年的趋势，主要表现为“三降一增”：工矿仓储用地、商服用地和住宅用地的供地比例下降，基础建设等用地比例上升（表2）。2008—2017年，工矿仓储用地供地占比从39.57%下降到20.36%，商服用地从11.49%下降到5.13%，住宅用地从26.38%下降到13.97%；基础设施等其他用地则从22.55%增长到60.54%（图2）。

1.1.3 东部供地比重下降趋势减缓，西部先升后降，中部相对稳定

分地区看，2 0 1 3—2017年间，随着国家区域战略的调整，京津冀一体化、长江经济带等区域发展战略的提出，东部地区供地比重逐步下降的趋势有所减缓。除2017年比重有所增加外，中部地区国有建设用地供应比例基本保持平稳，西部地区供地比重先升后降（图3）。

2017年，京津冀地区国有建设用地供应面积同比增长8.0%，供地面积占全国的5.0%。2014、2015、2016年，京津冀地区国有建设用地供应面积分别占全国的5.12%、6.35%和5.1%，供地比例没有明显变化。2017年，长江经济带地区供地面积同比增长19.0%，供地面积占全国的47.3%，这一比例较2016年增长1.1%。

1.2 土地利用效率稳步提升，新增建设占用耕地比例下降

1.2.1 单位GDP建设用地消耗继续下降，降幅缩小

2013—2017年，单位GDP建设用地消耗持续下降，从61.66公顷/亿元下降到了49.58公顷/亿元，年均降幅为7.02%（图4）。与2008—2012年间的8.86%相比，2013—2017年间的降幅有所收窄。

1.2.2 建设占用耕地比重总体下降

表2 “两个五年”的供地结构对比

图2 2008—2017年国有建设用地供应结构

图3 2005—2017年各区域土地供应面积情况

图4 2009—2017年单位GDP建设用地消耗

2012—2016年，建设占用耕地总体下降，国务院和省两级批准建设占用耕地面积比例由42.17%下降到38.48%，但2017年这一比例又有所回升，达42.6%（图5）。

1.2.3 国家级开发区土地利用效率稳步提高

十八大以来，开发区土地集约利用水平进一步提升。2017年国家级开发区综合容积率为0.92，比2010、2012、2014、2016年度分别提高了0.08、0.09、0.04、0.01。建筑密度为31.46%，比2014、2016年度分别提高了1.2、0.2个百分点。工业用地地均固定资产投资和工业用地地均收入也有所提高（表3）。

1.3 市场化配置比例高位趋稳，地价涨幅中间高两头低

1.3.1 土地招拍挂出让比例高位趋稳

十八大以后，我国土地市场化配置比例基本呈稳定态势。2011年之后，土地招拍挂出让面积占比和收入占比都在90%以上（表4）。2013年，土地招拍挂出让面积比重较2012年提高了1.6个百分点。之后基本保持恒定，但由于地价上涨，收入占比总体上升。2016年招拍挂出让土地的收入比为96.2%，2017年则为97.5%。

1.3.2 近五年地价呈M型增长态势

从2012年第四季度到2014年第二季度，地价经历了一轮较高的增长，之后涨幅开始回落。2016年开始，地价又开始显著增长，尤其是住宅用地。2017年，地价仍处于增长势头，特别是住宅用地，但综合用地、商服用地价格涨幅都有所减缓。工业用地除2013年四季度至2014年第二季度这一时期增长较快以外，其他时期都处于小幅度稳步上涨态势（图6）。

与2008—2012年相比，2013—2017年的地价出现了新的特点，即住宅用地的涨幅基本都要高于商服用地。而在2008—2012年间，商服用地价格涨幅曾高于住宅用地价格涨幅。

