全面修订《律师法》 真正让律师协会“挺”在前面

吕红兵（十三届全国政协委员、中华全国律师协会副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人）

律师协会要“挺”在前面，勇于举旗、切实履职，真正做到行业自律。这已经成为律师界、法律界的共识。

一个“挺”字，可谓一语中的，堪称画龙点睛！对律师协会而言，既有司法行政机关的“让你挺”，更有广大律师同仁的“要让挺”，在此要求和期待下，律师协会要真正实现“我愿挺”“我能挺”，而且“全方位挺”“全过程挺”，直至“挺得住”“挺得久”。为此，笔者从丰富职责、建立机制以及完善法制的长效性角度，尤其是从《律师法》全面修订角度，提出一些思考与建议。

一、丰富律师协会的法定职责，依法赋予律师协会更全面的行业管理权能

早在1980年，《中华人民共和国律师暂行条例》就明确：“为维护律师的合法权益，交流工作经验，促进律师工作的开展，增进国内外法律工作者的联系，建立律师协会。律师协会是社会团体。组织章程由律师协会制订。”在中华全国律师协会成立10周年之际，我国第一部《律师法》于1996年5月颁布。该法专章规定了“律师协会”：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”。现行《律师法》规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织”，并规定了律师协会的八项职责。从以上内容看，全国律协成立30年来，就律师协会的定性及职责的规定，虽内容有所增加，并未有实质性变化。

新形势下进一步加强律师协会建设，全面深化律师协会改革，是全面依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，是深化律师制度改革、推进律师队伍建设和律师工作发展的重要举措。从工作程序角度，笔者建议，将我国律师协会的职责从以下几方面完善。

（一）建章立制。（1）制定并通过、实施协会章程；（2）制定并通过、实施律师执业规范、律协组织规范和管理规范，形成律师协会自律规则体系；（3）制定并通过、实施律师执业业务指引和行业业务标准，形成律师执业业务指引和标准体系。章程及协会基本管理规定如执业规范、惩戒规则、检查考核规则等，应该报司法行政机关备案。

（二）实习考核。组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核。

（三）执业审核。依照法律规定的条件和程序，对申请律师执业进行审核。经审核通过的，由司法行政机关核准并颁发律师执业证书。

（四）教育指导。（1）总结、交流律师工作经验，举办论坛、研讨会等活动，提高会员的执业及管理水准；（2）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育；（3）指导、培训会员开展执业或事务所规范管理工作，指导下一级律协开展行业管理工作；（4）支持和指导会员开展参政议政；（5）参与并指导、支持会员参与立法工作；（6）对接法律院校，参与律师后备人才培养工作。

（五）执业检查。对律师和律师事务所实施年度执业检查。

（六）律师维权。（1）参与司法机关、司法行政机关等有关律师维权的规范性文件的制定工作；（2）制定律师行业维权规则；（3）以协会身份作为一方参与司法机关、司法行政机关联席维权工作；（4）实施律师维权，调查、处置、发布律师维权案件；（5）向司法机关、司法行政机关等提出对侵犯律师执业权利的机构或个人追究法律责任的建议。

（七）参与司法。（1）参与司法体制改革，对于司法机关有关司法改革和司法活动的规范性文件提出律师行业的建议，推进司法公平正义；（2）担任法官检察官遴选机构固定成员；（3）担任法官检察官考核评价机构固定成员；（4）参与制定从符合条件的执业律师中选任法官检察官的条件与程序，对选任人选出具协会鉴定意见；（5）对法官检察官相关工作进行评估，提供评估意见；（6）以协会身份与法院、检察院建立良性互动关系，推进法律职业队伍建设。

（八）外事活动。组织会员并以协会名义开展对外交流活动。

（九）会员奖励。（1）制定会员奖励和宣传规则；（2）实施会员奖励和宣传工作。

（十）执业调解。对律师执业活动中发生的律师与当事人之间、律师之间、律师事务所之间的纠纷先行调解。

（十一）会员惩戒。（1）参与司法机关、司法行政机关等有关律师、律师事务所处罚的规范性文件的制定工作；（2）制定律师行业会员惩戒规则；（3）参与司法机关、相关行政机关就执业事项对律师、律师事务所的处罚工作，上述机关对律师进行处罚须先行听取律师协会的建议；（4）先行实施会员惩戒，受理对会员的投诉、举报，调查、处置、发布会员惩戒案件；（5）在先行实施会员惩戒后，对仍需由司法行政等机关予以处罚的，向司法行政等机关提出处罚建议。

