司法行政投诉处理工作制度及其适用解析

薛春喜（司法部法制司巡视员）

当前，司法行政机关投诉处理工作量大、面广，所涉法律问题亦较为复杂。实际中，往往是投诉处理、复议、诉讼等程序紧密相连，特别是最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第十二条第（五）项“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”情形明确纳入行政诉讼受案范围后，司法行政机关更应高度重视、依法依规做好投诉处理工作，做到既执法为民又确保自身法律安全。

司法行政投诉处理工作一般涉及以下主要环节：收文环节、是否受理（含转办。不应一开始即转办，否则有以协会判断代替行政判断之嫌疑）、调查程序、证据规则和法律适用、答复（含转办）以及告知救济权利。结合工作实际，本文简要归纳整理司法行政投诉处理工作制度及适用中需注意的问题。

一、司法鉴定投诉处理

《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（司法部令第123号）对司法鉴定投诉处理工作作出了比较全面的规定。但有下列不足：

（一）没有限定投诉人的条件，没有利害关系条件，任何人都可以提出投诉。

（二）没有规定投诉时效，导致知悉鉴定意见之日后若干年也可以提出投诉。

二、公证投诉处理

（一）《公证投诉处理办法（试行）》（1999年6月9日司发通〔1999〕059号），虽然该《办法》不在2014年司法部第143号公告中现行有效规范性文件目录内，但它仍是公证投诉处理工作的制度依据。北京三中院判例中对该《办法》的适用予以确认。需要特别强调的是，该《办法》第五条规定的“投诉范围”中的第一项“刁难当事人，服务态度恶劣，造成不良影响的”，应由公证协会调查处理。另外，《公证法》规定应予处罚的违法行为，均应纳入投诉受理范围。该《办法》的不足，如前《司法鉴定执业投诉处理办法》一样，投诉人是“任何人”，亦无时效限制。

（二）《司法部关于进一步加强法律服务工作者违法违纪投诉查处工作的意见》（2006年4月24日司发通〔2006〕28号）。需要特别注意的是该《意见》第（七）项“建立报告反馈机制”中的“承办案件的司法行政机关或律师协会、公证协会、法律服务机构书面告知投诉人查处结果的时限，由省（区市）司法厅（局）根据本地实际，作出具体规定”，与前述《公证投诉处理办法（试行）》第九条规定投诉处理期限的关系问题。如果本省（区市）司法厅（局）对期限作出具体规定的则以其规定为准，反之则应当适用《公证投诉处理办法（试行）》第九条规定的期限。

三、律师投诉处理

（一）《司法部关于认真受理当事人对律师投诉的通知》，其第五条中的“司法行政机关可以令其暂停执业”“从重予以处罚”，以及第六条关于“追要代理费和赔偿金”的规定，因与现行《律师法》不符，故而不应予以适用。笔者建议，在执法中不再使用该《通知》，因有“后法”已经替代。

（二）《司法部关于进一步加强律师监督和惩戒工作的意见》第五条中的“向司法行政机关投诉的案件，一般可根据投诉主体的具体情况委托和转交律师协会或下一级司法行政机关查处，重要案件可由司法行政机关直接查处”，对此规定的适用，笔者建议，不应一开始即转交律师协会查处，否则有以协会认定代替行政认定之嫌疑，但可以转交下一级司法行政机关查处。

（三）《司法部关于进一步加强法律服务工作者违法违纪投诉查处工作的通知》第二条第九项有关期限的规定值得注意，此后司法部制发的同位规范性文件中无相应规定的，应予以适用。

（四）《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》。

1.该《通知》是目前规范律师投诉的时间最近一个规范性文件。当前，依法依规做好律师执业投诉处理工作，必须全面、准确地适用好该《通知》。

2.《通知》第二条第四项规定了及时登记、是否受理期限（10个工作日）及其书面告知义务、直接办理或者转办、一次性告知更改或补充义务。

（1）其中对“受理范围”的把握，笔者认为：律师和律师事务所应予行政处罚的违法行为，以及司法行政机关行政管理职责范围内的应予纠正的行为，属于司法行政机关律师执业投诉“受理范围”。违反律协行规的违纪行为，则属于律师协会律师执业投诉“受理范围”。

