环境治理：理论变迁、制度比较与发展趋势

张 锋

（上海财经大学 法学院，上海 杨浦 200433；中共上海市委党校 上海发展研究院，上海 徐汇 200233）

一、问题与方法：环境治理的理论变迁

基于类型化的视角，我国环境治理模式主要存在三种类型，分别是“命令—控制”型、“经济—激励”型和“自治—协商”型，三类环境治理模式分别依据环境治理领域的国家干预主义理论、市场自由主义理论和社会中心主义理论。本文分别对三种理论进行梳理、分析和比较，系统阐述三种理论在环境治理领域的背景缘由、政策工具和适用范围，力求从历史的维度论述我国环境治理理论变迁的轨迹和理论方法的支撑。

（一）环境国家干预主义理论

环境治理国家干预主义盛行于20世纪50至70年代，西方国家经历越来越严重的环境生态危机，公民的环境诉求高涨，强烈要求政府履行环境治理职能，当时的环境诉求具有很强的政治性。正是在这样的背景下，西方发达国家采取政府干预的手段，以“命令—控制”方式推进环境治理，通过立法、行政命令和政策，强化威慑型规制，提高环境违法者的违法成本和法律责任。

环境治理具有公共物品的属性和特征，有较强的公共性、社会性和公益性，表现为“消费的非排他性”和“非竞争性”，导致环境治理的“集体行动困境”“零和博弈”和“负和博弈”，增加环境治理的社会成本[1]。针对环境治理的特性，很难发挥价格、供求、竞争等市场机制的激励功能；同时，环境治理具有技术性、专业性和知识性，企业具有明显的环境信息优势，公众维护环境权益面临严重的“信息壁垒”和“成本压力”。

环境国家干预主义主要通过立法、执法、司法等法律机制发挥功能，政策工具包括：其一，健全环境标准，市场准入标准和退出标准、产品的环境标准、技术规范和技术标准、排放标准以及生产工艺等强制性准则；其二，实施威慑型执法，采取单向度执法的方式，加大对环境违法行为的查处；其三，加大环境违法责任，以明确环境企业的违法行为、违法责任及承担责任的方式，促使环境企业遵守法律、法规。环境国家干预主义的理念是“命令—控制”，强化制裁、惩罚、威慑和标准等，注重环境污染事后的矫正、补救、惩罚、制裁，强调环境标准、法律法规、体制机制和制度政策，是一种刚性的、威慑性的责任机制、执法机制和司法机制。

（二）环境市场自由主义理论

20世纪七八十年代，随着新制度经济学的发展，发达国家环境治理政策逐渐转向以所有权为核心的市场自由主义路向，强调以市场机制为核心，通过价格信号、供求规律和税费机制来影响环境企业的行为，降低环境治理的成本，激励企业创新环境治理技术。

环境市场自由主义的理论基础是“庇古税”[2]和“科斯定理”[3]，力求通过市场方式改变企业行为，促进企业环境污染成本内部化。其一，环境税费制度，引导企业采取先进的排污技术、设备和手段，降低污染排放总量，减少环境污染；其二，价格引导机制，排污权交易激发了企业创新环境治理技术，采取新的生产工艺，降低环境污染排放，激发环境企业自觉履行环境法律法规；其三，生产者责任制度，将环境责任延伸至生产环节，通过环境押金、鼓励金制度，激励企业从源头上防控环境污染。环境市场自由主义的理念是“经济—激励”，通过市场机制、价格信号、财税补贴、押金等方式，激励企业环境治理的自主性、自觉性和自治性，具有事前预防和过程规制功能。

（三）环境社会中心主义理论

20世纪80年代以来，环境社会中心主义理论通过民主协商、合作治理、社会参与来解决环境治理风险[4]，构建政府与企业之间的信任关系和合作格局，以契约、自愿、自治为方式，实现环境污染治理内在化、自觉化和习惯化。

针对环境污染的不确定性、流动性、不可知性、不可修复性等特征，以治理理论为基础，强调多元主体的沟通、交往、互动，通过环境保护偏好、行为习惯和价值观念的培养来引导环境企业的行为，促进环境企业、行业的自我规制，规避“政府失灵”“市场失灵”及“有组织的不负责任”等，实现环境治理的“交往理性”“沟通理性”和“公共理性”。

