四川行业性专业性人民调解工作调研报告

田亮 张敏 钮猛（四川省司法厅基层工作处）

人民调解作为一种预防矛盾、减少诉累、化解纠纷的柔性手段，在维护稳定中发挥着不可替代的作用。多年的实践证明，在当前社会治理“由刚变柔”的过程中，人民调解越来越体现出它的独特优势。是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带，在化解社会矛盾纠纷维护社会稳定方面具有独特优势，发挥着不可替代的“免疫功能”和基础性作用。当前，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变化，行业性专业性矛盾纠纷不断涌现和大量上升，已经成为影响社会和谐稳定的热点、难点、痛点问题。因此，如何充分适应新时期社会矛盾纠纷化解需要，在实践中探索行业性专业性人民调解工作新理念、新机制和新方法，不断提升司法行政机关指导人民调解工作质效，是我们加强和提升新时期人民调解工作面临和需要思考的重要课题。

一、基本情况

近年来，四川省司法行政系统大力加强和推进行业性专业性人民调解工作，积极构建以人民调解为基础的矛盾纠纷多元化解工作体系，充分发挥人民调解在化解医疗卫生、道路交通、劳动关系等行业、专业领域矛盾纠纷中的基础性、前端性作用和独特优势，全力化解社会矛盾纠纷，为保障人民群众合法权益、促进社会公平正义，回应和服务人民日益增长的美好生活需要作出了积极贡献。

（一）行专人民调解组织网络不断拓展

行专人民调解组织主要由三种模式，一是单独设置、以纠纷类型命名的行业性专业性人民调解组织，二是综合性的人民调解中心或联合调解委员会，三是派驻有关单位的人民调解室。四川省各级司法行政机关根据本地工作实际和区域特点，实事求是、因地制宜、从需要出发，按照“成熟一个指导建立一个，建立一个切实规范一个，规范一个高效运转一个”的工作思路，有计划、有步骤、有针对性地加快推进行专人民调解组织建设，既集中了相对有限的资源，又解决了紧迫的实际需要问题。

1.行业分布情况。目前四川省共建立各类行业性专业性人民调解委员会2904个，调解室5024个，覆盖了15类矛盾纠纷重点行业和领域，其中县级行政区域医疗卫生、交通事故、劳动争议纠纷人民调解委员会实现了全覆盖，婚姻家庭、物业管理纠纷人民调解委员会建立率达到60%以上。（见图1）

图1 四川省行专人民调解组织分布情况

2.行政区域分布情况。除省本级以外，四川省在市、县、乡三级分别建立了58个、1946个、900个行业性专业性人民调解委员会，县级行专人民调解组织数量居于首位，占总数的67%。（见图2）

图2 调解组织（调委会）行政区域分布情况

3.地区分布情况。四川省21个市（州）行专人民调解组织建设情况极不平衡，其中广元、绵阳、眉山三市建立的人民调解委员会位列全省前3位，多数为乡镇医疗卫生、道路交通事故、劳动争议纠纷调委会。（见表3）

表3 调解组织（调委会）地区分布情况

（二）行业性专业性调解员队伍不断优化

四川省司法行政机关大力加强行业化、专业化人民调解员队伍建设，确保调解员综合素质符合新形势下矛盾纠纷化解工作要求。按照“人员职业化、工作专业化”的要求，根据矛盾纠纷的行业、专业特点，会同相关行业主管部门明确配备数量、选聘条件、工作职责和待遇标准，面向社会公开公平择优选聘，逐步提高专职调解员数量和专业化能力水平。

1.总体情况。截至2017年12月，四川省行专人民调解组织共有专兼职调解员21661人，其中，男性15498人，占71.5%，女性5965人，占28.5%（见图4）。从年龄构成上看，平均年龄40.6岁，最小年龄18岁，最大年龄81岁，其中有41.3%的调解员集中在40-49岁（见表5）。从民族构成上看，主要有汉族、藏族、羌族、彝族和回族，其中汉族调解员人数最最多，占总数的89.6%，其次是藏族，占6.8%。（见图4）