图5 2012—2017年建设占用耕地情况

从年度数据看，2013、2016和2017年，土地出让价格较高，2014和2015年相对平和（表5）。

表5 2007—2017年招拍挂出让土地价格

表3 国家级开发区土地集约利用情况

2016年土地市场较为疯狂。高总价、高单价、高溢价率“三高”地块普遍出现在一、二线城市，30多个城市出现340宗左右单价、总价地王，数量创历史新高[1]。出现地王的城市从之前的一线城市和二线热点城市，逐渐向其他二线城市蔓延。2017年，土地市场趋于平缓，土地流拍现象也逐渐增加。据同策研究院数据显示，2017年7—10月，全国35个大中城市共计流拍128宗，同比增加约37.6%，流拍占推出土地比例为3.37%，同比上涨约0.8个百分点[2]。

1.4 对土地相关收入的依赖略降低，以地融资问题还需密切关注

1.4.1 土地出让成交价款保持高位态势，与地方财政收入的比值略有下降

2013—2017年间，土地出让成交价款呈现高—低—高的态势（表6）。2013年处于相对高位，达4.37万亿元，2015年降至3.12万亿元，2016年又达到了3.56万亿元。2017年全国土地出让成交价款为4.98万亿元，超过2013年，达历史新高。

表4 2007—2017年土地招拍挂出让有关情况

图6 全国主要城市分用途地价环比增速曲线图（%）

2013—2017年，土地出让收入与地方财政一般预算收入的比值呈波动趋势，2013年最高，其次是2014年，2015年下降到0.38，2016年和2017年又有所回升。从数值上看，2013—2017年间，土地出让收入与地方财政一般预算收入的比值主要在0.4～0.6区间(表6)。

按照财政部统一口径，本文将契税、土地增值税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税视为土地与房地产相关税收（表6），此处统称土地相关税收。将土地出让收入与土地相关税收总额与地方财政一般预算收入进行对比（表6、图7），得出2013—2017年间，两者的比值主要落在0.55～0.8之间。说明地方经济对土地相关收入的依赖程度仍然较高。

以五年为一个时期进行历史比较可以发现，十八大以后，土地相关收入与地方财政一般预算收入的比值比上一个五年要低（表7）。说明十八大以后，国民经济发展对土地相关收入的依赖程度在减弱，呈现出一个好的迹象。

1.4.2 土地抵押融资占比逐年上升，金融风险还需防范

2012年以来，土地抵押面积和贷款余额还在持续上升（图8）。截至2015年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷，抵押贷款总额为11.33万亿元，同比分别增长8.8%和19.1%。从涨幅看，2009—2015年间，人民币抵押贷款余额涨幅和土地抵押贷款余额的涨幅都在下降，但土地抵押贷余额的涨幅下降速度明显要低于前者。因此，土地抵押贷款余额与金融机构人民币抵押贷款余额的比值逐年上升。刘守英（2017）曾指出，当前土地出让成本上升，土地净收益下降，但土地抵押还在上升，部分城市土地抵押的价值被高估[3]。

表6 2001—2017年土地收入与财政收入对比

图7 2001—2017年土地相关收入与地方财政收入的比值

表7 “三个五年”土地相关收入情况对比

1.5 违法用地面积总体下降，涉及耕地比重基本稳定

2013—2017年，全国发现违法用地面积分别为41197公顷、40916公顷、34442公顷、26942公顷和29823.7公顷，总体呈下降趋势。其中涉及耕地的违法用地面积分别为12359公顷、13378公顷、11472公顷、8775.5公顷和10621.9公顷。涉及耕地的比重基本在30%~36%之间（图9）。

2017年，全国违法用地共75241件，涉及土地面积29823.7公顷，其中涉及耕地10621.9公顷，涉及耕地比重为36%。

图8 2008—2015年全国84个重点城市土地抵押贷款情况

1.6 房地产市场中期遇冷，后期高度繁荣

1.6.1 商品房销售价格呈M型态势，2017年出现下降势头

2013—2017年，商品房销售价格总体上涨，涨幅大致呈M型。涨幅最高的是2016年，达到11.3%；最低的是2014年，为1.4%（图10）。2017年，商品房销售价格为7892元/平方米①根据国家统计局提供的《2017年全国房地产开发投资和销售情况》计算得到，与往年数据同口径。，比2016年增长5.6%，其中住宅7613元/平方米，比2016年增长5.7%。上文地价的增长态势与房价涨势基本吻合。

