《律师会见监狱在押罪犯规定》解读

张玉卿（司法部监狱管理局）

修订的《律师会见监狱在押罪犯规定》（以下简称《律师会见规定》）公布实施后，在法学理论界和实务界引起强烈反响，普遍认为这是法治的一大进步，对于保障律师执业权利、维护罪犯合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。本文从为什么修订、怎么修订和修订了什么三个方面对《规定》进行解读。

一、为什么修订

《律师会见监狱在押罪犯暂行规定》（以下简称《暂行规定》）于2004年3月19日公布实施，是律师会见监狱在押罪犯的唯一一部专门性规范性文件。实施十几年来，在规范律师会见监狱在押罪犯活动、保障律师执业权利等方面发挥了重要作用。但随着形势的发展，《暂行规定》已明显滞后，影响了律师依法执业，罪犯合法权益也不能得到有效保障。

一些规定与现行法律、政策相冲突。《刑事诉讼法》和《律师法》于2012年修订，两院三部《关于依法保障律师执业权利的规定》于2015年实施，中办、国办《关于深化律师制度改革的意见》于2016年印发。《暂行规定》的一些条款明显与上述法律、政策相冲突，如律师代理范围不符合《律师法》的规定，一些律师无法接受罪犯关于申诉的委托。律师会见人数要求两人，也不符合《刑事诉讼法》的规定。

律师执业权利得不到保障。在平时工作中，我们经常接到一些律师来信来电，反映律师会见监狱在押罪犯难、门槛多、程序复杂等问题，如有的监狱要求必须有两名律师才可以会见罪犯，当天到监狱不能及时安排会见，等等，建议及时修改《暂行规定》，依法保障律师执业权利。有的律师提交了关于完善律师会见监狱在押罪犯规定的提案，指出律师会见监狱在押罪犯存在的问题，对代理申诉、监狱及时安排会见、律师会见人数等方面提出具体修改建议。

监狱执法需要明确的规定。律师会见监狱在押罪犯，不仅困扰着律师，监狱在处理这些问题上也面临着把握不准的问题。如律师代理范围，《暂行规定》没有明确申诉是否可以代理，在执行过程中，有的监狱允许，有的监狱不允许，造成标准不统一，容易引起不确定性带来的执法风险。

为解决实践中出现的这些新情况、新问题，依法保障律师执业权利，维护罪犯合法权益，有必要对《暂行规定》进行修订。

二、怎么进行修订

坚持依法依规，和现行法律法规保持一致。《暂行规定》作为部颁规范性文件，不能违背上位法。如罪犯申诉、律师会见人数、辩护律师不被监听等等，《刑事诉讼法》《律师法》《关于依法保障律师执业权利的规定》等都有明确的规定，这次修订必须做到与这些法律法规相一致，这也是法制统一的必然要求。

坚持问题导向，切实解决实践中存在的问题。从律师方面看，反映问题较多的是律师代理范围、律师会见人数、会见监听等方面。监狱在处理律师会见过程中，面临的主要问题也集中在这些方面。鉴于此，这次修订针对近几年律师、监狱以及社会各界关注关心的问题，逐一明确。

坚持实事求是，寻找保障律师执业权利和维护监狱安全的最佳结合点。律师是全面依法治国的重要力量，在深化依法治国实践中发挥着不可替代的作用。近些年，党中央、国务院下发了深化律师制度改革的意见，司法部出台了一系列文件，不断完善律师执业保障机制，特别是与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部联合制定了保障律师执业权利的措施。保障律师执业权利已成为各部门的共识，是法治国家的必然趋势，司法部作为律师的“娘家”，在保障律师执业权利方面更应起带头作用。监狱作为国家刑罚执行机关，确保监狱安全是维护国家安全的重要组成部分，也是监狱的法律责任。所以，在征求意见过程中，始终存在一种张力，监狱倾向于保障安全，律师更多关注保障执业权利。修改过程中，我们也力争寻找两者的最佳结合点，尽量避免顾此失彼。比如会见监听问题，《刑事诉讼法》有明确规定，辩护律师不被监听，这次修订就必须依法保障律师这项权利。但辩护之外的情况，为了保障监狱安全，规定律师会见时，监狱可以根据情况派警察在场。