环境社会中心主义理论的政策工具有：其一，信息披露制度，环境企业主动披露环境相关的信息，接受政府、监管机构和公众的监督；其二，企业自愿协议，建立在政府和企业相互信任的前提下，自觉遵守环境法律、法规，履行环保社会责任；其三，环境标志与环境管理体系、技术条约、环境网络，环境企业加入政府、部门制定的环境标志与环境管理体系，配合政府履行环境污染治理技术条约，融入环境治理网络的行为[5]。

二、比较分析：三种类型环境治理模式的制度绩效

三种环境治理理论在我国环境治理实践中均有所体现，本文以类型化的视角，将我国环境治理模式划分为“命令—控制”型治理模式、“经济—激励”型治理模式和“自治—协商”型治理模式，并对三种模式进行制度绩效比较。

（一）国家干预主义视角：“命令—控制”型环境治理模式

“命令—控制”型环境治理模式强调国家权力的主导性作用，通过立法、执法、司法等方式规制环境企业，强化环境企业的法律责任和违法后果，注重制裁惩罚、事后矫正、威慑高压，具有强制性、稳定性、单向性和法治性[6]。

“命令—控制”型环境治理模式契合了我国行政主导型国家的政治优势和压力型体制的资源优势，将环境标准、环境执法、环境司法、环境审计以及环境问责嵌入到压力型政府的运行模式之中，发挥党政同责、一岗双责、环境责任终身负责制等制度功能。其一，契合环境行政规制的制度惯性。“命令—控制”型环境治理符合我国行政主导型国家的历史传统，是一种自上而下的环境监管，它强调高压、强制和服从、接受，环境治理的效率较高，直接处罚环境污染企业，惩罚环境违法行为，通过环境企业违法成本收益的变化来遏制环境企业的违法行为，形成高压威慑。其二，具有系统的法律保障。“命令—控制”型环境治理突出环境立法、执法、司法等法律的功能，构建了系统的环境法律、法规，明确了环境标准、准入条件以及环境主体的权利义务、权力责任，具有法律上的先定力、强制力、执行力。其三，治理效率高。“命令—控制”型环境治理模式是法律强制为基础，如果环境企业不遵守环境法律法规，是要受到环境法律的制裁的，并且这种威慑型治理模式也是通过加大环境企业的违法成本来实现环境企业的守法，这种强制执行的路径对环境企业具有很强的威慑性和制裁性。

“命令—控制”型环境治理模式是一种是事后矫正、补救模式，环境执法处罚、环境司法诉讼及环境违法行为的监督问责，都是在环境违法行为发生后公权力采取的强制干预措施，这种以强制、制裁、威慑和问责为方式的单向度监管，容易制约环境治理的绩效。其一，“命令—控制”型模式实施成本巨大。由于政府的层级关系（央地关系）、政府财政的预算约束、环境规制领域的专业知识以及具体环境违法行为的复杂性，导致政府单向度的环境规制过程中缺乏足够的环境信息，强制实施国家环境治理的法律制度，其信息成本、执行成本和监督成本巨大。同时，政府具有“理性经济人”思维，有可能被环境企业“俘获”，甚至出现监管机构与环境企业的“合谋”[7]。其二，容易遭到环境企业的抵制。“命令—控制”型环境治理模式强调政府的行政高权和单向执法，容易导致企业的抵制和不合作。缺乏对环境企业的差异化、个性化、针对性的政策，往往“一刀切”；缺乏对政府执法方式的双向度的考量，忽视环境企业的主体地位，环境治理过程中缺乏政府、环境企业、环境社会组织、公众等多元主体之间的协商、对话、合作，不利于激发环境企业的积极性、主动性和创造性。其三，阻碍环保技术的创新推广。“命令—控制”型环境治理模式重要的政策工具是环境标准，导致环境企业只要达到国家环境标准即可，无法对企业开展环境技术创新、引进应用新环境技术和设备形成有效激励，环境企业从技术创新中没有收益，却要承担技术创新投入的成本。环境企业还担心采用新技术后，政府会单方面提高环境标准，一旦环境标准定得过高，中小企业可能根本不去想如何提高环境治理技术，而是直接“俘获规制者”或者“数据造假”[8]。