从月度数据看，M型趋势更加明显（图11）。2012年底至2013年初，70个大中城市的房价开始加速上涨。一直到2013年底，房价同比涨幅开始回落，并于2014年中到2015年底，处于同比负增长阶段。但是从2015年2月开始，负增长速度开始放缓。2016年开始，房价同比快速上涨，一直到2016年10月，涨幅才开始回落，并在2017年进入负增长阶段。

2015年底开始的房价大涨和2017年房价的下跌，背后都有政策的影响。2016年的大涨或多或少是去库存政策的影响。2015年12月召开的中央经济工作会议提出，2016年要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，房地产市场步入量价齐升阶段。一年之后的中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，房价开始下跌。

图9 2012—2017年土地违法有关情况（公顷）

图10 2006—2017年商品房销售价格及其涨幅

图11 2005—2017年3月70个大中城市房价变化情况

1.6.2 房地产开发投资增速呈高—低—高—低态势

从2013年初开始，房地产开发投资增速一直处于高位，一直到2014年初，这种高位态势才转入低增长期。2014年12月—2015年5月进入负增长期。2015年10月开始，投资情况开始好转。2016年3月开始，又进入一个高增长期。2017年之后增速又开始下降（图12）。这一趋势与上文房地产价格的走势大致相同，时间上略微滞后一些。

1.6.3 销售面积创新高，库存量2015年达最高点后下降

2012—2017年，商品房销售面积同比增长幅度呈“M”型走势。2017年，全国商品房销售面积创新高，达16.94亿平方米，其中住宅14.48亿平方米（图13）。2017年商品房销售面积中，三、四线城市贡献突出。截至2017年10月，销售面积中一线城市同比降40%，二线城市降25%，三四线城市增18.8%[4]。

从库存看，随着2016、2017年销售规模的增长，房地产库存显著下降（图14）。2015年，商品房待售面积达到了71853万平方米，为这一时期的最高点。这也是2015年12月中央经济工作会议提出“去库存”任务的主要考量。随着2016和2017年销售面积的大幅增加，库存面积显著减少，尤其是住宅待售面积（见图14）。2016年和2017年的待售商品房面积都是负增长。截至2017年底，全国待售商品房面积58923万平方米，其中住宅30163万平方米，去库存任务得到了有效推进。

1.6.4 土地购置面积总体负增长，2017年逆势上涨

2013—2017年，房地产开发企业土地购置面积以负增长为主（图15）。2012年2月—2013年10月，房地产开发企业土地购置面积都是负增长。2013年1—11月，土地购置面积为34772.79万平方米，同比增长9.9%。之后，土地购置面积保持了一小段时间的同比增幅。2014—2016年，房地产开发企业土地购置面积基本都是负增长，只有个别时期出现过同比正增长。2017年，土地购置面积一反常态，同比大幅增长，全年共购置土地面积为25508万平方米，比2016年增长15.8%；土地成交价款达13643亿元，增长49.4%。

图12 房地产投资增长情况

图13 2006—2017年商品房年度销售面积

图14 2012—2017年商品房待售面积

2 未来土地经济形势预测

2.1 土地供应形势预测

十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一，效益优先。根据2018年1月全国国土资源工作会议精神，2018年新增建设用地计划将再减少20万亩。预计今后一个时期，新增建设用地需求下降、存量土地利用率提升的态势还会进一步延续。同时，为使住房制度改革和长效机制建设取得实效，今后一个时期的住宅用地供应比例会有所上升。从推进实体经济发展的角度，工业用地供地比重总体可能下降，但不同的城市会因发展阶段不同而有所不同。如深圳市已明确提出“十三五”规划期内，要严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”，提高工改工比例，保证至2020年深圳工业用地比重不低于30%。从区域分布看，由于贫困人口主要居住在中西部地区，为确保深度贫困地区与全国一道进入小康社会，这些地区的土地供应量会有所上升。

