社会组织参与法治社会建设的实践探索与启示

王晓雪（江苏省扬中市司法局）

祝 娟（江苏省扬中市新坝镇司法所）

陈晓阳（江苏省扬中市新坝镇司法所）

韩 婷（江苏省扬中市三茅街道司法所）

“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”（以下简称“三位一体”）的重大命题，首次将法治社会作为一个区别化的概念鲜明地提出来，在政治生态上确立了其依法治理的地位。然而，厘清“三位一体”的内在关系，从理论意义上明晰法治社会建设的体系，目前尚未“破题”。本文将采取案例分析法，通过江苏省扬中市开展的“一一五五”法治社会实践，解剖区域法治社会建设的架构，透视社会组织参与法治社会建设的路径，系统阐述法治社会建设对于“三位一体”协调推进的重要现实意义和理论价值。

一、法治社会建设成为时代的主题

一是社会发展变革的呼唤。随着社会发展的不断转型增效，社会结构、利益格局正发生着深刻的变化，由此不仅产生新老矛盾交织，造成社会问题多发，也让加强法治社会建设的紧迫性更为突显。同时，随着信息通讯等现代科技的迅猛发展，“去中心化”的虚拟空间让公众表达诉求的渠道越来越多元化，信息传播中的“蝴蝶效应”又进一步增强了社会治理的复杂性。此外，特别是近年来，社会矛盾叠加，高利贷、网络犯罪等影响公共安全的事件不断发生，对加强法治社会建设提出了更高要求。

二是法治社会体系建设的要求。从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”，再到1999年“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，对于依法行政、法治政府建设的不断重视，我国社会主义法治体系不断完善。然而，这种自上而下的体系建设在某种程度上导致了法律的工具主义，缺乏横向上的法治理念和法治精神弘扬作为基础支撑。法治社会概念的正式提出，意味着其将不再作为零星的力量散落于法治国家、法治政府的建设之中，法治社会建设不仅是我国法治建设中一项与时俱进的创新发展之举，也奠定了从人治的传统社会加速迈进法治的现代社会的意识基础。

三是社会治理多元化的需要。面对多元社会的发展趋势，仅仅依靠简单的行政命令或粗暴的方式手段已不能满足社会治理的需要。这就要求我们的理念思路、能力水平、治理方法必须综合多元化，实现从被动应对处置向主动预测预警预防转变、从单纯管理向寓管理于服务转变。与之同步的则是社会治理主体的深刻变化，以治理主体的多样性、灵活性提高社会治理的能力和水平，不断适应社会治理的新特征。

二、扬中市“一一五五”法治社会建设的实践途径

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出“要发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。”扬中市的法治建设一直走在江苏省前列，是江苏省首批“法治县（市、区）创建工作先进单位”、全国首批“法治县（市、区）创建活动先进单位”、江苏省首批“法治建设示范县（市、区）”。扬中市司法局将具有社会属性的法治建设融入法治创建活动，注重发挥社会组织公益性、灵活性和多样性优势，培育孵化“基础型-枢纽型-行业型-专业型-网络型”法治类社会组织19家，其在法治创建工作上发挥了积极作用。同时，扬中市探索构建“一一五五”区域法治社会实践模式，明晰了法治社会建设的测评体系，确立了社会组织参与法治社会建设的重要地位（见图1）。

图1 江苏省扬中市“一一五五”法治社会实验结构图

（一）一个平台：搭建起社会组织参与法治社会建设的基地

江苏省扬中市法治社会建设基地总投资200余万元，面积达1000m2，由组织之家、百姓大舞台及法治文化广场三部分构成（见图2）。

图2 基地建设

一是在基地定位中，让社会组织有了“娘家”。整个基地以“社会组织之家”为定位，以责任、担当作为“家训”，切实增强社会组织的归属感。基地的定位打破了以往社会组织各自为政的局面，通过资源的整合，使社会组织优势互补、抱团发力，充分调动其在法治理念培育、公共法律服务、社会领域治理、社会秩序维护等方面的组织活力和发展潜力，实现社会组织由松散向集中、由自发向规范的转变。目前，该基地已吸纳15家社会组织入驻，既有鼎新法治文化推广中心、五老说和团、小微企业法律服务团等司法行政领域内的法治型社会组织，又有“三叶草”“红袖标”等关联型社会组织。

