海南省“多规融合”技术方法的实践探索

■ 刘 阳/王 湃/黄朝明

（1.海南省土地储备整理交易中心，海口 570203；2.海南大学政治与公共管理学院，海口 570228）

0 引言

2015年6月中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点。海南省作为全国第一个开展省域“多规合一”改革试点的省份，在生态省和生态文明建设背景下，坚持底线思维，在“多规融合”过程中不断探索研究其适应于新常态的绿色发展新模式，在各部门的全方位协同工作中寻找出解决问题的对策。由于海南经济基础薄弱，少数民族人口较多，土地基层管理不严，农村居民点布局散乱，产业园区产出效益不高；同时森林覆盖率在60%以上，建设用地开发边界随意圈定，生态本底遭到侵蚀，历史遗留问题较多，严重阻碍国际旅游岛建设进程。因此，海南省借助此次“多规合一”改革，围绕海南省“三大优势”，将全省作为一个城市来规划，通过融合主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区规划等6项空间性规划，并落实到一张蓝图上，全面梳理并统筹解决六类空间规划内容冲突、相互矛盾、衔接不够等问题，搭建统一的管理信息平台，建立了统一的空间规划体系，最大限度守住生态底线，提升资源利用效率，实现全省建设发展“一张蓝图干到底”。

6项空间规划的统一融合是目前国内融合类型较多的规划实践探索，其难点在于解决各种规划之间内容重叠、管理混乱等问题。国内最早有关“多规”冲突问题的讨论始于2009年前后[1]，上海[2]、深圳[3]、武汉等主要城市先期开展了影响用地空间布局发展较大的城市规划和土地利用总体规划的“两规合一”工作，在规划体系、管理体制和法律法规制定等方面进行探索和改革[4]，主要目标是发挥土地规划与城市规划融合的综合管理优势，促进城乡统筹协调发展。后来发展到“三规协调”[5]，将海洋规划[6]或者环境保护规划[7]等其他专项规划纳入，较多地采用地理国情要素数据作为空间规划的底图，比如重庆市[8]、常州市[9]等。随着“三规合一”工作的深入开展，在我国进入新时代新征程以及各项改革不断深化的大背景下，“三规合一”及其扩展的“多规合一”开始在我国空间规划秩序的构建和探索之中发挥重要作用[10]，并且针对实践内容，提出了符合我国国情的“多规融合”的政策建议[11]，构建了“三主三分”的“三规合一”基本理论框架以及区域发展总体规划框架等[12-13]。

综合已有研究成果表明，多规融合较多的讨论是在宏观、制度政策层面提出“多规融合”框架理论体系等，而在融合过程中最基础的融合细节技术问题鲜有研究，比如建设用地布局优化涉及大规模核减现状建设用地问题，如何核减，核减的具体规则和要求是什么，林业用地规划和基本农田规划布局重叠问题，如何进行“一张图”的融合，还有针对开发耕地后备资源不足问题，如何确保占补平衡，提出解决方案是什么？鉴于此，海南省先行先试，通过编制《海南省总体规划（空间类2015—2030）》，研究解决具体问题的对策、方案，从战略、空间和实施管控三个层面搭建框架，形成以战略规划为引领、以空间规划为主题、以实施管控为支撑的内容体系。

1 总体要求

1.1 统一规划空间基础

一是统一规划基础数据。以第二次土地调查数据作为“多规合一”的基础数据，同时对于矛盾较大的图斑地类参考国情普查数据进行认定协调解决，并以土地利用总体规划为底盘进行控制。二是统一规划期目标。“多规合一”总体规划管控年限确定为2020年，相应的管控指标作为约束性指标。规划中期开展规划实施评估，经评估确需修改的，对总体规划进行修改。同时，设定远景目标，将总体规划展望到2030年，相应规划指标作为指导性和预期性指标。“多规合一”规划期至2020年确定的建设用地总规模、基本农田、耕地保有量等约束性土地利用控制指标均与《海南省土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案》保持一致。各市县至2020年各项用地指标不得突破其现行土地利用总体规划确定的用地目标。三是统一空间坐标系。结合全国第三次土地调查，所有空间数据均统一转换至2000国家大地坐标系。

