进一步深化公安执法规范化建设的若干思考*

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（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

党的十八大以来，全省公安机关紧扣法治公安建设目标，以公平正义为价值追求，努力打造“又好又多又快”执法办案体系，走出了一条具有浙江公安特色的执法规范化建设新路子，执法规范化建设取得了明显成效：执法主体能力实现新提升；执法标准取得新成效；执法效能取得新飞跃；执法管理取得新突破；执法信息化迈出新步伐。2017年公安部深化执法规范化建设现场推进会上，我省专门作经验介绍。省公安厅连续9年被浙江省委评为“法治浙江”建设优秀单位，连续15年被浙江省政府评为法治政府建设（依法行政）先进单位。当前，我国进入了新时代，新时代赋予我们新使命，新使命需要我们新作为。我们要以习近平新时代中国特色社会主义政法思想为引领，牢牢把握“四句话、十六字”总要求，对标党中央、省委省政府关于深化公安执法规范化建设的意见精神，集中力量，攻坚克难，为推动新时代全省公安执法规范化建设再上新台阶贡献力量。

一、把握机遇、迎接挑战，进一步坚定推进执法规范化建设的信心和决心

党的十八大以来，党中央高度重视法治建设，把全面依法治国列入“四个全面”战略布局。特别是党的十九大，进一步明确了全面推进依法治国总目标，描绘了法治建设新蓝图，指明了法治建设的基本路径和要求。针对公安机关的法治建设，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化公安执法规范化建设的意见》，省委办公厅、省政府办公厅《关于全面深化公安执法规范化建设的实施意见》相继出台，充分表明党中央，公安部、省委省政府对公安机关法治建设的重视程度提升到了前所未有的高度。公安执法规范化建设迎来了大有可为的历史机遇期。

当前，我国经济社会形势发生了深刻变化，社会主要矛盾也随之转化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为了社会主要矛盾，公安工作特别是执法规范化建设面临新的挑战。在安全需求上，广大群众不再是单纯关注个人的人身、财产安全，也关注公共安全、环境安全、食品药品安全、生态安全等；在法治需求上，广大群众不仅关注自身权益的保护，也关注社会公平正义，不仅要求人权保护，也要求人格尊重，等等。反观公安执法工作，与人民群众的新期待、新需求相比，还有不小差距。主要表现在：一是执法理念上相对滞后。虽然近年来执法理念有了很大转变，但有的公安机关领导和民警传统思维、特权思维、人治思维依然存在，不善于运用法治思维和法治方式分析问题、解决问题。有的执法行为或制度规范不合时宜，从根本上讲，就是滞后的执法理念的外化表现。二是执法方式上因循守旧。工作中，过度依赖运动式执法、运动式治理，执法粗犷性、选择性、任务性、经验性；执法思维单一，刚性和柔性把握不好，维稳与维权不能统一，执法效果欠佳。三是执法能力上捉襟见肘。能办案、会办案的民警占比较低，特别面对涉众型经济案件、互联网案件等新型犯罪，一些单位和民警办法不够、方法不多。四是执法管理上方式单一。当前执法管理还偏重案件审核、执法考评等传统手段，在深度融合信息化科技，开展网上实时动态管控水平不强。

面对机遇，我们精神振奋、信心坚定；应对挑战，我们主动作为、迎难而上。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想，全面贯彻落实党中央、公安部和省委省政府关于公安执法规范化建设部署精神，做到四个始终坚持。一是始终坚持以人民为中心的执法理念，把满足人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求作为公安执法规范化建设的奋斗目标，锐意进取、坚持不懈。二是始终坚持公平正义这一基本价值取向，切实把罪刑法定、证据裁判、疑罪从无、程序公正等法治理念内化于心、外践于行，努力让人民群众在每一个执法环节、每一起案件办理中感受到公平正义。三是始终坚持改革创新这一发展动力，既要加强顶层设计，又要鼓励基层首创，推动形成改革创新的集群效应，为全国公安执法规范化建设提供更多浙江元素、浙江经验。四是始终坚持信息科技这一战略支撑，坚定不移地走科技兴警之路，加快实施“云上公安、智能防控”大数据警务战略，推动执法规范化建设质量变革、效率变革、动力变革。

二、突出重点、攻坚克难，切实抓好《实施意见》的贯彻落实

为全面落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化公安执法规范化建设的意见》精神，2017年8月，省委办公厅、省政府办公厅出台《关于全面深化公安执法规范化建设的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确了90多项建设任务，是今后几年我省公安执法规范化建设的基本纲要。全省各级公安机关多措并举、主动作为，把贯彻落实《实施意见》作为推进我省执法规范化建设的首要任务，定期督导检查，确保整体推进，取得实绩。当前，重点做好以下几个方面工作。