图4 调解员的性别和民族构成

表5 行专人民调解组织调解员年龄分布情况

2.专兼职人员结构。四川省通过政府购买服务和公益性岗位等方式，聘任3434名专职调解员充实到行专人民调解组织，占到了全省专职人民调解员总数的22.9%。比普通人民调解组织专职人民调解员比例高出近8个百分点。（见图6）

图6 专兼职人员结构分布图

3.行业专业分布情况。四川省各类行专人民调解组织中，医疗纠纷、劳动争议、婚姻家庭、交通事故、治安纠纷、物业管理六种类型的调解组织调解员人数在1000人以上。从平均人数上看，每个行专人民调解组织平均人数为7.46人，其中交通事故、治安纠纷等类型的调委会平均人数达到8人以上。（见图表7）。特别是四川省自2016年10月以来大力推进治安纠纷人民调解和公安机关行政调解衔接联动工作，从事“公调对接”工作的专兼职调解员人数比2016年末净增加1221人，增幅达80%。

图表7 全省行专人民调解组织人数分布（按调解组织分类）

调解医疗劳动婚姻交通治安物业消费校园边界旅游诉调组织纠纷争议家庭事故纠纷管理纠纷纠纷纠纷纠纷对接类别总人3430 2055 1647 1856 2724 1104 860 1004 704 277 365数专职687 393 234 630 822 99 126 24 18 39 57人数购买服务人数483 98 133 553 354 119 84 0 18 27 70

4.地区分布情况。全省各地中，宜宾市从事行业性专业性调解工作的人民调解员最多，达2214人，行专人民调解组织人数在1000人以上的还有广元、绵阳、成都、广安、内江、眉山、阿坝等7个市(州)。（见表8）

表8 四川省行专人民调解组织人数分布（按地区分类）

5.专业能力及水平。通过制定出台《人民调解员管理办法》等规范性文件，四川省各级司法行政机关实施人民调解员准入审核机制，严把入口关，根据矛盾纠纷的行业、专业特点，广泛吸收群众基础好、公道正派、热心公益的退休法官、检察官、政法干警和具有相关医学、法学、心理学等专业知识人员、法律服务工作者加入、壮大人民调解员队伍，逐步优化兼职人民调解员队伍整体结构。截至2017年12月，93.3%以上具有高中以上学历，其中大专以上学历达到83.5%，本科以上学历达到46.7%（见表9）。远高于全省人民调解员的平均水平。

表9 行专人民调解组织调解员学历情况

6.“专家库”建设情况。四川省司法行政机关积极推动行业性专业性人民调解“专家库”建设，共组建人民调解“专家库”279个，聘请5003名相关行业、专业领域专家学者和法律、社会工作者深度参与人民调解工作，为人民调解组织化解矛盾纠纷提供专业咨询。

（三）行业性专业性人民调解基础性作用不断凸显

行专人民调解组织的建立和发展，实现了人民调解与行政调解、司法调解真正意义上的衔接，大量矛盾纠纷从医疗卫生、公安交管、人力社保、信访维稳、民事诉讼等部门（领域）分流出来，节约了相关政府职能部门的行政资源，减轻了人民法院的压力。

1.矛盾纠纷调处综合情况。2017年，四川省各类行专人民调解组织共调解纠纷11.3万件，占全部纠纷总数的26.6%，调解成功率达94.6%（见表10）。其中，医调委调处的医疗纠纷2859件，占各类调处机构受理医疗纠纷总数的63.2%；交调委调解道路交通事故纠纷43557件，占各类调处机构受理交通事故纠纷总数的70.3%，对这两类案件的分流化解起到了主导作用。（见图11）