（2）关于及时登记和受理期限计算问题。该项规定为“投诉办理机构”接到投诉举报后应当及时登记，这毫无疑问理应这样，但是“10个工作日”的起算点如何确定是个关键点。根据实践做法（包括行政审判、行政规定），应以本机关收发室或者对外公布的电子邮箱等接受之日即为本机关收到之日。按照国办公开办函〔2015〕207号文第一条规定，申请人以邮寄方式提交信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日。因此，机关收发室（或对外公布的电子邮箱等）接收申请人提交的信息公开申请、投诉信件之日，即为本机关收到日期，不能以机关内部业务司局（处室）收到日期起算。如果投诉人直接将投诉材料寄给前述“投诉办理机构”的（未经本机关收发室签收、办公室转办的），则应以该机构收到之日为本机关“收到之日”。综上，必须规范机关收发室收发文程序、以及本机关办公室文件收发转办程序。一旦程序出现纰漏，将承担程序违法的不利法律后果。另外，有的投诉人以平信等无需签收的邮寄方式或者将投诉材料寄给机关负责人或其他个人的，“收到”期限参照国办公开办函〔2015〕207号文第一条第2目规定，应当由前述“投诉办理机构”实际收到投诉材料的当日电话联系申请人予以确认，以确认之日为“收到”之日；投诉人没有提供联系电话或无法接通的，投诉办理机构应当做好登记，自恢复与投诉人联络之日启动处理程序并起算期限。

（3）关于直接办理或转办问题。如上所述，笔者建议，不应一开始即转交律师协会查处，否则有以协会认定代替行政认定之嫌疑，但可以转交下一级司法行政机关查处。除非投诉人投诉事项确是仅限于服务态度等行政管理范围以外的事项的，否则不宜转交律协处理。这样做，与《通知》第二条第一项中的“对律师事务所和律师的首次投诉原则上由律师协会受理”并不矛盾。

（4）关于与一次性告知更改或补充义务相关的期限计算问题。参照国办公开办函〔2015〕207号文第二条规定，投诉人投诉内容不明确，司法行政机关应当依据《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》（2017年3月3日，司发通〔2017〕23号）第二条第四项规定告知其更改、补充的，投诉办理期限可以自补正通知发出之日停止计算，待收到补正材料之日起，继续计算剩余期限；补正通知发出之日当日以及收到补正材料之日当日，不计算在内。

以上理解，笔者建议，在没有具体规定的情况下，公证投诉、司法鉴定投诉等领域亦应参照适用。

3.《通知》第三条第一项规定了调查、取证以及核实证据，这涉及到调查程序和证据规则问题。

（1）关于调查程序。现行有效规定中有相关规定的，从其规定办理。没有规定的，笔者建议，宜参照《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（司法部令第123号）第三章第十六条至第二十条等相关规定执行，这些规定中最重要的有，两名调查人员、制作笔录、签字或盖章。但该相关规定中不可包括其第二十三条“司法行政机关应当自作出决定之日起七日内将投诉处理结果书面告知投诉人、被投诉人”，因《通知》第五条第一项规定为司法行政机关“作出决定之日起10个工作日内，应当向投诉人举报人反馈书面答复意见。”总之，即凡是《通知》及律师投诉相关规定中有具体规定，即应从其规定。

以上理解，笔者建议，在没有具体规定的情况下，公证投诉等领域亦应参照适用。

（2）关于证据规则问题。目前，我国没有统一的行政程序法典对行政执法中如何获取和认定证据作出统一规定，规范具体行政执法行为的单行法如《行政处罚法》《行政许可法》中没有也无法对相关证据制度作出规定，因此，目前行政执法中对证据的获取和认定主要是参照行政复议、行政诉讼的证据制度执行，在这方面，《行政复议法》《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）及最新解释法释〔2015〕9号、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）等相关司法解释均作了系统、明确的规定。

《行政诉讼法》第三十一条规定，证据可分为书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。证据必须经过查证属实，才能作为判案的根据。审查证据要审查证据的“三性”，即客观真实性，合法性，关联性。实践中，行政执法程序中的证据规则间接地受制于行政诉讼证据规则。

根据证据效力的不同，《证据规定》大体上划分为应予排除的证据、需要补强的证据和可以单独作为定案根据的根据。

第一，应予排除的证据是不能作为定案根据的证据。《证据规定》第57条至第62条规定可以称为证据排除规则，但排除证据的原因、排除的程度等情况是不同的。这些排除规则主要有下列情况：