（二）市场环境主义视角：“经济—激励型”环境治理模式

“经济—激励”型环境治理模式主要通过财政、税收、排污权交易、押金制度以及延伸生产者责任等方式，运用价格信号、竞争机制、供求规律来激励环境企业遵守环境法律法规，引导环境企业的生产决策行为，是一种事前环境风险治理模式。

“经济—激励”型环境治理模式主要针对环境企业的行为进行过程性治理，强调环境企业主动性，尊重环境企业的差异性，具有成本较低、效果持久和促进环境技术创新等优点[9]。其一，有利于激发企业的积极性。“经济—激励”型环境治理模式改变传统了“命令—控制”型环境治理模式的结构，更多地通过财税激励的方式来调整环境企业的决策行为，并不对企业直接进行责任处罚，容易得到企业的接受，能够激励企业采取有利于降低环境污染排放的行为和技术，激发环境企业的积极性、主动性和创造性，降低了环境污染治理社会总成本。其二，有利于创新和推广环境治理技术。“经济—激励”型模式通过排污权交易制度，激励环境企业创新、引进、推广绿色技术、设备和装备，环境企业能够从新技术、新设备、新工艺中获利，从而发挥斯密“无形之手”的功能。其三，有利于强化环境治理的风险防控。“经济—激励”型环境治理通过市场信号、价格机制和供求规律来引导环境企业的决策、生产行为，将环境风险纳入决策过程，是一种事前的环境风险防控机制，能更好地维护环境公共利益，保障公民环境权益，降低环境污染给社会和公众带来的“人为风险”[10]。

“经济—激励”型环境治理模式建构在产权清晰、信息对称、法律完善的基础上，而我国正处于深化市场经济体制改革过程之中，环境治理市场机制还面临若干瓶颈。其一，环境治理交易成本巨大。由于面临环境资源产权不清、主体不明等市场结构困境，在环境法律、法规、环境执法、环境司法等制度还不健全的背景下，市场中众多的环境企业很难达成环境契约，“经济—激励”型环境治理模式的信息成本、交易成本、契约成本、实施成本巨大。其二，环保产业体系不完善。当前我国环保企业很多是环境企业转型的，尚未形成完整的环保产业体系，难以保障环境治理市场机制的良性运行。以美国为例，环保产业由环保设备、环境资源、环保服务三大类构成，市场份额分别为48%、22%、30%；2010年产值达到3570亿美元，吸收就业人数539万人，预计到2020年，产值将达到4420亿美元，吸纳就业人数638万人，有力支撑了环境治理市场机制的运行。其三，环境风险的认知冲突。环境治理不仅具有科学性、专业性和知识性，还具有民主性、参与性、认同性等价值特征，需要回应多元主体的环境诉求，以公众参与、社会协商、多元治理来促进对环境风险的理解、认同，这些都是市场机制难以破解的难题。

（三）社会中心主义视角：“自治—协商”型环境治理模式

“自治—协商”型环境治理模式通过环境信息的披露、自愿环境协议、环境标志与环境管理体系、技术条约、环境网络，促进公众、企业的参与、协商、合作、沟通、共治，形成以自我规制为核心的环境治理模式[11]。

“自治—协商”型环境治理建构于风险社会的视域下，统筹考量环境风险的客观性、专业性、主观性、流动性、代际性等，具有内生性、自发性、内涵性以及持久性的特点。其一，建构环境自我规制的原动力。不管是传统的“命令—控制”型环境治理模式，还是“经济—激励”型环境治理模式，都是基于外部的制裁、激励和驱动，影响环境企业的行为。而“自治—协商”型环境治理模式强调环境企业的内部原动力建构，将环境治理作为企业的行为习惯、价值追求、企业文化和精神信仰，强化企业的自主行动，激活了环境企业的原动力。其二，事前防控，社会成本低。“自主—协商”型环境治理模式强调环境企业的行动自主，事前防控，主动采取有利于降低环境污染的技术、设备和工艺，而不是等待事后惩罚、制裁和矫正。环境企业自觉遵守环境法律、法规，主动配合政府落实环境政策，降低了环境治理的信息成本、执法成本、司法成本、监督成本等社会总成本。其三，有利于环境治理制度的创新。“自治—协商”型环境治理模式重视环境公共领域的建构，强化环保第三方组织的参与，发挥环保社会组织在环境公共政策制定中的利益诉求、利益表达、利益整合、利益导向、利益协调、利益保障功能，强化政府、市场、社会组织、公众、媒体等多元主体在环境治理结构中的互动、交流、协商、沟通、共治，促进环境治理“工具理性”和“价值理性”的统一，推动环境治理制度的创新。