表10 四川省行专人民调解组织调处案件情况发展态势

从上表可以看出，近年行专人民调解组织调处的案件总数呈缓慢下降趋势，但涉案金额保持高速增长态势，道路交通事故纠纷数一直保持在高位，环境污染纠纷数量持续保持增长。

图11 四川省医调委和交调委调解纠纷情况分析图

2.化解疑难复杂案件成效明显。由于行业性专业性矛盾纠纷的特殊性和复杂性，此类纠纷中很大一部分属于重大疑难纠纷，所涉及的人员数量、赔偿金额和纠纷成功化解的难度都很大，稍有不慎就有可能造成矛盾激化升级。2015年以来，四川省通过人民调解的方式，组建以人民调解能手为主体的调解团队，先后成功化解了原成百集团改制纠纷等40余件长达数年、金额巨大、涉及人数众多的信访积案和重特大行业性专业性矛盾纠纷，为党委政府加强和创新社会治理提供低成本解决问题的重要手段和工作平台，有效避免和减少了影响社会稳定的群体性事件、民转刑案件的发生。

（四）行业性专业性人民调解工作机制不断完善

四川省司法行政机关主动加强与相关职能部门之间的衔接联动，建立健全及时有效的信息沟通、资源共享和工作运行机制，不断提升行业性专业性人民调解工作规范化制度化水平。

1.规范化建设整体推进。制定出台《四川省人民调解规范化建设办法》，其中将党委政府关注、人民群众关心、社会敏感度高的医疗卫生、道路交通等行业性专业性人民调解工作列为重要内容，对人民调解组织硬件建设、业务流程，人员选任、考核管理等各方面制定了统一的规范性标准，极大提高了行业性专业性人民调解工作的规范化水平，目前全省行专人民调解组织规范化建设率已达80%。与规范化建设同步开展的是人民调解组织、人民调解员的“评星定级”活动，根据评定结果，在工作经费、个案补贴、表彰奖励、培训交流等方面探索实行差异化管理，充分发挥先进典型的示范引领作用，调动和提升人民调解员的工作积极性、主动性，不断增强工作责任感和竞争意识，全省行业性专业性人民调委会和调解员分别占评定“五星级人民调解委员会”和“首席人民调解员”总数的33%和21%。

2.信息化建设成效明显。依托面向人民群众的“12348四川法网”、面向司法行政机关工作人员的“司法行政工作平台”和面向人民调解员的“人民调解手机APP”，四川省已初步起构建“三位一体”的综合性人民调解信息化工作网络，实现行业性专业性纠纷案件在线咨询、受理、调处服务和人民调解组织、队伍的实时同步管理，最大程度地为群众提供便利服务，同时也为全省各级司法行政机关提供全面、准确、科学的分析研判和决策支持信息，不断提升指导人民调解工作的质量和水平。

3.多元排查化解的地位和作用凸显。四川省司法行政系统健全完善人民调解与行政调解、司法调解衔接联动机制，形成矛盾纠纷多元化解工作的整体合力，2016年以来，省司法厅先后与省综合办、省高院、省公安厅、省卫计委、省妇联等部门联合印发《关于建立完善人民调解与治安调解衔接联动机制的意见》《关于进一步推进人民调解与治安调解衔接联动工作的通知》《关于做好婚姻家庭纠纷预防化解工作的实施意见》《四川省医疗纠纷预防与处置办法》《关于进一步加强劳动人事争议调解仲裁完善多元处理机制的实施意见》等，突出矛盾纠纷源头防控，从重事后调处向重事前预测预警预防转变，针对婚姻家庭、医疗卫生、劳动争议等民生重点领域开展有针对性的矛盾纠纷集中排查，对排查出的矛盾纠纷进行科学风险评估，并根据评估结果采取有针对性的预防和处置措施，对可能造成重大影响或影响社会稳定的风险隐患，制定了处置预案。这些工作进一步推动全省行业性专业性人民调解工作向纵深发展，以“公调对接”工作为例，去年以来，全省各级司法行政机关已建立人民调解员岗前培训、持证上岗、岗位公示等制度244个，编发相关信息、简报300余期次，有力地推进了工作的规范化水平。

