普洱市民族团结进步示范区建设问题研究

许江梅

（中共普洱市委党校 市情研究室，云南 普洱 665000）

普洱市是“七彩云南”丰富性和多样性的缩影，是全国唯一的国家绿色经济试验示范区。普洱市有9个少数民族自治县、12个民族乡，居住着汉、哈尼、彝、拉祜、佤、傣等14个世居民族，少数民族人口占61.01%，有9个跨境民族，是一个多民族的边疆地区。2013年以来，普洱市把建设民族团结进步示范区纳入“五位一体”战略布局，认真履行“中华民族一家亲，同心共筑中国梦”新时代民族工作历史使命，带领全市各族干部群众共同团结奋斗、共同繁荣发展。

一、普洱市推进民族团结进步示范区建设的创新实践

（一）加强领导，积极推进民族团结进步示范区建设

1.确立目标，制定规划。2013年9月，普洱市制定了《普洱市建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区实施意见》，从示范区建设的目的意义、总体要求、主要目标、政策措施和组织保障等方面做出部署和安排。制定《普洱市人民政府关于进一步加快人口较少民族发展的决定》《镇沅县拉祜族苦聪人五年扶持发展规划》《澜沧县拉祜族聚居区综合扶贫扶持发展规划》《扶持人口较少民族发展“十二五”规划》等专项发展规划。提出2020年前争创云南省民族团结进步示范先进区、全国民族团结进步示范市的目标，分解了创建工作指标，从而使示范市建设更加实体化、工程化、项目化、指标化。［1］

2.加强组织保障，强化责任落实。为进一步加强对示范区建设工作的组织领导，普洱市决定成立由主要领导任组长，分管领导任副组长，相关部门主要负责人为成员的示范区建设领导小组，从相关部门抽调精干人员，设立日常工作机构。各县（区）也相应成立领导小组。103个乡（镇） 和1045个村（社区）明确1名领导负责民族工作。普洱市各级领导小组与所辖单位签订了目标管理责任书，形成了较为完备的示范市创建目标管理责任制。［2］同时，将年度目标落实纳入年度综合考评，纳入市县（区）文明单位评选范畴。进一步加强创建工作督促检查，建立示范单位命名和通报表彰机制。

（二）加快经济发展，不断夯实民族团结进步事业的物质基础

1.加大投入，基础设施日益改善。第一，不断完善交通网络，有力推进“能通全通”的高速公路网、“一主四支两过境”的铁路网、“三支五通”的航空网。［3］玉磨铁路（普洱段）全线开工，澜沧景迈机场建成运营。第二，改造中低产田地60.5万亩，累计建成高稳产田地257.4万亩，主要农作物耕种收综合机械化水平达46%。第三，电力、水利基础设施不断改善。电力总装机容量达922.4万千瓦，农村电网全面升级。新建水库30座，增加库容1.7亿立方米，扩大灌溉面积24.5万亩。［4］农村饮水安全惠及68.4万人，农村饮用水集中供水率达到81%。第四，打造高效的互联网，建成“普洱云”一期项目并进入使用阶段，市级电子商务公共服务平台在全省处于领先水平，村村通路、通电、通水、通电话、通广播电视。

2.发挥资源优势，加强产业培育。以普洱国家绿色经济试验示范区建设为契机，突出生态特色，发挥普洱市资源优势，大力发展特色养殖、林下经济、乡村旅游业。烤烟生产稳定在100万担以上，营造林361万亩，林下经济规模达511万亩，茶园面积165万亩，咖啡79万亩，生物药37万亩。

（三）注重保障民生，不断夯实民族团结进步事业的社会基础

1.扎实抓好民族地区的精准扶贫工作。2013年以来，普洱市累计筹措投入各类扶贫资金171亿元，农村贫困人口从51.63万人减少到26.71万人，贫困发生率下降10个百分点。完成农村危房改造和抗震安居工程13.8万户。与中国工程院共同开展“直过民族”地区科技扶贫工程，澜沧县纳入全省科技扶贫试点县。

2.加快民族地区教育发展。普洱市不断推进普及学前教育步伐，改善义务教育薄弱学校基本办学条件，巩固提高义务教育水平，普及高中阶段教育，加强民族职业技术教育。全市各县（区）均有一级示范幼儿园，义务教育阶段适龄儿童入学率、巩固率均达到99.91%，初中毛入学率、巩固率分别达到111.10%、99.20%，实现县域内义务教育均衡发展，各族群众受教育程度不断提高。

