信用联合奖惩：对发达征信市场监管体系的借鉴

□陈树元

2016年6月，我国发布了第一部信用联合奖惩的规范性文件《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，此后信用联合奖惩成为了政府推进社会信用体系、培育征信市场最有效的途径。两年来，尽管各地区政府积极出台和落实了许多相应政策，但由于信用法律基础薄弱、数据整合成本较高、市场监管体系尚在探索，信用联合奖惩在实施过程中也随之出现了一些问题与争议。那么，如何找到相应的解决方案，使我国征信市场的监管体系更加成熟、完善？英国Z/Yen集团作为全球专业的金融中心评估智库，曾从信息深入指数(0-6)和征信的人口覆盖率（0-100%）两个维度去全面评估过全球各国的信用基础建设水平，信息深入指数达到最高值6、私营征信的人口覆盖率在90%以上的国家包括美国、德国、英国和韩国。笔者通过剖析这些国家征信市场行业监管体系，归纳出完善我国信用联合奖惩机制可以借鉴的经验。

保护信息主体权利的立法原则

我国征信市场的发展历史并不短，但成效有限的首要原因在于对个人信用信息的保护方面，一直未明确建立严格的法律法规监管体系。尽管《中华人民共和国民法通则》中包含保护个人隐私相关的条款，但由于不是适用征信行业的专业法律，对信息的使用和传播行为约束力十分有限。比如当前国内消费者电话、交易、财产信息等严重缺乏有效保护措施。据腾讯公司《2018年上半年手机安全报告》显示，2018年上半年共收到用户举报骚扰电话近1.43亿次，已成为影响国民生活质量的严重社会问题之一。

在保护个人信用信息方面，这4个发达的征信市场均在发展初期就制定了相关的法律，并通过长期实践不断完善。美国的《公平信用报告法》是该国保护个人信用信息的第一个法律，于1970年制定、1971年实施。该法律规定，除当事人有权取得自身的信用调查报告和复本，其他合法使用消费者信用调查报告的机构或个人仅限于当事人的信用交易对方、应聘时的雇主方、承做保险的保险公司、关联政府部门、法院及陪审团、受本人书面形式委托的个人代表或机构等几类主体，否则即使取得当事人的同意，也属违法行为。英国的有关法律主要有两个，即1974年颁布的《消费信用法》和1998年颁布的《数据保护法》，前者体现了保护消费者的立法原则，充分维护消费者的知情权；后者严格规定了立法目的和监管机关、信息采集的渠道和目的、信息的使用范围和用途、信息的准确性和质量要求等。韩国的《信用信息法》于1995年7月颁布后至今修订了近20次，其中严格规定使用方查看、查询个人信用报告必须事先获得同意，并且其中只能用于交易的开户与维持，不能用于市场营销，当事人对不合理的查阅申请有知情权。

个人信用评价的质量监管

据不完全统计，截至2017年3月，我国仅在央行备案的征信机构就达134家，而从市场实际情况来看，在缺乏专业法律的有效约束下，任何通过交易行为直接或者间接获得消费者个人信用信息的商业主体，自行开展个人信用评价并无障碍。大多数目前市场上的个人信用评价，例如银行、P2P、电子商务公司等金融机构和商业公司对客户的评价时，会尝试线上线下的各种渠道全面采集评价对象的信息，而官方发布的公共信用记录成为了其中最主要的部分，但是这类评价行为由于在准确性、透明性、公信力方面存在问题，所以备受市场争议。而社会信用体系建设的迫切需求却为各种不规范、不科学的个人信用评价行为提供了快速生长的空间，其应用范围、覆盖人群越来越广。

类似问题近年在韩国的征信市场也出现了。韩国金融委员会2018年1月发表的《个人信用评价体系综合改善方案》中提到灵活应用税务、社保的逾期和滞纳信息之类公共信用记录，有助于评价缺乏金融信息（支付结算记录、信用历史）的个人消费者，但是目前此类信息大都为负面信息，大大降低了个人信用评价的准确性。所以，《方案》中建议一是继续标准化、体系化以公共信用记录为代表的各类非金融信息的录入、核验、使用的规则，尽可能减小市场的争议；二是大量增加公共信用记录中的正面信息，使之在应用范围、覆盖人口上与负面信息均衡，再将其用于评价缺乏金融信息的消费群体（青年、老年人群），提高评价的公平性。《方案》中还提出了关于提高评价透明度、准确性的监管措施。在评价的透明度方面，继续加大公开评价指标体系的力度，并且将信用专业术语转化为非专业人士容易理解的语言表述向消费者具体、详细、清晰地说明影响个人信用评价结果的关键因素；在对准确性的监督方面，新增设外部独立委员会，隶属于韩国信用信息院（唯一的国有公共征信机构），对个人信用评价体系实施全面监督，具体职责包括评价模型质量、处理消费者投诉、论证并持续改进制度等。在结果反馈方面，《方案》中加强了信息主体（个人消费者）就个人信用评价的结果向金融机构、征信机构要求详细说明、复议，甚至当信息错误时重新评价的权利。