（五）非人民调解属性的行业性专业性调解组织开始出现

近年来，社会矛盾纠纷日益多元化，在行业性、专业性调解领域，一些非人民调解属性的新型调解组织开始萌芽。主要有以下三种类型：

1.公益性的行业性专业性调解组织。主要由各类协会、学会设立，未在司法行政机关登记，未挂人民调解的牌子。此类调解组织主要集中在县级及以上的工会、团委、妇联和工商联、贸促会等组织，共有203个，调解员主要由协会、学会人员兼职，经费由主管单位或协会保障。

2.收费的行业性专业性调解组织。如设立在成都自贸区内地“一带一路国际商事调解中心成都调解室”，其属性为民办非企业单位，由北京融商一带一路法律与商事服务中心和成都（双流）自贸区管委会共同组建。其案件来源于法院或信访等部门委托，调解成功后，按争议标的金额的比例收取调解费。

3.律师调解组织。根据四川省高院、司法厅印发的《关于开展律师调解试点工作的实施方案》，成都、泸州等11个市（州）可依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心，作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议。按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费，目前，全省的律师调解工作已逐步在法院诉讼服务中心、各地律师协会、律师事务所和公共法律服务中心开始试点。

二、制约因素

行业性专业性人民调解工作在我国社会矛盾纠纷化解体系中起着基础性的作用，在优化社会治理、维护社会稳定和构建社会和谐中发挥着第一道防线的基础作用，但由于行专人民调解组织的公益性和非盈利属性，导致部分地区对行业性专业性人民调解工作重视不够，行业性专业性人民调解工作在组织建设、队伍建设以及经费保障等方面不能与经济和社会的发展相适应，其职能作用还远未充分发挥出来。

（一）日益增长的矛盾纠纷数量与调解组织建设不足之间的矛盾

四川省的行专人民调解组织建设还存在认识重视程度不足、发展不平衡不充分的问题。一方面物业管理、环境保护纠纷等区域性、行业性新型人民调解组织建设还没有达到全覆盖，在电子商务、知识产权纠纷等新行业、新领域还未实现行专人民调解组织“0”的突破。另一方面，部分设在乡、镇的医疗纠纷、劳动争议纠纷调解组织作用发挥十分微弱，造成资源的闲置和浪费。四川省2696个行专人民调解组织中，有1097个由司法行政机关单独设立或与其他行政机关联合设立，占总数的40.7%；由行业主管部门或行业协会（学会）主导设立的仅占55%。其原因是在推进行专人民调解组织建设过程中，部分行业主管部门没有充分认识到人民调解在有效化解突出矛盾纠纷，维护社会和谐稳定中所发挥的重要作用，特别是个别负有组建主体责任的行业主管部门，没有把这项工作看作是一项硬性工作任务，甚至还有个别业务主管部门“片面”地认为组建行专人民调解组织是司法行政部门一家的工作。

（二）日益多元的矛盾纠纷化解需要与调解员专业化能力不足之间的矛盾

当前四川省行业性专业性人民调解员绝大部分均为兼职人民调解员，每个行专人民调解组织专职调解员仅1.08人，由于其自身还承担大量本职工作，难以将主要精力集中到矛盾纠纷的预防和化解方面，业务能力和水平难以充分适应人民调解工作需要。即便是通过政府购买社会服务的形式聘任的专职人民调解员，其中既有专业知识，又有调解经验的人员数量较少，加之行业性、专业性纠纷一般都属于复杂疑难纠纷，调解难度较大，对调解员的专业化能力水平要求较高，一定程度上影响了人民调解工作的顺利开展。