（一）公安政法“一体化办案”要落地生根。政法一体化办案系统，是我省政法数字化协同工程一号示范项目。推广应用工作，既是省委部署的硬任务，也是公安执法信息化建设的切入点、着力点，有利于破解“案多人少”的矛盾，提高办案效率和公信力。目前，杭州、嘉兴、绍兴三地公安机关提请逮捕、移送起诉、执行、减刑假释和换押协同功能全面推进，其他8个市级公安局和所辖16个县级公安局提请逮捕、移送起诉协同功能有序开展。当前着重抓好三个方面工作。一是有序推进。全省公安机关要严格按照省公安厅要求和步骤推进。在数量上，8月份始，全省全面应用一体化办案系统的各项功能，到11月底前，全省刑事案件通过一体化办案系统提请批准逮捕、移送审查起诉达到80%以上；在执行、减刑假释和换押协同等方面做到应推尽推，并探索简单案件网上单轨办理。在质量上，确保公安机关录入数据全面、真实。建立健全工作制度机制，数据提供单位对电子数据的全面性、真实性负责，全力确保电子卷宗与纸质材料一致。二是有机融合。以政法一体化办案系统建设为契机，融合推进涉案财物跨部门管理工作，推动涉案财物一体化管理、“换押式”移交、规范化处置。借鉴上海、贵州等地的先进经验，加大智能辅助办案系统研发和应用力度，将证据标准嵌入办案系统，探索推进移动办案、智能办案工作。三是有效保障。全面落实刑事案件“两统一”和“三位一体”执法管理机制等要求，配齐配强县级公安机关案件管理中心、派出所案管室法制干部、法制员和辅警力量，为推广工作提供必要的人力支撑。

（二）“三位一体”执法管理机制建设要迭代升级。现代社会，分工越来越细，公安内部也是一样，不同的案件由不同警种办理，同一个案件办理也要多个警种的配合协作。这就需要有个统一的“大脑”来综合管理这些具体的执法工作。2015年，省公安厅部署开展“三位一体”执法管理机制建设，借鉴集约化管理的理念，抓住“人、案、物”三大基本执法要素，通过建设执法办案中心、案件管理中心、物证管理中心，整合执法管理资源，运用信息科技手段，实现案件管理全过程、全要素、全覆盖。2017年底，县级公安机关和基层所队“三位一体”硬件建设基本完成，执法管理模块全省运行，日常运行制度逐步健全，基本做到“岗有其人、人有其职、职有其责”。目前，全省“三位一体”执法管理机制运行情况总体较好，形成了横向到边、纵向到底的执法管理网络，构建起较为完善的执法质量内控机制，有力推动公安执法工作良性发展。

全省公安机关要将“三位一体”执法管理机制从执法管理向执法服务延伸，从公安内部向公安外部拓展。一方面，把办案民警既当管理对象，也当服务对象。在案件管理中心确定案件审批审核、检法派驻、估价鉴定、文书邮寄、法律援助、卷宗保管等功能区域，尽量让办案民警少跑腿。另一方面，公安与其他政法等部门既要制约，也要协作。以“3+X位一体”建设为载体，推动检察、法院、司法、银行、鉴定、邮政等部门靠前协同，探索实行组团式、派驻制办公，强化互相协作、有机融合，形成服务办案、打击犯罪合力。

（三）刑拘直诉等新型办案机制要全力推进。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，对公安机关执法质量和效率都提出了新的要求。从近年来群众满意度测评情况分析，执法效率不高一直是群众对公安工作最不满意的事项。推进刑拘直诉等轻微刑事案件快办工作，就是我们对群众诉求的积极回应。刑拘直诉，是指案情简单、事实清楚、证据确实充分、适用法律无争议的轻微刑事案件，在法定的拘留期限内直接移送检察机关审查起诉，法院依法判决的工作机制。目前为止，全省73个单位开展刑拘直诉工作，办理的案件从危险驾驶案向故意伤害、盗窃、抢夺、诈骗、容留他人吸毒、赌博、交通肇事等常见多发案件拓展，取得了良好效果。但是，有的地方对刑拘直诉有抵触心理，认为刑拘直诉办案周期压缩、工作压力增大，担心会影响取证工作。当然，客观上一些共性问题会影响基层推行刑拘直诉主动性，如部分案件刑拘延长至30日不符合法定条件；又如价格鉴定、伤情鉴定、外来人员户籍和前科劣迹调取等，必须要有相关部门的支持配合，否则很难在短期内完成，等等。这些问题的存在，主要还是因受到传统办案思维和办案习惯的影响所致。

刑拘直诉等简案快办工作，对于提高司法效率、节约司法资源作用明显，也符合刑事诉讼制度改革方向，各地公安机关要积极探索、大胆推行，结合办案积分制、执法质量考核，引导鼓励民警快办案、多办案、办好案。