一是非法证据排除规则。非法证据不能作为定案根据，而非法证据主要是违反法定程序、法定形式或者其他保护他人合法权益的法律规定的证据。例如，《证据规定》第57条规定的中的“严重违反法定程序收集的证据材料”“以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料”“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”，以及第58条规定的“以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据”，均属于非法证据。值得一提的是，按照《证据规定》对非法证据的规定，以偷拍、偷录、窃听等手段获取的证据并不当然属于应当排除的非法证据，还必须同时具备侵害他人合法权益的条件，才构成非法证据。因此，最高法院《关于未经对方当事人同意私自录制其谈话取得的资料不能作为证据使用的批复》已与《证据规定》的非法证据排除规定不一致，应适用后者的新规定。

二是漠视行政程序的证据排除规则。例如，第59条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。该规定体现了司法复审的特点，因为行政程序是法律设定的程序，行政管理相对人必须尊重行政程序，如果无视行政程序而在诉讼程序中搞证据突然袭击，必然损害行政程序的应有价值。

三是违反“先取证、后裁决”原则的证据排除规则。《证据规定》第60条和61条规定体现了这种精神，即被诉行政机关在行政程序中未收集或者未采用的证据，不能作为认定该具体行政行为合法的证据。

四是排除不具有真实性的证据。如第57条规定的“当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品”“被当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料”“不能正确表达意志的证人提供的证言”。

第二，需要补强的证据，是指证据本身的效力还不足以单独作为定案根据，而必须在其他证据的印证下才能作为定案根据。这也是证据法理论上所说的补强规则。《证据规定》第71条明确了7种证据不能单独作为定案依据，该条规定非常重要，它为认定证据是否充分提供了比较具体的标准。此外，该规定第64条规定的“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料”，也可以归人补强证据之列，其本身不足以单独作为定案根据，必须有其他证据印证，即其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，才可以作为定案根据。

第三，可单独作为定案根据的证据是证明力最强的证据，即其本身就可以作为定案根据，无需以其他证据进行印证。例如，《证据规定》第70条规定“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”这表明，裁判文书和裁决文书具有较强的证明力，可以单独作为定案根据。

特别强调的是，以上关于证据规则的内容，适用于司法行政各类投诉处理工作领域。

4.《通知》第五条第一项规定了投诉办结等期限。这些都是刚性规定，必须遵守。否则，即便投诉处理内容并无不妥，在行政诉讼中将被判行政程序违法。

特别需要指出的是，根据前述《司法部关于进一步加强法律服务工作者违法违纪投诉查处工作的通知》第二条第七项规定，“对司法部转交给各省（区、市）司法厅（局）查处的投诉案件，省（区、市）司法厅（局）要在接到转交材料后45日内上报查处结果。情况复杂，无法在规定期限内办结的，经本行政机关或协会负责人批准，可以延长办理期限，但最长不得超过30日。”对此规定的适用笔者认为，应当适用《通知》第五条第一项规定的期限，参照司法鉴定投诉处理工作实际做法，宜以省（区、市）司法厅（局）收到司法部转交材料之日为投诉材料“收到”之日。

5.《通知》贯彻了国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（国发〔2014〕21号）精神，其第五条第三项规定了“建立健全信息披露制度”，具体规定省（区市）司法厅（局）、全国律协和省（区市）律协于2017年底前建立健全律师信用信息平台，在平台上开通查询渠道，方便人民群众查询律师不良执业信息。引入信用管理手段，可以弥补行政处罚手段的不足，为更多更好地发挥律协行政处分作用提供了制度空间。

四、基层法律服务投诉处理

（一）《基层法律服务所管理办法》（2017年12月25日司法部令第137号）第四十一条、《基层法律服务工作者管理办法》（2017年12月25日司法部令第138号）第五十条分别原则性地规定了基层法律服务投诉处理制度。

（二）前述《司法部关于进一步加强法律服务工作者违法违纪投诉查处工作的意见》（2006年4月24日司发通〔2006〕28号）包括了对基层法律服务投诉处理工作的要求。