二是在基地氛围中，让文化润法有了“生命”。基地没有“法盲”地带，处处渗透着法元素，处处展示着法文化。溪边的石头上印刻着法，暗喻上善若水、法平如水、一廉如水、青山绿水；百姓大舞台的背景舞者造型是法，寓意法治文化的展示传播；办公区域的logo“飞翔”着法，桌子排列成法，彩绘蕴含着法；村规民约墙“三字经”朗朗上口，涵盖了邻里关系、村风民俗、依法治村等方方面面；照片墙展示了镜头下的法治故事，法治文化墙展示了领导话法、法人法语，延伸百米。社会组织的法治活动有了印记，法治成果有了展示，广大的受众则沐浴在法治文化之中。

三是在基地建设中，让旅游休闲有了“风情”。基地设有法治茶书吧，提供茶水、饮料和法治读物；建有公共休闲区、法治回廊，展示法治书画、剪纸等创作作品；百姓大舞台则定期开展法治文艺汇演。整个基地以水墨画的形式诠释功能，让人仿佛置身于山水间。不仅如此，基地串联起道德文化园、法治公园、法治文化长河、红色教育基地渡江文化园、法治文化体验馆等十大法治文化阵地，形成法治文化旅游线。各类社会组织用他们的才智和行动对全城旅游和绿色发展赋予了法治的别样“风情”。

（二）一个抓手：调动起社会组织参与法治社会建设的热情

一是功能化建设。为使社会组织高效地参与法治社会建设，基地根据“以法治社会建设体系设置功能区、以不同功能室吸纳对应社会组织”的布局，加强规范化建设。设立鼎新法治文化推广中心、聚议堂、心情驿站、社会治理、公共服务、维护稳定等多个功能室，同时根据不同功能室的功能特点安装录音录像、视频直播设备，添置心理疏导、冥想静思区域，购置大屏显示器、影音播放系统，实现功能的完善多样。

二是标准化运行。第一，注重组织架构标准化。科学设置法人治理结构，合理制定章程制度，选举产生理事长、副理事长、监事，明确机构职责、工作人员选聘标准和职业操守。第二，注重管理制度标准化。出台标准化工作指南，制定工作人员管理、培训、考核、奖惩办法，细化管理内容，量化考核标准，明确考核主体。第三，注重工作流程标准化。针对法治社会建设工作制定标准化工作流程，定期召开联席会议，实现信息互通、资源共享。第四，强化社会组织共建共办，整合资源力量。规范普法主题活动的设计、实施，成功开展了“诚信公信”法治文艺汇演、“‘法治护航’暑期夏令营”等系列活动。

三是多元化筹资。一方面，对市、镇、村三方在办公场所、硬件设施等方面予以稳定的资金保障支持；另一方面，探寻公益创投资金扶持，通过发挥自身职能承接政府购买服务工作，并以活动冠名、社会捐赠等方式多元化筹集发展资金。截至目前，基地已先后获得培育发展资金228.9万元，扶持10家社会组织完成验资。

（三）五大路径，描绘出社会组织参与法治社会建设的愿景

一是充分发挥社会组织在法治宣传中的作用，推动法治信仰树立。鼎新法治文化推广中心自成立以来，就以培育特色性、本土化、趣味性的法治文化品牌为切入点，设置书画、诗词、纸艺、版画、摄影、文艺、影视、推广八大部门，充分发挥社会组织亲民的优势，创作群众喜闻乐见的法治作品，举办形式多样的法治活动。

二是充分发挥社会组织在依法治理中的作用，推动社会力量形成。扬中市司法局充分发挥社会组织效应，推动社会组织积极承接政府转移的各项社会管理职能，在农业、经济、生态等方面直面社会需求，解决各类问题。“三农法律服务团”面向农业、农民、农村，围绕土地流转、宅基地等涉农法律事务开展公益性法律服务；“小微企业法律服务团”依托建筑、装潢等行业商会和基层商会，免费提供法律咨询、法律“体检”，为企业的健康发展保驾护航；“绿色家园促进队”注重发挥社会组织的监督作用，协助调查生态破坏行为，监督职能部门执法行为。