目前国内最常见的商业化的社会信用体系是芝麻信用和腾讯信用。商业化的社会信用体系基于自愿原则，用户可以自愿选择加入。以国内人口覆盖率最高的商业化个人信用评分的芝麻信用为例，评分每月更新一次，并根据五个因素来进行计算和加权：信用历史、用户行为（购买行为、捐赠行为等）、履约能力和稳定的个人资产、个人信息（提供可靠的个人信息）和人脉关系（社交网络的质量）。但是，用户并不了解用于创建分数的算法，因此无法分析和理解信用分的产生过程与依据，而且这类评价大多是基于移动支付服务进行日常交易的年轻一代数字群体。

我国目前对征信公司及金融机构在个人信用评价方面的质量监管规定尚不完善，也尚未形成稳定的约束与问责机制。如果对个人信用评价的质量缺乏有效监管，就会随之引发消费者对评价透明性、公平性的质疑。市场中，许多一刀切式的评价模型忽略了个人信用风险的差异化，对于缺乏从业经历和金融交易记录的大学生、家庭主妇，以及缺乏社交网络信息的老年人等群体的信用评价结果就有失公平性。许多机构对评价指标的公开与披露不够充分，在采集个人信息过程中对采集对象的选择权利也没有得到充分体现。这类随意的、不规范的评价行为，所引发的问题与存在的隐患，也会使得个人信用评价在消费者眼中的公信力、权威性大大降低。

个人信用修复的行业监管

近年，随着联合惩戒的行政力度加大，覆盖人口与涉及领域也在快速扩大。守信得便利、失信受惩戒的观念逐渐开始深入人心。失信个人在受到惩戒的同时，也引发了社会关于个人信用修复的争论与分歧。首先，个人信用能不能修复；其次，怎样的失信记录可以修复；最后，个人信用如何修复。破解这三个关键问题，行业的监管体系无疑在其中起到决定性的作用。

从发达征信市场的经验来看，规范化的信用修复机制，应当有完善的行业监管体系作为基础。全球覆盖人口最广的美国FICO个人信用评分体系，在普及信用知识的官方读本中详细介绍了个人申请修复信用的12种方法。这12种信用修复方法基本围绕着消费者的信用记录、还款习惯、支付能力展开，流程完全透明、标准化。在此过程中，美国的《公平信用报告法》以及强有力的行业监管，维护了信用修复的公平性、权威性、科学性。《公平信用报告法》规定凡是未经过合理程序被录入信用报告的信息，包括不准确的、信用局无法验证的、过陈旧的信息，消费者都有权利申请删除。这首先保证了消费者正当、合理的权利，且规定消费者的任何负面信用记录，只有当该记录被确认100%准确、且可验证（能提供有效证据）时，才允许被列入信用报告。该法案还规定若消费者提出要求，征信机构必须完全披露验证方法、验证证据，这种法律安排就体现了修复权利上的公平。

同时，该法案对于经验证真实、无误的关键个人信用信息（如个人破产记录、公共失信记录等），严格地按照权威行业标准，仅允许在较长时间之后（个人破产记录7年、公共失信记录10年）才予以消除。因为此类关键信用信息，不仅反映了消费者个人的财务实力、偿还意愿，甚至在一定程度上反映了个人品行、价值观、支付习惯，对预测未来违约概率起着决定性作用。

综上所述，公平的立法原则、严格的技术监督和权威的行业标准，是建立一个发达、成熟的征信市场的三个必要条件。这为完善我国信用联合奖惩机制中提供了可以借鉴的监管经验：一是应当进一步通过立法，严格保护消费者个人的信息安全，以及在信用评价行为中合法的知情权和申诉权；二是应当规范和统一评价行为的许可资质，可考虑由政府主管部门成立独立的委员会，从公平性、准确性、透明度的角度出发，对任何个人信用评价行为实施严格的监管；三是必须在规范评价行为的基础上，再考虑标准化个人信用修复机制，保证修复的公信力与权威性。近年政府持续有力地推行信用联合奖惩机制的过程，实质上是发展和完善征信市场的重要阶段。如果在这个阶段，能够客观地评估市场反馈、积极地去发现问题、有效地改进现有的监管体系，那么日趋成熟的征信市场无疑将会在我国数字经济时代发挥出核心作用。