（三）亟待提升的人民调解权威性公信力与设立主体不规范之间的矛盾

《人民调解法》和司法部相关意见明确指出，司法行政机关要加强与有关行业主管部门协调配合，根据相关行业、专业领域矛盾纠纷情况和特点，指导人民调解协会、相关行业协会等社会团体和其他组织，设立行专人民调解委员会或依托现有的人民调解委员会设立人民调解工作室。但由于历史原因，目前全省各地行专人民调解组织的设立主体不规范，多数行专人民调解组织的设立主体是司法行政部门和相关行业（领域）的主管部门，由人民调解协会或行业协会、学会设立的行专人民调解组织仅占11.7%，与人民调解的群众性、民间性、自治性属性要求不相适应，体现了当前人民调解的强烈“行政化”色彩。其中半数以上的调委会组成人员还是由行政部门领导和机关干部兼职，专职调解人员严重不足，致使群众产生对人民调解能否保证独立性、中立性和公正性的疑虑。

（四）人民调解工作的高标准严要求与保障不到位之间的矛盾

目前，全省很多民族地区、偏远山区和经济欠发达地区因为财政比较困难，还没有把行业性专业性调委会的工作经费纳入同级部门经费预算，工作难以有效开展；虽然行业性专业性调委会人民调解员全部落实了“个案补贴”，但由于其个案补贴标准较低，甚至与普通调委会调解员的个案补贴水平相同，从而严重影响了调解员的工作积极性和主动性，制约了人民调解职能作用的充分发挥。目前，全省有独立业务办公场所的行专人民调解组织仅1165个，占43.2%；具备独立的调解室和办公室，面积100平方米以上的调委会仅130个，不足总数的5%，尚有5.1%的调委会无财政资金保障，除部分经济发达地区医疗纠纷调解的个案补贴平均标准达到400元/件外，其他行专人民调解组织的个案补贴普遍低于300元/件，不能体现行业专业性人民调解工作所付出的大量时间、精力和智力成本。在当前及今后一段时期，全省新形势下行业性、专业性矛盾纠纷数量将逐渐增多并有可能超过传统矛盾纠纷，数量巨大、纷繁复杂的行业性专业性矛盾纠纷化解任务与捉襟见肘的工作保障水平之间的矛盾将更加突出。

（五）行业性专业性调解组织的多元化与指导管理机制不相适应的矛盾

当前，各种非人民调解属性的行业性、专业性调解组织已开始萌芽并呈快速增长势头，丰富了矛盾纠纷化解的渠道，成为行业性、专业性人民调解工作的有益补充。但不可否认的是，由于立法滞后，对非人民调解属性的行业性、专业性调解的指导和管理还处于空白地带。前文所述的203家公益性调解组织，其主管部门有政府机关、行业协会、学会，但却缺乏统一的业务指导，其调解流程、调解文书各不相同，难以监管其调解质量，难以进行司法确认。由于人民调解不收取费用的限制，一些本应纳入人民调解指导和管理的调解组织不愿登记为人民调解组织，不接受司法行政部门的指导和管理，部分收费类调解组织以非法人机构的形式设立，其收费未经政府部门批准和审核，缺乏明晰的边界和标准。随着矛盾纠纷的多样化、国际化，调解组织的调解主体身份问题愈发突出，迫切需要进行统一的规范和指导。

三、对策建议

行业性、专业性人民调解组织是在司法行政机关指导下，依法设立的调解特定行业、专业领域矛盾纠纷的群众性组织。加强行业性、专业性人民调解工作，一方面必须遵守人民调解法的各项规定，坚持人民调解的基本属性，发挥其特点和优势，聚焦群众需求，从组织建设、队伍建设、统筹协调和服务管理等方面开展工作，促进行业性专业性人民调解工作的健康发展。另一方面，需顺应社会治理创新的需求，做好顶层设计，赋予司法行政机关指导和管理非人民调解性质的其他社会调解工作的职能，妥善解决其管理机制、收费等问题。根据四川省工作实际，我们有以下对策建议：