三是充分发挥社会组织在法律服务中的作用，推动法治成果共享。扬中市司法局以政府购买服务的方式，整合法律服务资源，建立“一村一法律顾问”“司法惠民点”“法律援助点”“法律咨询点”“公证联系点”等站点，建立律师、法律工作者和“12348”法律服务团队等，利用社会组织载体延伸法律服务触角，让“法律红利”真正惠及弱势群体。

四是充分发挥社会组织在化解矛盾中的作用，推动社会稳定安宁。当今社会，矛盾纠纷频发，利益诉求多样复杂。为此，扬中市司法局致力于社会组织培育和维护社会和谐稳定的“双赢”发展，结合地域特色，资源多元对接、融合，成立“有我”议事团、“群贤”议事团、“乡贤”评事社、“五老”说和团、平安志愿者等基础性社会组织，充分发挥其本土优势，参与社会矛盾化解、特殊人群帮扶、群防群治活动等，搭建起社会和谐稳定安宁的桥梁。

五是充分发挥社会组织在修复心理中的作用，推动社会心理健康发展。针对社会变革和转型发展过程中道德失范、心理失衡、社会焦虑等现象，基地建立了失衡心理修复功能室，入驻了承担心理卫生保健职能的社会组织。其一方面针对社会公众开放，定时接纳不同人群进行心理咨询、心理测评、心理辅导活动；另一方面针对青少年、老年人、社会服刑人员等，定向开展心理疏导、心理矫治。

三、法治型社会组织参与法治社会建设的启示

（一）法治型社会组织对法治社会建设结构的影响

一是建设主体实现多元化。社会组织的参与将党委政府的建设思路从“治理社会”转变到“社会治理”上来，从而实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动。

“法治型社会组织——社会治理对象”。法治型社会组织作为第三方主体，在政府与社会之间建立了一个可信任的利益表达机制，有利于缓解干部群众之间的紧张关系，调动多种力量参与法治社会建设。法治型社会组织为公民自我治理创造了良好平台，保证了公民自身权利和义务处于对等的状态，从而实现了权与责的均衡。作为治理对象的公民以治理的主体参与进来，激发了社会活力，为创建安定有序的社会秩序、营造安居乐业的社会氛围奠定了强大的群众基础。

“党委政府——法治型社会组织”。地方政府在法治社会建设创新工作中的最大忧虑在于法治型社会组织对党的领导和政府的权威是否产生影响。从实践来看，社会组织是由政府及其组成部门严格按照法定程序进行组建的，社会组织成员也是由创设部门进行严格核选的，因此，法治型社会组织不会对党委政府的权威领导构成挑战。党委政府与法治型社会组织构成一种协同关系，法治型社会组织是在党委政府的有意扶持和培育下产生的，在法治社会建设中发挥辅助作用，不是对党委政府权力的分割，而是弥补其建设能力的不足。党委政府应创造条件鼓励社会组织发展，最大限度地发挥其作用，同时加强对其外部行为的规范和内部治理的引导，促进社会组织自身的规范化和法治化建设。

“党委政府——社会治理对象”。党委政府作为国家法治建设的推动主导者，只有充分发挥治理对象的参与功能，将治理对象从下而上的动力与政府自上而下的推动力相结合，才能“攥指成拳”、共同受益，将法治社会建设真正落到实处。由此，法治型社会组织在党委政府与社会治理对象之间架起了沟通的桥梁，成为“缓冲地带”。而且，法治型社会组织具有党委政府所不具备的平民气质等特点，破解了大量社会问题，促进了社会秩序的良性发展。党委政府借助法治型社会组织的力量，有利于强化法治社会的建设，巩固其在法治社会建设中的主导地位，实现国家权力在社会治理中的有效渗透。

二是对权威变化的认同感。随着改革发展的深入推进，党委政府的管理职能已不同于最初的“管”“控”，更偏重于“善治”，强调政府与公民“合作”管理，这有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，而作为第三方的法治型社会组织在其间发挥重要效能。法治型社会组织来自民间、贴近群众，可以直接了解民情表达民意，容易引起群众共鸣，凝聚群众力量；其以社会公益为宗旨，成员之间有着共同的价值追求，在调动公民积极性的同时，又极大地增强了人民群众的社会责任感。正是这种还政于民的特性，让法治型社会组织不仅增强成员的归属感，更易获得社会的认同感。以“五老”说和团为例，短短三年时间，该社会组织已由原来的5人发展到现在的136人，由原来在一个社区设立扩展到市、镇、村全覆盖，汇聚了大批老党员、老教师、老军人等德高望重的人士（见图4）。