我国环保社会组织还处于培育发展之中，虽然公众参与环境治理的热情很高，但缺乏理性和冷静，缺乏必要的沟通能力、协商技能和法治精神；环境企业的自觉行为仍处于初始阶段，限制了“自治—协商”型环境治理模式功能发挥。其一，协商成本较高。不管是环境企业、环境社会组织的治理，还是多元主体的协商都面临一个共同问题——协商成本太高，我国环境治理还处于体制大转型的过程中，环境企业的自律意识、守法精神和自治文化都很不够，推进“自治—协商”型环境治理的协商成本巨大。其二，对企业、公众和环保社会组织的要求较高。“自治—协商”型环境治理模式是在“命令—控制”型环境治理模式和“经济—激励”型环境治理模式的基础上发展而来的，是一种较高形态的环境治理模式，强调环境主体的自主、环境公民的自觉和环境社会组织的自律，对环境主体的参与意识、参与能力、协商技巧以及法治精神均有较高的要求。其三，容易陷入“无政府主义”的陷阱。“自治—协商”型环境治理模式强调环境治理的自主性、自觉性和自治性，但也面临“无政府主义”的尴尬[12]。环境污染具有很强负外部性，实施环境污染治理需要企业投入很大的成本和精力，在缺乏有效的制度约束、法治威慑、责任追究的前提下，环境企业很难自觉履行环境守法责任，自觉采取降低环境污染的新技术、新设备和新工艺。

三、发展趋势：“整合—优化”型环境治理模式

随着我国政治、经济、社会、文化、生态体制改革的深入推进，未来我国环境治理模式的发展趋势，将是一种“整合—优化”型环境治理模式，强调环境治理理念的包容性、治理主体的多元性、治理工具的综合性、治理机制的协同性以及治理制度的系统性，是一种复合型、多层次、多中心的环境治理模式。

第一，“整合—优化”型环境治理模式的理念：包容性治理。包容性环境治理的理念体现为价值、结构和目标三个维度[13]。其一，从价值上分析，包容性环境治理兼顾“工具理性”与“价值理性”的统一、当前利益与未来利益统一、经济发展与生态保护的统一、局部利益与整体利益的统一，促进多维价值的统合与多元文化的融通，体现可持续发展和绿色发展的价值追求。其二，从结构上分析，包容性治理强调治理过程中的平等性、参与性、自治性、协商性和合作性，促进环境治理结构中的政府监管机构、环境企业、环保社会组织、公众、媒体等多元主体的充分参与、深度协商和合作治理，最终提升环境治理结构的网络化、多元化、均衡化、体系化。其三，从目标上分析，包容性治理注重环境治理成果的共建共治共享，强调以公开、透明、公正为特征的治理逻辑，环境权力的配置、环境利益的分配、环境风险的防控、环境成本的分担、环境成果的分享以及环境责任的追究都体现兼容性、共容性和包容性，提升环境治理模式的整体性、协调性和系统性。