（一）聚焦群众需求，打造一体化综合性人民调解工作平台

依据纠纷当事人的核心需求来设计行业性专业性人民调解工作的引导机制，使当事人能够更加快捷便利地获得人民调解服务。依托各地公共法律服务中心建设，设立面向群众的人民调解工作咨询指引窗口或座席，对前来寻求法律服务的纠纷当事人，及时告知人民调解的特点和优势，引导和帮助当事人自愿、优先选择调解方式解决纠纷。

做好人民调解与行政调解、司法调解和其他调解方式之间的衔接联动，进一步优化行业性专业性人民调解工作专业服务，借助最高法、公安部、司法部、银保监会在全国部分省开展“道路交通事故纠纷赔偿网上数据一体化处理”试点工作的有利契机，及时总结提炼道路交通事故纠纷人民调解工作的成功经验和做法，将“一站式、一体化、大数据”的服务理念和信息化模式推广到医疗卫生、劳动争议等其他行业专业领域，在方便纠纷当事人的同时提升调解精准性和成功率。

不断提升人民调解工作规范化信息化水平，进一步优化行业性专业性人民调解工作流程，开辟线上和线下融合的人民调解工作模式，向纠纷当事人提供完善的法律咨询、透明的信息查询和高效的文书送达等服务，提升群众对行业性专业性人民调解服务的体验感和获得感。

（二）加强组织建设，积极拓展调解工作广度和深度

聚焦特殊领域突出矛盾纠纷，坚持重点推进与整体推进相结合，在巩固、提升、完善现有医疗卫生、交通事故、劳动争议、婚姻家庭等人民调解组织的基础上，不断向环境污染、物业管理、消费维权等当前全面深化改革进程中遇到的矛盾纠纷易发多发问题领域拓展。

着眼服务地方经济发展，坚持“调解跟着项目走”“调解跟着矛盾走”，在矛盾纠纷相对集中的重点工业园区、开发区、灾后重建安置点等重大项目和重点区域，在旅游开发、特色农产品等产业链上，推动设立人民调解工作室（窗口），不断延伸人民调解工作覆盖范围。

加强人民调解工作督导考核，坚持实事求是，根据全省各地区、各行业实际，制定设立范围、建设标准、完成时限等具体要求和考核目标，不断提高考核工作的针对性、合理性和科学性，有效增强和提升了全省各地推动工作的内生动力和工作积极性、主动性。

（三）加强队伍建设，不断提升纠纷化解能力水平

把好入口、畅通出口，进一步健全人民调解员的推选、聘任工作机制，将素质高、能力强、热心公益的人员吸纳进人民调解组织，对不负责、不作为的不称职人民调解员要予以辞退，逐步建立一支“专职为主、兼职为辅、社会志愿者广泛参与”的高素质人民调解员队伍。

加快推进省、市、县三级人民调解“专家库”“师资库”建设，根据行业性专业性纠纷的特点，广泛吸纳各行各业的专家和专业人员进入人民调解员队伍，为人民调解工作提供强有力的智力支撑。借助和发挥专家型调解人员的“传、帮、带”作用，培养和储备一大批优秀的人民调解师资力量，带动和提升人民调解员的整体专业化水平。

创新教育培训方式方法，针对行业性专业性人民调解员队伍中复合型人员相对较少的情况，积极按照“分类分级”的原则，从“大而全”向“精而强”转变，从“数量”向“质量”转变，在集中授课、短期研修等培训方式的基础上广泛开展岗位练兵、技能比武等业务竞赛，建立完善“理论+实战”的培训培养机制，补齐行业性专业性人民调解员的知识“短板”，形成有梯次的行业性、专业性人民调解员人才队伍。

（四）注重统筹协调，不断增强调解工作基础保障

各地司法行政机关要会同各行业主管部门积极主动向地方党委政府汇报，最大限度地争取重视和支持，力争把行专人民调解组织工作经费纳入同级财政预算，将专职人民调解员纳入本地公益性岗位，增加政府购买服务的投入，逐年提高对行专人民调解组织的财政保障水平。