1.2 主要思路

针对海南省“多规合一”编制过程中发现的问题，通过探索寻求解决方案。首先是要在明确主体功能分区，明确生态空间布局、城镇空间布局以及重点产业和重大基础设施的空间布局前提下，基于国家下达海南省经济社会、环境保护、城镇化等发展指标和建设用地、耕地、林地等用地规模，以Arcgis软件为平台，对各专项规划矢量图层进行融合分析判别，发现各规划用地主要矛盾；以国际旅游岛建设为主线，把全省作为一个整体来组织编制和实施规划，落实中央改革试点要求，着力梳理解决规划矛盾，为促进基本农田保护红线、城镇开发边界和生态保护红线划定工作顺利开展提供数据支撑。

2 融合技术方法探讨

2.1 规划核减现状建设用地问题处理

2.1.1 主要原因分析

将2015年土地利用现状更新调查数据与融合后的规划图层叠加分析，得出共将876.5km2现状建设用地规划为非建设用地，占全省现状建设用地总面积的26%，核减规模较大。主要是由于历史原因，对于经济发展水平较低的海南省来说，早期建设用地布局散乱，居民点随意建设，项目用地方一向受企业主导，“多规合一”过程中如不对其进行优化调整将严重制约经济发展。但核减现状建设用地占用的规划指标，核减后又腾挪用于做大新增建设用地规模的这种做法，在海南省新增建设用地指标消化率低、存量建设用地规模大的背景下，具有很大的盲目性，不但会损害土地权利人（包括农村居民）的合法权益，引发较多的矛盾纠纷，还将导致各类用地规划指标难以管控，给违规圈占土地行为留下隐患，违背了节约集约用地原则，也必将影响规划实施的可行性。因此在“多规融合”过程中应进一步避免出现较大的核减现状建设用地问题。

2.1.2 核减现状建设用地原则

一是不得突破规划建设用地规模。不得通过核减、腾挪现状建设用地占用的规划指标，突破省下达的建设用地总规模。规划安排的新增建设用地规模应与“十二五”期间实际新增规模保持基本一致。二是保持第二次土地调查成果中现状建设用地规模基本稳定。第二次土地调查成果是国务院批准的反映土地利用现状的法定数据，规划不得随意对第二次土地调查成果确定的现状建设用地规模进行调整。三是不得损害相关土地权利人的合法权益。原则上不得核减属于合法状态的现状建设用地占用的规划指标。确实需核减的，应征得土地权利人同意，并依法给予补偿。四是符合城乡发展需要。被核减的现状建设用地占用的规划指标，只能腾挪用于重大基础设施以及重点产业园区、新型城镇化及美丽乡村，对乡村发展要留有空间。

2.1.3 核减范围核定

因地制宜、分类核减。人均建设用地面积高于全省平均水平的市县，可结合市县户籍人口城镇化规划情况，在对农村人口流动及农村居民点现状调查及留足新增建设用地的基础上，适当压缩农村居民点用地规模。人均建设用地面积低于全省平均水平的市县，不应大规模压缩农村居民点建设用地规模，造成农村建设用地发展空间不足，不利于城乡统筹发展，引发社会矛盾。

其核减具体范围如表1所示。

2.1.4 用地核减实施保障措施

现状建设用地核减涉及利益较大，核减现状建设用地规模较大，给规划后期管理实施带来隐患。首先要充分考虑“十三五”期间实际用地需求，不能盲目布局新增建设用地。其次是为确保“多规合一”总体规划已核减规划指标的现状建设用地真正恢复为农用地，编制所核减现状建设用地的处置计划，说明每宗地块的坐落位置、面积、地上附着物情况、涉及生态保护红线情况、土地权属、权利人是否同意核减规划指标、无权利人地块是否已公告等情况，确保核减方案的可行性，并通过各种措施加以落实。省级国土资源管理部门在下达年度新增建设用地计划时，应与年度现状建设用地实际减少规模相挂钩，参考现状建设用地实际减少的情况，确定年度可新增建设用地规模，每年进行甄别、确认，确保核减到位，新增合理。