第二，“整合—优化”型环境治理模式的主体：多中心治理。根据环境治理的差异性、层次性和复杂性，构建政府、政府监管部门、环境企业、环保社会组织、公众、媒体等多元主体共治机制。其一，政府要强化环境立法、执法、司法以及环境公共政策的制定，保证环境执法的及时性、有效性和权威性，保障环境企业、公众、环保社会组织的环境诉讼权益，强化法律的权威性和威慑力。其二，市场主体要强化环境法律意识，自觉遵守环境法律法规和政策制度，主动配合政府开展环境治理，落实环境主体责任。借助环境税、排污费、碳交易、财政补贴、排污权交易制度及押金制度等，发挥环境企业在环保技术的创新、应用，以及自我规制、风险控制等方面的优势。其三，环保社会组织、媒体、公众要积极参与环境治理，强化对政府和环境企业的监督。尤其是环保社会组织，要充分发挥自身的公益性、专业性等优势，积极参与环境治理公共领域的协商、合作和互动，发挥好政府监管机构、环境企业、公众、媒体之间的桥梁和纽带作用，实现“命令—控制”型环境治理模式、“经济—激励”型环境治理模式以及“自治—协商”型环境治理模式之间的良性互动、功能互补和主体互构。

第三，“整合—优化”型环境治理模式的工具：综合性治理。注重政策工具的综合性，运用法律、标准、财政、税收、排污权交易、信息披露制度、自愿性协议、环境管理标志与环境管理体系，实现“整合—优化”型环境治理模式的制度目标。笔者将环境治理工具类型分为威慑型、激励型和协商型，更好地分析环境政策工具的结构、趋势和效果。其一，从结构上分析，威慑型工具是实施“整合—优化”型环境治理的前提和条件，激励型工具是推动“整合—优化”型环境治理的动力和推手，协商型工具是实现“整合—优化”型环境治理的基础和保障，三类政策工具具有结构性上的互补性[14]。其二，从趋势上分析，传统的环境治理工具主要集中在威慑型工具上，如运动式执法等；随着我国环境治理体制机制的调整优化，更多的治理工具将转向市场机制，强化发挥市场的激励功能和引导功能，如环境税、排污权交易以及环境押金制度等；协商型工具是型构我国环境治理结构、治理网络和治理机制的关键制度，要提升三类工具的协调性、系统性和整体性。其三，从效果上分析，威慑型环境工具是行政权的单向度实施，缺乏对行政相对人的考量，容易受到执法对象的抵制，运行成本巨大；激励型工具强调发挥价格信号、竞争机制和供求规律来引导激励环境企业改善环境决策行为，是一种赋权式的实施路径，容易得到企业的认同，实施效果较好；协商型工具强化信息披露制度、自愿性环境协议和环境标志及管理体系在环境治理中的作用，是一种自发性、自觉性、主动性、内涵性的环境治理，是在沟通、协商、合作、合意的前提下采取的环境决策行为。

第四，“整合—优化”型环境治理模式的机制：协同性治理。这需要建构政府、企业、社会组织、公众、媒体等多元主体的参与机制、协调机制和激励机制。其一，建构参与机制。“整合—优化”型环境治理模式以整体性治理理念、多中心治理结构、综合性治理工具为支撑，推动环境企业、环保社会组织、公众、媒体的多元参与，实现环境主体的利益诉求和利益表达，促进环境治理公共领域中的民主协商、理性沟通和合作治理，提高环境公共政策制定的科学性、民主性和合法性。其二，完善协调机制。“整合—优化”型环境治理的核心是政府、环境企业、环保社会组织、公众、社区等主体之间的利益协调，它包括环境公共利益与经济发展利益的协调、当代与未来之间利益的协调、环境生态与人类生存之间利益的协调，须构建完善的利益协调机制。其三，创新激励机制。环境治理具有公共物品属性，环境企业受成本收益的影响更多地考虑投资收益，公众受个体信息能力、信息成本的约束容易出现“搭便车”行为，造成“公地悲剧”，最终损害社会整体环境利益。所以，必须建立激励机制，通过财政、税收、补贴以及排污权交易机制来激发环境企业的守法行为，以公益诉讼、集团诉讼等方式激励公众参与环境维权，形成对环境企业和政府的监督；通过环保社会组织的培育，以政府购买服务的方式，参与对环境企业、政府监管部门的监督制衡，激励环保社会组织在环境治理中发挥社会性主体的功能[15]。