三、修订了什么

这次修订的内容主要集中在扩大律师代理范围、增加律师会见方便措施、取消律师会见人数限制、明确辩护律师不被监听、取消律师会见批准、突出保障律师执业权利等方面。

（一）扩大律师代理范围

律师代理罪犯申诉，是律师反映会见难最多的问题之一。申诉权是宪法赋予公民的基本权利。刑事诉讼法、监狱法也规定了犯罪嫌疑人、罪犯的申诉权。由于犯罪嫌疑人、罪犯被限制、剥夺人身自由，再加上法律知识普遍缺乏，委托律师进行申诉，由律师提供专业服务，是保障罪犯合法权益的有效途径。这次修订，明确了律师可以代理各类诉讼案件的申诉，消除了各地执行标准不统一的状况。同时，根据《律师法》第28条的规定，还增加了律师可以为监狱在押罪犯提供非诉讼法律服务、解答有关法律询问、代写诉讼文书和有关法律事务的其他文书。从目前实践看，这些代理事项范围基本可以满足罪犯合法权益的维护和律师执业权利的保障。

实践中，律师在办理各种诉讼案件时，有时关键的证人已在监狱服刑，而能否向这个证人调查取证关系到能否查明案件事实和正确适用法律。一些文件在这方面也作出了规定，如《关于深化律师制度改革的意见》第4项指出：完善律师收集证据制度，律师办理诉讼和非诉讼法律业务，可以依法向工商、公安、海关、金融和不动产等部门调查核实有关情况。《关于依法保障律师执业权利的规定》第19条规定：辩护律师申请向正在服刑的罪犯收集与案件有关的材料的，监狱和其他监管机关在查验律师执业证书、律师事务所证明和犯罪嫌疑人、被告人委托书或法律援助公函后，应当及时安排并提供合适的场所和便利。因此，这次修订吸收了上述文件中关于律师收集证据的规定，《律师会见规定》第4条规定：其他案件的代理律师，需要向监狱在押罪犯调查取证的，可以会见在押罪犯。其他案件的含义包括了刑事、民事、行政等案件，只要是有关机关已经立案，律师就可以到监狱调查取证。当然，在取证过程中也要遵守法律规定，如《关于依法保障律师执业权利的规定》规定：正在服刑的罪犯属于辩护律师所承办案件的被害人或者其近亲属、被害人提供的证人的，律师会见监狱在押罪犯要经人民检察院或者人民法院许可。

（二）增加方便律师会见措施

为律师会见、阅卷等提供便利，是保障律师执业权利的重要内容之一，《关于依法保障律师执业权利的规定》对这方面也作出了明确规定。这次修订增加了律师会见便利措施，如监狱应当公开律师会见预约方式，合理安排律师会见场所，方便律师会见、阅卷等事务。《暂行规定》没有明确罪犯的监护人、近亲属可以代为委托律师，律师会见在押罪犯，必须由罪犯本人委托。因为罪犯在监狱服刑，自己委托确有很多现实困难。参照《刑事诉讼法》第33条“犯罪嫌疑人、被告人在押的，也可以由其监护人、近亲属代为委托辩护人”的规定，《律师会见规定》第4条规定：罪犯的监护人、近亲属可以代为委托律师。为确保罪犯本人意愿的真实性，同时规定了：罪犯的监护人、近亲属代为委托律师的，律师第一次会见时，应当向罪犯本人确认是否建立委托关系。实践中，律师会见的时间安排也是困扰律师的一个问题，如律师到了监狱，有时当天安排不了会见，需要第二天或者第三天才能见到罪犯，增加了经济、时间成本。参照《关于依法保障律师执业权利的规定》关于应当及时安排会见的规定，《律师会见规定》第8条作了进一步细化：监狱收到律师提交的本规定第五条所列的材料后，对于符合本规定第四条规定情形的，应当及时安排会见。能当时安排的，应当当时安排；不能当时安排的，监狱应当说明情况，在四十八小时内安排会见。增加“能当时安排的，应当当时安排”的规定，大大方便了律师会见，减少了不必要的成本。对于律师需要助理、翻译人员随同参加会见的，《律师会见规定》第6条、第7条也作了细化，律师办理手续更加明确。

（三）取消律师会见人数限制

《暂行规定》要求一般应由两名律师参加，或者由一名律师带一名律师辅助人员参加。实践中，有的监狱还要求必须是两名律师才能参加会见。一名律师就可以完成的工作，必须委托两名律师，无疑增加了罪犯或者其亲属的经济成本。《刑事诉讼法》第32条规定，犯罪嫌疑人、被告人可以委托一至二人作为辩护人。《律师法》也没有限定委托律师必须是两人。因此，此次修订不再保留会见律师一般应由两人参加的要求。同时，根据《关于依法保障律师执业权利的规定》，《律师会见规定》第9条规定：在押罪犯可以委托一至两名律师。委托两名律师的，两名律师可以共同会见，也可以单独会见。律师可以带一名律师助理协助会见。