二、完善律师协会的运作机制，依法建立律师协会更有效的行业自律制度

律师协会职责的界定，其实划分了协会与各相关方的法律关系，如与司法行政机关、会员、司法机关及相关关联方等。为此，需要建立并完善一系列的机制和制度。

（一）律师协会对律师申请执业的审核制度、司法行政机关对协会审核的核准制度。上述职责划分的建议，其突破在于将律师申请执业的审核权交由协会，而司法行政机关对其审核意见依法作出核准或不予核准的决定，并据此决定是否颁发执业证书。颁发执业证书行为是行政行为，但这一行政行为的前提是律协作为自律性组织的审核意见。这样，既发挥协会功能、提升协会权威，又加上司法行政机关的依法核准，赋予颁证行为以具体行政行为的性质。这一过程，类似股票发行上市中发审委的审核与证监会核准的机制安排。如果上述机制以法律形式予以规定，则属于在法律上“赋权”予协会，协会拥有“审核权”，司法行政机关拥有“核准权”，这也正是“两结合”的集中体现。

（二）律师协会对会员的执业检查制度。即立法规定协会对会员，包括律师、律师事务所的执业检查权。上述职责设计的建议是将对律师、对律师事务所的年度检查一并交由协会。现行的做法是，司法行政机关依据《律师事务所年度检查考核办法》“管律所”、律师协会按照《律师执业年度考核规则》“管律师”，属于两元化、分割制，在实践中感觉程序上有些乱、效率上不够高。其实完全可以实行一元化、一体制，即交由协会行使“会员执业检查权”，既管律师个人会员、又管律师事务所团体会员。其法律与章程依据就在于，律师和律师事务所都是协会会员，协会对会员的执业行为进行年度检查于法有据，理所应当，而且也据此收取会员费用。另外，这样的安排也与现行的协会对实习律师、执业律师的一揽子考核与检查相匹配，顺序而为，一以贯之。

（三）对律师、律师事务所违规行为的协会先行惩戒制度。除了协会受理投诉、举报外，司法行政机关可以将其收到的投诉、举报交由协会统一调查、先行处理，符合行业处分的，先行由协会行使惩戒权；属于或还需要追加行政处罚的，由协会行使行政处罚建议权。对于协会的行政处罚建议，司法行政机关启动行政处罚程序，依法依规作出处罚。协会“挺”在前，司法行政机关“压”在后；协会建议司法行政机关“出手”，则司法行政依法“亮剑”。在行业惩戒过程中可以建立受惩戒会员承担成本制度，即调查取证、听证开庭、决定惩戒与复查复审的人力成本由受惩戒的会员承担，其中有律师作为惩戒委员会委员参与的，其人力成本依当地律师小时收费标准计，这样使受惩戒会员不仅受到行业惩戒，而且受到经济惩罚。

（四）司法行政机关对协会建议行政处罚的形式要件审核制度。对于律师协会建议行政机关给予律师和律师事务所进行处罚，司法行政机关在进行处罚过程中，可以作“形式要件”审查，除非因协会的建议，行政处罚的调查与决定严重违反程序、有侵犯被惩戒人权利的不法行为、证据有伪造或重大遗漏，否则，应相应地支持协会的决定，履行相应的行政处罚程序，依法相应地作出行政处罚。这样，既与律师“入口时”的协会“审核”与司法行政“核准”的关系类似，也与仲裁机关“裁决”与人民法院“维持”相像（依《仲裁法》规定，除非有仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的、裁决所根据的证据是伪造的、对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的、仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为等情形，法院是会维持仲裁裁决的）。

（五）律师协会参与司法的制度。毋庸置疑的是，律师执业重要的、主要的、首要的业务还是诉讼业务，而协会维权、惩戒工作几乎都与律师参与诉讼活动相关。应当在法律和章程中将协会参与司法的职责确定下来。美国《律师职业行为示范规则》第一条就明确指出：“律师……是对法律的顺利实施和司法的质量负有特殊责任的公民”。也如香港大律师公会章程中就有“改进香港诉讼程序和陪审团审判”“促进和支持法律改革”等职责。

应当说，丰富协会职责，完善运作机制，需要进一步健全律师协会章程，更需要进一步修订《律师法》。我们欣喜地看到，为固化司法体制改革的成果，并进一步规范司法行为、推进司法公正，《法官法》《人民法院组织法》以及《检察官法》《人民检察院组织法》正在修订或已经修订。同样，律师制度改革和发展也呼唤《律师法》的修订与完善，而其中，律师协会“挺”的职责与机制，不仅应入“章”，而且更应入“法”，从而使律师协会真正发挥功能作用，在党的领导下、在司法行政机关的监督和指导下，为中国律师事业的发展作出更大的贡献。