2.2 土地利用效率预测

十九大报告提出建设现代化经济体系，加快生态文明体制改革，推进绿色发展，推进资源节约和循环利用。预计2018年及今后一个时期，我国土地利用效率还会进一步提升。但基于边际递减规律，利用率提升的幅度会缩小。分行业看，信息技术（人工智能）、文旅休闲、养老、环保、新材料新能源、先进制造、生物科技等行业发展前景看好，土地利用效率会进一步提升。区域上主要集中在人口净流入地区（包括北上广深一线城市）、中西部核心城市（如武汉、西安、程度、重庆）、长三角热点二线城市（杭州、南京）及其他积极发展高新技术产业的地区。国家级开发区的土地利用效率还有提升空间，但以小幅稳步提升为主。

图15 2012—2017年房地产开发企业土地开发购置面积增长情况

2.3 土地市场和土地金融预测

基于土地市场发展的历史进程和当前的政策定位，预计2018年及今后一个时期，土地招拍挂出让比例将继续保持高位趋稳态势。考虑到中央将加快住房制度改革和长效机制建设作为2018年要着力抓好的一项重点工作，预计2018年的房地产市场不会出现高涨态势；同时，基于系统性金融风险考虑，房地产价格也不会大幅下降，因此，地价将总体保持稳定。各地对土地财政的依赖还将持续，但程度会有所减弱（或震荡下行）。

相比于地价，最值得关注的还是土地金融及与之密切相关的地方债务问题。近年来，地方政府的负债保持快速增长态势。据财政部数据，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额为164706亿元，其中，一般债务103322亿元，专项债务61384亿元；政府债券147448亿元，非政府债券形式存量政府债务17258亿元[5]。2018年，中央将重大风险防范作为三大攻坚战之一，强调要防范化解地方政府债务风险，守住不发生系统性风险底线。土地和房地产是杠杆率较高的领域，与地方债务问题密切相关，牵涉面广，影响深远，需高度关注。随着中央对这一问题的日益关注，预计2018年及今后一段时间，土地和房地产金融风险能得到一定程度的控制。但要警惕一些黑天鹅事件，如中美贸易战等。这会影响整个中国的经济形势和金融、财政政策，进而对房地产市场和土地政策产生影响。

2.4 房地产形势预测

房地产市场是一个比较复杂的市场。长期看，人口正向增长的一二线城市，房地产价格面临增长压力，必须加大土地供应。人口净流出的三四线城市，将保持平稳甚至下降。中短期来看，房地产市场主要受土地供应影响。2018年1月召开的全国国土资源工作会议指出，2018年要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况，研究制定在权属不变、符合土地和城市规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地用作住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，完善促进房地产健康发展的基础性土地制度，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。这对控制房价是一个利好。另外，中央已经将“加快住房制度改革和长效机制建设”作为2018年着力抓好的一项重点工作，国务院各部委和地方政府将按照此定位和要求制定相关政策。预计2018年及今后一个较短时期内，房地产市场将保持当前的调控力度，房价既不会大跌也不会大涨，房地产市场将在调控中以平稳态势增长。

[1] 和讯房产，许倩.2016年“地王”现状：半数延迟入市 部分尚未开工 已开盘者盈利有限[N/OL].(2017-11-27)[2018-04-08].http：//house.hexun.com/2017-11-27/191783397.html.

[2] 金融界网站，同策研究院.同策：下半年192宗土地“流拍”千亿房企如何布局？[EB/OL].(2017-11-29)[2018-04-08].http：//opinion.jrj.com.cn/2017/11/29083423711362.shtml.

[3] 刘守英.土地制度变革与中国经济发展[J].新金融，2017(6)：9-14.

[4] 中财网.行业18年展望：可控的修整[R/OL].(2017-11-28)[2018-04-08].http：//fund.cfi.cn/p20171128000412.html.

[5] 财政部预算司.2017年12月地方政府债券发行和债务余额情况[EB/OL].(2018-01-17)[2018-04-08].http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201801/t20180117_2797514.html.