表1 分类做好现状建设用地规划指标的核减

2.2 规划基本农田与规划林地布局重叠问题处理

2.2.1 主要原因分析

“多规合一”前，通过图层的叠加分析，得出全省林业用地规划划定的林地保护区范围与基本农田保护范围重叠范围达到1007km2。主要原因：一是海南省森林覆盖率较高，属于亚热带气候，适宜作物生长，地表覆盖变化较快，部分残次林地被地方农民自行开垦耕种，实地发生变化后数据更新不及时；二是建设项目用地随意侵占耕地资源，规划管控力弱化；三是由于林地规划与土地规划的脱节，缺乏衔接，仅为了满足各自管理需要而盲目布局。调整优化土地利用总体规划中的基本农田与林业规划中的林地数据重叠问题，是解决海南省“多规合一”基础数据矛盾，确保“多规合一”总体规划顺利实施的重要保障。

2.2.2 矛盾图斑处理基本思路

基本农田与林地重叠区域的地类认定在第二次全国土地调查成果的基础上，以地理国情普查现状地表覆盖为依据，同时结合最新高分辨率的遥感影像数据进行判别。重叠区域的永久基本农田中现状地表覆盖为林地的基本农田认定为规划林地，不再划为基本农田。对于基本农田面积不足部分，在基本农田外和林地规划区域外现状地表覆盖为耕地的补划为基本农田，确保国家下达永久基本农田保护红线落实到具体地块。

2.2.3 技术处理方法

处理过程主要包括内业处理和外业处理。由于涉及图斑量较大，达到几十万块，因此主要通过内业处理来解决。首先基于Arcgis平台将重叠的图斑导出，叠加地理国情普查数据进行空间分析，分析结果以地理国情普查数据为主消除该部分矛盾图斑，对于无法判别的图斑结合国家下发的最新遥感影像以及外业调查结果，进行进一步判读，将实地确为林地覆盖，且集中连片的规划基本农田调整为规划林地；同时为确保基本农田规划指标的落实，将土地利用现状数据库中国家下达规划指标耕地规模之外地表覆盖为耕地的土地调查清楚，作为耕地“调入”的依据，在确定未做其他规划用途后可以划入耕地，并通过土地整治活动整治为基本农田。在调整过程中涉及现状数据变更的部分图斑通过集中汇总后统一进行年度变更或者上报国土资源部请示进行专项更新。

2.3 开发边界布局散乱问题处理

2.3.1 主要原因分析

经综合分析后发现，有些区域在设定城镇及旅游度假区开发边界时比较随意，在现有城镇（含农场场部）、乡村，以及经省政府同意的产业园区、旅游度假区为基础划定开发边界外，均以招商项目为依据设定大量开发边界。例如：保亭县只有8个乡镇和2个经省政府同意的旅游度假区，但设置了157块城镇开发边界，其中远离城镇的有117块，平均面积不足4hm2，造成开发边界布局散乱，道路两边随意布局，其中也包含早期出让的历史遗留建设用地。目前这些零散布局的建设用地基础设施和公共服务设施配套用地基本上是空白的，今后在相当长一段时间内也难以配套，造成大量土地资源被低效利用。因此，在此次“多规合一”过程中需对其进行整合，优化布局，提升用地效率。

2.3.2 基本思路

现状建设用地包括合法建设和违法建设的土地。在查清现状建设用地家底的基础上，重点对未实际使用（特别是闲置土地）、低效用地的分布情况进行分析，采取空间置换或者回收等方式优化空间布局将建设用地指标盘活利用。