第五，“整合—优化”型环境治理模式的制度：系统性治理。“整合—优化”型环境治理模式强化制度的系统性，根据我国环境治理领域存在的突出问题，应重点完善以下制度体系。其一，完善威慑型制度。一要完善污染排放标准，提高我国环境标准的科学化、民主化和法治化水平，强化标准制定过程中的利益主体的参与，避免因标准的不科学导致基层执法无所适从，以及标准对环境企业的规制失灵（标准过高、过低、变化太快）；二要强化对环境监管机构、环境企业的责任惩罚制度的设计，尤其是关于环境规制者的责任设计，要充分体现党政同责、一岗双责、条块关系的国情和实际，充分挖掘体制内的资源，强化对规制者的监督问责。如环保督查、环保约谈等都是以强化地方政府、监管部门责任为重点的监督问题制度。构建针对环境企业、公众的差异化、多层次和个性化的责任体系，提高环境责任适用的针对性、实效性和可操作性。其二，强化激励型制度。一要完善以环境税、排污权交易、财政补贴等激励环境企业环境自觉守法的制度；二要探索延伸生产者责任，以押金制度、保证金制度、环境治理基金、环境责任强制险等新型的激励性制度，充分发挥价格信号、供求规律和竞争机制在环境治理中的作用。其三，探索协商型制度。一要落实环境信息强制性披露制度。环境信息具有较强的专业性，导致环境监管机构、环境企业、环保社会组织、公众、媒体之间环境信息的高度不对称。环境企业缺乏披露环境信息的动力，环境监管机构出于政绩的考量会选择性地披露环境信息，这已经成为制约环境信息公开、公众参与和环保协商治理的瓶颈，亟须完善环境企业、环境监管机构、环保社会组织的环境信息强制性披露制度。二要健全环保信用评价制度，由于环境治理的风险性、复杂性和系统性的特点，需要发挥社会信用体系的作用，促使环境企业遵守环境法律法规，事前防控环境风险[16]；三要探索自愿性协议、环境认证、环境管理体制等新型的协商性制度，激发环境企业自发、自觉、自主地开展环境治理，将环境安全作为企业行为方式、价值观念和企业文化的核心内容，形成内生型、内涵型的环境治理制度。

结语与讨论

“整合—优化”型环境治理模式强调环境治理理念的包容性、治理主体的多元性、治理工具的综合性、治理机制的协同性和治理制度的系统性。笔者认为，我国环境治理模式正处于整合、优化、发展、创新之中，其未来演进将遵循三大原则。

第一，开放性原则。“整合—优化”型环境治理应坚持内涵、主体和工具的开放性，随着环境治理内涵的深化、拓展和延伸，从传统的环境权利保护、环保利益保障、环境生态治理到生态文明发展、环境正义与责任以及人类命运共同体，环境治理将会是一个更加立体、系统和动态的体系。环境治理主体将超越传统政府监管机构、环境企业，更加注重环保社会组织、公众、新闻媒体、环保国际组织的作用，建构一个更加开放的多中心治理网络[17]。随着科技的发展，未来环境治理的工具更加丰富多样，尤其是大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术都将成为环境治理的有效工具。

第二，渐进性原则。“整合—优化”型环境治理模式演进是制度变迁的过程，需要将环境治理模式嵌入我国政治、经济、社会、文化、生态制度结构之中，真正发挥制度的功能和绩效。从历史维度看，改革开放的进程就是政府主导下的渐进式改革，具体到环境治理领域，渐进式改革具有历史传统和实践基础，社会风险和成本较低；从空间维度看，东、中、西区域差异大，地区发展不平衡、不充分，需要逐步推进，注重环保治理模式的多元性；从文化维度看，环境治理模式的演进表面看是法律法规、技术工艺及制度的创新和发展，其背后则是治理理念、价值和文化的转型创新。

第三，整体性原则。“整合—优化”型环境治理体制涉及党政关系、条块关系、央地关系、政经关系和政社关系等多层面，必须从整体上统筹规划，保障环境治理体制演进发展的协调性。环境治理公共领域中政府、市场、社会等多元主体的良性互动是“整合—优化”型环境治理的基础，需要整体性建构环境主体的参与、协调、激励、监督和保障机制。环境治理制度具有结构性和层次性，需要针对不同的环境问题，理性设计威慑型制度、激励型制度和协商性制度，保证环境治理体系的内部平衡、运转自洽和功能互补。