（四）明确辩护律师会见时不被监听

律师会见时是否被监听或者警察在现场，是一个很关键的重大问题，律师、监狱都很关注，涉及律师执业权利保障、罪犯合法权益维护和监狱安全。在这个问题上，大家争议很大，多次座谈、征求意见，也是讨论、反映最多的问题。

《刑事诉讼法》第37条第四款和《律师法》第33条规定：辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。《关于依法保障律师执业权利的规定》第7条第四款规定：辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听，办案机关不得派员在场。之所以不被监听，是因为犯罪嫌疑人、被告人没有被最终确定有罪，为了保障控辩平衡，律师会见犯罪嫌疑人、被告人需要在不被第三方知道的情况下进行。监狱在押罪犯狱内又犯罪或者发现其有漏罪的，此时监狱在押罪犯集罪犯和犯罪嫌疑人两种身份于一身。对于这种双重身份的在押罪犯，律师会见时是否被监听或者派警察在场，长时间没有明确规定。实践中，有的监狱可能会以保障安全、防止伪证等理由，根据《暂行规定》派警察现场监视。按照犯罪嫌疑人身份，律师会见时不被监听，这是法律规定。按照罪犯身份，律师会见时是否被监听或者派警察在场，法律没有明确。但《罪犯会见通信规定》规定，罪犯会见监护人、亲属时要全程录音，主要考虑是，防止传递危及监狱安全或者影响罪犯改造的信息。两种身份情况下，按照哪种身份确定，始终存在不同观点。为强化律师执业权利保障力度，加大维护罪犯合法权益力度，最后确定，按照犯罪嫌疑人身份，律师会见时不被监听，不得派警察在场。

同时，律师会见在押罪犯大多数情况是代理申诉、代理处理民事事项等，这种情况不适用《刑事诉讼法》《关于依法保障律师执业权利的规定》关于辩护律师会见犯罪嫌疑人不被监听的规定。因为在押罪犯已确定有罪，犯罪嫌疑人身份已经消失，侦查、起诉、审判的刑事诉讼程序已经结束，罪犯在监狱服刑属于刑罚执行阶段，不存在控辩平衡的问题。为确保安全，《律师会见规定》第11条第一款规定：律师会见在押罪犯时，监狱可以根据案件情况和工作需要决定是否派警察在场。派警察在场主要是考虑安全因素，如果不存在安全问题，监狱就不需要派警察在场。

（五）取消律师会见批准

《暂行规定》第6条规定，对于涉及国家秘密或者重大、复杂案件的在押罪犯，由监狱作出批准会见或者不批准会见的决定。实践中，因“重大、复杂案件”概念不明确，“国家秘密”范围界定不清楚，监狱和律师对其理解把握不一致。更为重要的是，在这次修订中是否取消这项条款，因涉及国家秘密或者重大、复杂案件，监狱不批准律师会见是否符合法律规定。从目前法律规定看，《刑事诉讼法》第37条第二款规定：危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。《关于依法保障律师执业权利的规定》第9条规定：辩护律师在侦查期间要求会见危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪案件在押的犯罪嫌疑人的，应当向侦查机关提出申请。因有碍侦查或者可能泄露国家秘密而不许可会见的，应当向辩护律师说明理由。由此可见，只有在侦查机关办理上述三类案件的侦查期间，辩护律师会见才有可能不被许可，原因主要是考虑重大复杂案件的侦查需要。罪犯到监狱服刑后，已经进入刑罚执行阶段，再根据国家秘密或者重大复杂案件不批准会见，没有法律依据。而且，《律师法》也规定了律师应当保守执业活动中知悉的国家秘密，以及泄露国家秘密应当承担什么样的责任。因此，这次修订取消了对于涉及国家秘密或者重大、复杂案件的在押罪犯，由监狱作出批准会见或者不批准会见的规定。也就是说，只要符合代理范围，律师都可以会见监狱在押罪犯。

（五）突出保障律师执业权利和救济措施

为充分保障律师行使执业权利，《律师会见规定》第10条规定，监狱应当保障律师履行职责需要的会见时间和次数。根据《关于依法保障律师执业权利的规定》第41条、第44条规定，《律师会见规定》第12条规定，律师认为监狱及其工作人员阻碍其依法行使执业权利的，除了可以向警察所在监狱或者其上一级机关投诉外，也可以向其所执业律师事务所所在地的市级司法行政机关、所属的律师协会申请维护执业权利。情况紧急的，可以向事发地的司法行政机关、律师协会申请维护执业权利。