2.3.3 优化布局具体措施

一是进一步规范开发边界的设定。各地区以现有城镇（含农场场部）、乡村，以及经省政府同意的产业园区、旅游度假区为基础划定开发边界，不得随意新设定开发边界，确需新设的需经省政府同意。二是加大对生态红线内已出让建设用地的置换。除必要的基础设施和服务设施外，其他新增建设用地需避开生态红线安排落地，并对已出让的建设用地进行置换和回收，优化建设用地布局，做好生态红线的保护工作。针对本次“多规合一”工作中划为生态红线内、海岸带200m内的建设用地，未开发利用或低效利用的，应当根据生态环境保护需要在规划中调出建设用地指标，集中安排在重点开发地区使用；对于批而未征、征而未供和供而未用的土地，在本次总体规划中没有列入开发区域的，要将这些建设用地指标用于重点开发区域，盘活利用；对于违法占用挤占建设用地空间的，要通过拆除违法建筑，恢复农用地的方式，腾出建设用地空间。三是强化规划管控力度，提升土地开发强度，实行建设用地总量和强度双控，提高建设用地开发强度。在规划中提出各类建设用地的开发强度和投资强度要求，并按照规定的强度供应土地，以及加强供后监管。建立违约退出机制，提高土地节约集约利用水平。

3 未来发展困境与实施建议

3.1 避免“多规合一”后再出现“多规”矛盾现象

“多规合一”后“一张蓝图”如何更好地实施总体规划，应避免“多规合一”后再出现“多规”矛盾的问题。目前，海南省矿产规划，国土规划，海澄文、大三亚区域规划，以及北部湾城市群发展规划、农垦规划、自然保护区规划等各项规划在“多规合一”后仍在编制实施，因此，在“多规合一”后海南省目前还存在如此多的各类规划，规划之间仍存在衔接协调的问题。因此，建议在“多规合一”后尽快编制控制性详细规划等下位规划，将其他各类专项规划纳入其中，统一平台，真正实现“一张蓝图干到底”。

3.2 与第三次全国土地调查做好衔接

目前，海南省已启动第三次土地调查工作，随着信息技术的发展，与“二调”相比，“三调”技术方法和调查深度等方面都有着较大的改变，不动产统一登记的信息平台和技术也将为“三调”提供数据支撑，调查结果可能会出现与“二调”期间反映出的相同的问题，更多的违法违规用地、历史遗留问题用地、闲置地等都将被调查出来，个别现状地类出现较大变化，对规划后期管理（土地督察、执法检查等）带来一定的影响。因此，建议“三调”期间的数据可以边调查、边使用、边整改，将调查发现的问题及时反馈至规划管理部门，将问题处理在日常。

3.3 降低规划后期林地管理压力

“多规合一”总体规划中已经把园地地类取消，将大部分园地规划为林地，未来由单个项目布局的调整将涉及大量的占用规划林地，给林地“占一补一”带来较大压力。同时，由于海南省热带特色高效农业的发展，并且提出要将海南农垦建设成为国家级热带特色高效农业示范基地，因此，从长远来看，结合海南实际，海南省仍将会存在大量经济园地，在“多规合一”中给林地规划管理、实施带来一定困难。

3.4 管理权力进一步下放

职能整合后形成的超级规划管理部门权力过大，管理任务过重，短期内难以复制推广。海南省通过成立规划委员会，将国土、环保、林业、发改、住建、海洋等多部门职能整合，形成一个较大的规划管理部门，负责贯彻落实国家空间规划战略方针和法律法规，完善编制技术标准体系，建立长效机制，负责指导和管理全省城乡规划工作，督促检查全省“多规合一”执行情况等，工作任务多而繁杂，下一步工作仍需要加大权力下放范围，精简审批程序。

3.5 加强论证与审核

在“多规合一”中通过优化建设用地布局，核减现状建设用地的规划指标，具有一定的合理性和必要性，但“多规融合”后全省对于现状建设用地核减规模仍然较大，不仅过多地挤占耕地的规划空间，增加耕地占补压力，而且损害农村居民的土地权益，进而可能造成农村居民合理的用地需求得不到保证、违法建房不减反增的问题产生，因此，规划后期应切实加强对“多规合一”中现状建设用地占用的规划指标核减地块的论证和审核，充分征求社会公众意见。

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