图4 “五老说和团”成员构成

（二）法治社会建设体系的共性结构和个性特质

党的十八届四中全会从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制四个方面对法治社会建设作出了重大部署，形成了法治社会建设的共性结构。在此基础上，扬中市司法局不断培养个性特质，高度重视法治文化建设，强调法治文化在社会领域的全覆盖、在公众内心的深度根植，形成构建法治社会的不竭动力；高度重视社会心理的修复，扬中市司法局独创性地把社会心理修复纳入法治社会建设整体框架，疏导不良情绪，塑造积极健康的心态；高度重视法治社会建设的监测评估，建立完整的法治社会建设体系，明确了具有针对性、可操作性的指标任务，明确了动态研判、定向施策的监测评估机制，为法治社会建设的深入推进提供了保障。

（三）法治型社会组织运用的精准性和灵活性

扬中市司法局引导法治型社会组织立足自身职能，创新平台载体、体制机制，培育特色服务项目，如小微企业法律服务团“一对一”为企业提供法律服务，印制服务手册，规定服务内容、频次。同时，其又注重法治型社会组织职能发挥的灵活性，以乡贤评事团为例，他们既关注热点，做社情民意信息员，又服务中心，做经济发展助推员；既守护稳定，做矛盾纠纷调解员，又弘扬法治，做普法宣传教育员；既义务巡逻，当好辖区安全员，又关爱“幼苗”，做成长引航员。此外，扬中市司法局在对社会组织的孵化中，特别注重职能融合的灵活性，如利用邮递员走街串巷的职业特点，扬中市聘请40名邮递员作为“普法信使”派发法治明信片，开展法治知识进家庭、法治文艺串门等活动。这种“精准性+灵活性”“专业性+融合性”模式形成了多方联合互动治理的合力，构建了上下贯通、左右衔接、互联互动的组织孵化机制，有效提升了社会组织参与法治社会实践的统筹力、协同力和战斗力。

四、法治型社会组织参与法治社会建设的意义

目前，法治建设正向实质化的更高层次迈进，这给法治社会建设带来了重大的发展机遇，把握法治社会建设走向，既是迫切的现实问题，又是重要的理论问题，而法治型社会组织参与法治社会建立的探索具有重要的理论价值和现实意义。

（一）理论价值。相对于法治国家建设重在规范国家政权运行，强调权力控制，法治政府建设重在规范行政权力运作，强调依法办事、依法行政而言，法治社会建设更为突出规范社会体系运转，强调依法共治和人权保障。关于法治国家、法治政府的研究已较为完善，而厘清“三位一体”的内在关系，从理论意义上明晰法治社会建设的体系，目前尚未破题。如今，随着人民的民主法治意识和权利义务观念的不断强化，公众对社会公平正义的追求愈发迫切，充分表现为对法治建设的期盼度越来越高。因此，加大社会组织参与法治社会建设的研究，为创新社会治理的路径提供了思维，也为法治社会的构建提供了理论基础。

（二）现实意义。从扬中市“一一五五”区域法治社会实践工作可以看出，法治型社会组织的参与有利于弥补法治社会建设中法律实施的不足。社会治理既需要法律的外在强制力，也需要道德的内在约束力，两者在促进社会发展中相辅相成、相互统一。法治型社会组织本身就带有志愿奉献和价值追求等浓厚的道德意蕴，充分激发法治型社会组织的活力，不仅能有效弥补法治建设功能上的不足，也有助于社会行为规范的建立，有利于畅通社务管理渠道。随着政府公权力从“无限干预”向“有限治理”的转变，不可避免地会产生监督管理的“真空地带”，社会组织作为法治社会建设的重要力量，承担了更多的社会责任，不仅为公众提供了参与法治社会建设的平台，也有利于公众行使监督权，推进公共政策制定和执行的科学性、合理性和有效性，为构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制提供了“扬中模板”。