3.加强卫生基础设施建设。所有行政村卫生室全覆盖，97.5%的行政村建成标准化卫生室。新型农村合作医疗制度在全市农村广泛实施，纳入低保范围的困难群众有50.3万人。自2015年起，对人口较少民族扶持村由财政帮助购买财产和人身意外伤害保险。

（四）发展民族文化，为建设民族团结进步示范区打下文化基础

1.加强文化基础设施建设，完善公共文化服务体系。第一，加大市级文化体育硬件设施建设。投资5.8亿元，建成全省一流的普洱文化中心。第二，加强农村公共文化服务体系建设。全市初步建成105个乡（镇） 综合文化站、994个行政村综合文化室、1059个农家书屋；建成农村文化小广场1905个，大喇叭1888套，组建各种民间文化队伍2331支。第三，大力实施“四馆一站”免费开放政策。普洱市向社会免费开放了30个文化馆、图书馆、博物馆、美术馆及乡（镇）综合文化站。

2.打造文化精品，促进文化交流。围绕“天赐普洱“世界茶源”城市品牌，组织举办“西盟佤族木鼓节”“墨江国际双胞胎文化节”“江城三国丢包狂欢节”“澜沧葫芦节”“孟连神鱼节”“景谷泼水采花节”等各种节庆活动和宣传推介演出，展示普洱独特的民族文化魅力，扩大普洱文化和城市品牌影响力。大力实施文化精品工程，近年来共创作3000余件文学艺术作品，获省级以上奖项的共有100余件。其中，《茶颂》荣获中宣部精神文明建设“五个一工程”奖，原生态歌舞《佤部落》在国家大剧院演出并获广泛的赞誉。

3.加强文化遗产保护。普洱市高度重视文化遗产保护工作，不断加强文化遗产保护基础设施和保护体系建设。对茶马古道遗址等13处古遗址进行维护修缮，加强对39个传统古村落的保护。连续五年向国家文物局呈报景迈山古茶林申报世界文化遗产文本。有国家级非物质文化传承人6人，省级传承人56人，市级传承人122人，纳入省民族文化“双百工程”6人。有国家级非物质文化遗产项目5项，省级非物质文化遗产项目43项，市级非物质文化遗产项目317项。

4.推动文化产业新发展。依托普洱市丰富的物质与非物质文化遗产特色资源，加大民族文化精品景点建设，不断发展文化产业。培育了一批特色文化企业和8个特色文化乡村。普洱茶马古道旅游景区被列入全省30个重点文产项目。哈列贾乡村音乐小镇项目作为全省重点文化产业招商项目在第十二届中国（深圳）国际文化产业博览交易会上重点推介。思茅区、景谷县入选云南省文化产业30强县（区）。

（五）加大宣传力度，为民族团结示范区建设营造氛围

1.加强普洱民族团结誓词碑的保护和功能开发。为了丰富民族团结宣传教育实践载体和内容，近年来，普洱市建成普洱民族团结誓词碑博物馆、江城县召存信纪念馆和西盟县拉勐纪念碑等市县（区）爱国主义教育基地、党史教育基地，充分发挥民族团结进步教育基地鉴史资政、教化育人的作用。

2.强化民族团结教育。普洱市把民族团结教育作为各级党组织理论学习中心组和各单位理论学习的重要内容，把民族宗教理论、党的民族政策和民族团结教育等内容纳入公务员初任培训，纳入各级党校干部教育规划。市委党校和普洱民族团结进步干部教育学院在主体班开设民族理论、民族政策法规、民族知识、民族工作实践等课程。

3.发挥学校课堂主渠道作用进行民族团结教育。普洱市各级各类学校都开设民族团结教育课程，特别是小学、初中教育，切实做到民族团结进校园、进课堂、进学生头脑。同时，不断丰富校园文化载体，加强各民族师生交流交往。全市创建命名269所民族团结示范学校，获得全国未成年人思想道德建设工作先进城市称号。

4.注重开展群众性的民族团结宣传教育。坚持将民族团结周、团结日活动与每年的各少数民族自治县成立纪念日活动相结合，组织开展群众性宣传教育和民俗节庆活动，促进各族群众尊重差异、包容多样、团结和谐、共同发展。在媒体上开设民族工作的宣传专栏、专版，拍摄《民族团结誓言》《誓词碑的往事》等在中央电视台和省市电视台播出，广泛开展民族工作和民族政策的宣传教育。通过对民族团结进步示范区建设的宣传教育，使各族干部群众牢固树立国家意识、公民意识和中华民族共同体意识，在思想深处形成和固守以社会主义核心价值观和中国梦为引领的中华民族共有精神家园。