特别强调的是，该《意见》第二条第七项规定，“承办案件的司法行政机关或律师协会、公证协会、法律服务机构书面告知投诉人查处结果的时限，由省（区、市）司法厅（局）根据本地实际，作出具体规定”，据此，省（区、市）司法厅（局）有具体期限规定的，从其规定。没有的规定，参照前述《司法部关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》（2017年3月3日，司发通〔2017〕23号）有关期限的规定执行。

（三）省（区、市）司法厅（局）制发的规范性文件。如《湖南省基层法律服务投诉处理办法（试行）》（湘司发〔2014〕4号）。这些都是基层法律服务投诉处理工作的依据，都须全面、准确适用。

除了上述规定以外，基层法律服务投诉处理工作宜参照适用本文律师投诉处理部分中的阐述的证据规则等。

五、法律援助投诉处理

《法律援助投诉处理办法》（2013年11月19日司发通〔2013〕161号）规定，法律援助申请人、受援人或者利害关系人（以下简称投诉人）认为法律援助机构、律师事务所、基层法律服务所、其它社会组织和法律援助人员（以下简称被投诉人）在法律援助活动中有违法违规行为，可以向司法行政机关投诉，请求予以处理。据此，《办法》将法律援助机构“违反规定办理法律援助受理、审查事项，或者违反规定指派、安排法律援助人员的”行为，与法律援助案件承办人员的违反法律援助管理规定的行为合并在一起，构建了一种投诉处理制度。这里特别需要强调的是，如果作为法律援助申请人的投诉人不服法律援助机构做出的不予法律援助决定提出投诉的，务必依据《法律援助条例》第十九条规定的异议处理程序处理；收到该投诉的司法行政机关应转交给“确定该法律援助机构的司法行政部门”办理。而不应依据《办法》处理。

法律援助投诉处理工作同样涉及证据认定问题，应按照前述律师投诉处理部分中关于证据规则问题的阐述内容办理。

六、关于投诉与信访

《信访条例》第二条规定了信访事项的四种表现形式，即反映情况、提出建议、意见、投诉请求。但结合其第十四条关于信访事项的定义，就可以将本文语境中的“投诉”与信访投诉区别开来。

《信访条例》第十四条规定，“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：

（一）行政机关及其工作人员；

（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；

（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；

（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；

（五）村民委员会、居民委员会及其成员。

对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”

正确适用本条规定，特别是第一款第三项规定，首先，应准确把握“信访事项”的特点。信访事项有以下四个特点：第一，信访对象主要是行使行政权力的行政机关及其工作人员，具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，以及提供公共服务的企业、事业单位、自治组织及其工作人员，他们处于强势地位，信访人相对来说处于弱势地位，信访人和信访对象具有不平等性。第二，信访事项在一定程度上讲，属于“官与民”或者“准官与民”之间的纠纷。平等民事主体之间的纠纷，不能通过信访渠道予以解决。第三，信访事项所指向的事与公权力的运用、法定或者约定义务的履行有关。如违法行政或者不当行政，提供公共服务不符合法定或者约定的义务。第四，信访事项的类别主要有四种：反映情况，如检举、揭发行政机关工作人员的违法、失职行为；提出建议，如对改进行政机关、有关单位的管理方式提出建议；提出意见，如对行政机关、有关单位的工作作风提出批评；投诉请求，主要是指信访人不服信访对象的职务行为，认为侵害了自己的权益，要求予以纠正或者补偿①参见汪永清：《信访条例释义》，中国法制出版社2005年3月第一版，第72、73页。。其次，根据“信访事项”的上述特点，同时结合“提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员”的原意，即：“向社会提供公共服务的企业，主要有自来水公司、煤气天然气公司、电力公司、热力公司、邮政局、铁路局等；向社会提供公共服务的事业单位，主要是指报社、公立医院、公立的各类各级学校、科研院所等。②参见汪永清：《信访条例释义》，中国法制出版社2005年3月第一版，第70页。”笔者认为，没有明确依据表明作为司法行政机关行政相对人的司法鉴定机构及鉴定人、律师事务所及律师、公证处及公证员、基层法律服务所及基层法律服务工作者，包括前述组织所聘用的辅助人员，属于本条第一款第三项规定的“提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员”的范围。所以，如果适用信访程序处理当事人对法律服务机构及其执业人员执业活动提出的投诉，不符合本条第一款规定。正确的做法是，应按照现行有关规定（包括投诉处理的规定）进行处理；对于当事人以信访方式寻求救济的，应告知其不属于信访事项。