加强与各行业主管部门之间的协调配合，推动建立人民调解员“个案补贴”动态增长机制，根据调解纠纷的数量和难易程度实行“一案一补”“以案定补”“以奖代补”等方式，确保专兼职人民调解员的补贴随着当地经济的发展而定期适当增加，努力营造良好的“拴心留人”工作氛围，最大限度的保持人民调解员队伍的长期稳定和健康发展。

积极探索人民调解公益性收费和市场化运作机制，丰富人民调解服务供给，在目前人民调解没有社会和民间资金全力支持的大背景下，借鉴国外非诉讼纠纷解决机制的经验做法，不断拓展政府购买服务的方向和范围，对影响社会稳定的疑难复杂纠纷，通过招投标等方式向有资质的人民调解组织购买纠纷化解服务，有效解决人民调解存在的人员不足、服务专业化不高等问题。

（五）强化服务管理，不断提升行业性专业性人民调解工作质效

准确把握人民调解在创新社会治理和构建矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用，加强与综治部门对接，积极争取将人民调解工作纳入地方党委政府加强社会治理、推进平安建设、法治建设的总体部署，作为综治维稳工作考评的重要内容，和其他工作同安排、同部署，为进一步推进新时期人民调解工作提供坚强的政策和组织保障。

主动加强与人民法院和相关行业主管部门之间的衔接联动，健全完善日常交流、分析研判、信息共享、联动联调等联动协作机制，积极引导广大群众选择人民调解方式化解矛盾纠纷，对适宜调解的民商事纠纷案件，原则上一律委托移送到人民调解组织进行前置调解，切实做到“应调尽调”，真正使人民调解成为矛盾纠纷多元化解机制中的关键衔接点。

大力加强对人民调解工作和优秀人民调解员的宣传表彰，在全社会大力宣传人民调解工作的重要作用和独特优势，对在矛盾纠纷化解工作中做出突出贡献的人民调解先进集体和个人进行表彰，扎实开展“星级”人民调解委员会和“等级”人民调解员的评选活动，树立一批人民调解组织和调解员先进典型，让广大人民群众更多地了解、支持和参与人民调解工作，不断增强人民调解工作的社会影响力和人民调解员的职业荣誉感。

（六）加强顶层设计，赋予司法行政机关指导和管理社会调解的职能

当前，我国正处于社会转型期，也正经历着矛盾纠纷易发多发和诉讼急增的阵痛。实现社会治理体系和治理能力的现代化，是党的十九大提出的目标。从“管理”到“治理”，从单向的政府强力管控转向群众参与的柔性共治中，调解必将更广泛地被采用，其社会“免疫系统”的独特价值和功能还将得到进一步的体现。建议在这一发展趋势中，由国家立法或授权，将指导和规范包括行业性专业性人民调解在内的社会调解工作统一归口到司法行政机关的指导和管理。

在维护和改进既有人民调解工作体系的前提下，并行规定“社会调解”，将不属于“人民调解委员会”的所有诉讼和行政调解之外的调解组织一并纳入“社会调解”范畴，包括仲裁委员会专门设立的调解组织、商事调解组织、行业性专业性调解组织、其他具有调解职能或开展调解业务的组织等。通过立法或国务院授权的方式，交由司法行政机关统一登记和指导管理。

在人民调解组织不断发展壮大、人民调解经费保障不断增长的同时，适度开放纠纷调解市场，允许民间力量进驻纠纷解决的调解服务领域，成立从公益性到适当收费的各种调解组织，促进调解组织的多元化发展，为人民群众化解矛盾纠纷提供更多样化的选择，并让人民调解制度在竞争中焕发更强的生命力。

由司法行政机关牵头，加强对社会调解的立法和规范，从调解工作的原则、调解案件的范围、调解组织（设立程序、设立条件）、调解人员（任职资格、行为准则、登记备案）、调解程序及诉讼对接程序、调解规则、调解协议、司法确认、救济程序等方面制定统一的标准，有效提升包括行业性专业性人民调解工作在内的社会调解的规范化水平。