（四）“最多跑一次”改革法制保障要实时跟进。“最多跑一次”改革，是当前提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要途径。对标“只进一扇门”“最多跑一次”的要求，法制部门必须全力提供法制服务保障。持续深化受立案制度改革工作，确保群众上门报警报案最多跑一次。受立案工作要做到“四个一律”，即所有警情一律录入系统，落实首问责任制，无论是110报警，还是群众上门报案；无论是非本单位承办的案件，还是非公安管辖的案件，无一例外登记录入，坚决杜绝受立案“体外循环”。所有警情一律严格审核，全面履行基层所队案件管理中心（室）职责，落实专门人员，负责警情审核把关，准确及时分流办理，做到“日清日结”。所有案件一律即时受理，凡接受群众报案的，只要属于公安机关管辖的案件，即便不属于本单位承办，都应当立即办理受案手续，做到不拖延、不推诿。所有受立案情况一律告知群众。对受理的案件，都要开具受案回执，送达群众；对不属于案件的报警，也都要向群众说明理由。法制、情指、督察等部门要借助“三位一体”执法管理机制，加大巡查倒查力度，严肃问责追责。

法制部门要出台相关政策措施，持续深化“阳光执法”“阳光管理”等工作，逐步实现群众获知相关案事件信息一次都不用跑。要通过政府和公安机关门户网站等多种途径，依法主动公开辖区社会治安形势、警务讯息、行政许可、执法依据、便民措施、行业管理处罚等涉及公众权益、社会需要广泛知晓的信息；大力深化案件办理进程、处理结果等面向特定当事人的信息公开。要切实改进行政执法工作，防止因执法不当引起复议、诉讼，从而让群众多次跑、反复跑。

三、勇于担当、增强本领，充分发挥法制部门的职能作用

法制工作是公安业务和队伍建设的结合点，确保公安机关严格规范公正文明执法是公安法制工作的主要任务，法制部门要在推进公安执法规范化建设中进一步发挥组织、规划、协调、推动的作用。当前，在全面推进依法治国的新形势下，各级公安机关法制部门面临的工作任务越来越重，工作要求越来越高。与此同时，法制部门自身的思想观念、素质能力、人员配备等都还存在着一些不相适应，如，有的法制部门大局观念、全局观念不够强，在推进执法规范化建设过程中，思想上存在畏难情绪，行动上比较迟缓，推动落实力度不大；有的自身能力水平不足，不能很好地为领导决策、公安中心工作和基层执法提供法律服务保障；有的地方法制部门人手少、任务重的矛盾仍然突出，不能适应日益繁重的法制工作任务需要。全省各级公安法制部门要认真对照检查，主动查找自身原因，进一步转变观念、深化认识，不断提高自身业务素质和服务保障能力，主动适应新时代新任务需要。

（一）既要精法律又要懂科技。“打铁还需自身硬”。良好的法律素质和业务能力，是公安法制民警干好工作的“基本功”。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》要求，担任法律顾问以及从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格。法制民警必须适应新要求，加强学习，苦练基本功。加强对国家重要政策、新法新规、执法办案相关知识和改革措施的学习，特别要注重对互联网犯罪、经济犯罪、“套路贷”、“软暴力”等新型犯罪形态的研究，为当前正在开展的“扫黑除恶”等专项行动提供有力的法律保障。在现代信息技术飞速发展的形势下，做好法制工作离不开执法信息化建设。一方面，法制民警要提升科技素养，熟练运用执法办案、执法管理的信息化工具和手段，改善工作方法，不断提升法制部门网上执法监督、网上案件审核、网上执法考评等工作水平；另一方面，要加强法制信息化人才的培养，推动智能办案、智能管理等科技创新，进一步提升法制工作的科技含量。

（二）既要勇担当又要善协调。当前法制工作任务十分繁重，日常执法管理、案件审核指导、复议诉讼办理等工作新情况新要求增多，工作内容和方式也发生了很大的变化，特别是随着执法权力运行机制和刑事诉讼制度改革的不断深化，需要固化落实的重点工作不少。这既需要我们有勇于担当、埋头苦干精神，认真办理好各项法制业务工作，又需要我们有宏观把握、统筹协调能力，整体推进执法规范化建设。要加强与各部门警种协调配合，针对执法规范化建设和执法工作遇到的新情况、新问题，开展联合调研、课题攻关，形成工作合力。要加强与检法等部门的沟通协调，共同推进一体化办案、刑事案件繁简分流等司法体制改革工作。

（三）既要强自身又要严管理。当前，全省公安法制部门普遍存在“小马拉大车”的情况，靠法制部门“单打独斗”，难以做好各项工作。必须高度重视法制网络建设，把省公安厅出台的法制员工作管理规定落到实处，进一步配齐配强专兼职法制员和法制辅助力量，加强对法制员队伍的培训、管理和指导，努力打造一支与职责任务相适应的高素质的公安法制队伍，为全面推动执法规范化建设的提档升级提供强有力的保障。针对法制民警立功受奖、提拔使用机会偏少的情况，全省各级公安机关要建立健全激励机制，对法制民警多给予关心、爱护。法制民警在工作中要坚守底线，特别是针对监督管理、案件审核等环节易发生违纪违法的情况，各级法制部门一定要高度重视自身廉政建设，不断健全完善相关制度，加强廉政教育，切实提高法制民警廉洁自律意识，坚决杜绝执法不廉、知法犯法等问题发生。