实践中，有司法行政机关依据信访程序处理司法鉴定执业活动投诉的案例，是错误的。

七、关于投诉处理答复的法律分析

以司法鉴定投诉处理为例，司法鉴定投诉处理答复从法律上分析很复杂，不宜简单地将其看作一个（或一组）具体行政行为（确定权利义务的执法文书）。实际上，多数情况下投诉处理答复中的答复（一项或几项答复）不是一个具体行政行为，它只是告知行为，属于行政法上的行政事实行为—即行政主体及其工作人员基于行政职权的行使而实施的，并未设定当事人权利义务为目的，亦未已然或必将增加当事人义务、减损当事人权益。退一步讲，即使有时投诉处理答复中有的答复事项具有确定权利义务的性质，因它可能是多个具体行政行为的组合，其中有的答复事项还不构成具体行政行为；此种情况下，将作为一个整体的投诉处理答复予以行政复议立案或行政诉讼立案，是于法无据的。如果投诉处理答复增加了投诉人的义务或减损了权利，则毫无疑问属于行政复议和行政诉讼立案范围。

这里特别需要指出的是，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，即属于行政诉讼受案范围。而“为维护自身合法权益向行政机关投诉”的规定具有模糊性，需要在司法实践中不断厘清。

八、关于救济权利告知

《行政复议法实施条例》第十九条规定，“行政机关做出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”此条规定中的关键词是“可能”，这个标准的外延比《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的申请人与具体行政行为有“利害关系”的标准要宽。基于此，要尽量进行救济权利告知。

关于未告知复议权利和申请期限行政行为申请复议期限的认定问题。依据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号），行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不超过2年。

特别需要指出的是，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一百六十三条规定，”本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”，据此，国法〔2014〕40号文件中提及的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经废止。而在法释〔2018〕1号司法解释中相应的条文是其第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，故在国法〔2014〕40号文件未相应修改之前，依其精神应适用该第六十四条规定。

九、利害关系问题研究

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二款也有关于利害关系的规定。因此，对于不服投诉处理答复提出的行政复议申请，司法行政机关是否予以行政复议受理，关键是要审查投诉处理答复（或者其中的部分）是否与申请人有法律上利害关系。应该说，作为行政复议立案标准的“利害关系”与行政诉讼立案标准的“利害关系”是同一的。

法释〔2018〕1号司法解释第一条第（十）项规定，“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时其第十二条规定具体列举了属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”5种情形，又规定了兜底条款“其他与行政行为有利害关系的情形”。从上述规定来看，“实际影响”、“涉及合法权益”、“为维护自身合法权益”是把握“利害关系”的关键词，但其中的“实际影响”、“涉及”与“利害关系”同样是需要明确的。故法释〔2018〕1号司法解释未能也不可能对“利害关系”提出一个明确答案，只能留待理论和实践作出进一步解答。

需要补充说明的是，按照法释〔2000〕8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”（不属于行政诉讼受理范围）以及第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，以及最高人民法院行政审判庭编《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的阐述，“法律上利害关系”是指被诉行政行为对自然人、组织的“权利义务已经或必将产生实际影响。”这种利害关系，包括不利和有利的关系，但必须是一种已经形成或者必将形成的关系。但是，后来各地司法实践已经突破了前述认识。但不管怎样，法释〔2018〕1号司法解释语境中的“利害关系”肯定包括但不限于前述认识。

上海市浦东新区法院余韬在《举报人不服行政机关答复行为的可诉性》一文中的观点，比较中肯，文称，利害关系要求相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有直接的“引起与被引起”的因果关系。对于法律中利害关系是否包括间接因果关系，笔者认为，由于事物处于普遍联系之中，因果关系不能无限地往下延伸，否则行政行为的效力范围就会无限地扩展，处于一种不稳定的状态。因此，行政行为与合法权益之间的联系通常应当是一种直接联系，间接的联系只有在法律、司法解释明确规定或其他充分理由的情况下，才能视为有法律意义上的利害关系。”但其中“其他充分理由”还需要探索。实践中，应结合法院判例加以研究。

就司法部行政复议工作实际而言，目前对不服投诉处理答复提出的行政复议申请，一律予以受理。这是一种基于策略的考量而作出的选择。