（六）加强民族团结，大力培养少数民族干部

1.加大少数民族干部的使用力度。注重用好用活党的民族政策和自治县条例，注意不同民族在领导班子中的配备比例，按照数量充足、结构合理、素质优良的总体目标，对少数民族干部充分信任、大胆选拔、放心使用，培养造就了一支政治坚定、业务精通、作风过硬、群众拥护的少数民族干部队伍。截至2017年12月，全市处级领导干部中少数民族干部占53%；10县（区）县处级领导干部中少数民族干部占63.9%；10县（区）党政正职中少数民族干部占75%。全市103个乡（镇）党政班子中少数民族干部占64.5%。优秀少数民族干部成为推进普洱市经济社会发展，维护团结稳定的中坚和骨干。

2.加强少数民族干部的教育培训和挂职锻炼。第一，2013年以来，普洱市积极选派县处级少数民族干部到中央民族干部学院学习，选派少数民族干部参加中央、省级调训。2015年，普洱民族团结进步干部教育学院成立，这是云南省第一所民族团结干部学院，也是中央民族干部学院和云南省民族干部学院的现场教学点，培训云南省各州（市）及普洱市干部10期900余人。第二，加强挂职锻炼。每年选派优秀少数民族干部到中央、省级国家机关、经济发达地区挂职。定期选派少数民族干部到对口帮扶地区挂职或跟班学习。

3.拓宽少数民族干部人才渠道。采取定向招考、放宽条件等方式，不断拓宽少数民族干部人才渠道，加强“人口较少民族”“直过民族”等少数民族人才培养，落实少数民族民警招录培养制度。2013年以来，全市招录公务员中，少数民族占66.4%；招录事业人员中，少数民族占59%。定向培养掌握少数民族语言的基层政法干警2批31人，特殊招录少数民族基层干警92人。

二、普洱市民族团结进步示范区建设面临的问题

（一）经济总量小，发展基础薄弱

普洱市由于历史的原因，经济总量小，财力薄弱，发展基础条件差。2017年，普洱市实现生产总值624.59亿元，比上年增长10.5%，高于全国3.6个百分点，高于全省1.0个百分点。全市人均生产总值23821元，比上年增长10.0%，但与全国、全省相比，还有很大的差距。普洱市人均生产总值23821元仅为全省人均生产总值34545元的68.9%，仅为全国人均国内生产总值59660元的39.9%。2017年，普洱市完成地方财政总收入104.60亿元，仅为云南省财政总收入3392.08亿元的3.08%；2017年全市完成一般公共预算支出271.78亿元；一般公共预算支出是财政收入的2.6倍，财政自给率仅为38.4%，低于全省59.3%的平均水平。由于财力薄弱，民族地区交通、水利、城镇等基础设施滞后，教育、卫生等公共服务能力弱，仍是制约普洱市跨越发展的短板和瓶颈。

（二）贫困人口较多，脱贫攻坚任务重

由于普洱市地处边疆少数民族地区，群众生产生活方式落后，产业发展缓慢、基础设施薄弱，少数民族群众多数居住在半山区、深山区、冷凉山区。这些地区山高坡陡，土地贫瘠，缺水少地，交通不便，居住环境差，发展致富基础薄弱，全市贫困人口数量依然庞大。普洱市10个县（区）中有8个县是国家扶贫开发工作重点县，2017年末，普洱市经过实施精准扶贫，实现净脱贫群众9.12万人，128个贫困村实现脱贫出列。但尚有贫困人口26.72万人，贫困发生率14.09%，［5］普洱市仍然是云南省脱贫攻坚的主战场之一。

（三）民族文化的民族性日益减弱，传承力度不足

普洱市有14种世居民族，长期以来，各民族形成了内容丰富、底蕴深厚的民族文化。然而，随着社会的发展和外来文化的冲击，加之对民族传统和民族特点重视不够，普洱市民族文化的民族性日益减弱：民族村的村容村貌、城镇建设等出现大一统的模式；民族服饰除了节假日外，平时很少看到；一些少数民族群众不会讲本民族语言，看不懂本民族的文字，不懂本民族的历史传说。部分少数民族的历史文化需要通过口口相传、代代相授，但由于非物质文化遗产的传承后继无人，一些具有民族特色的歌舞艺术以及民俗活动正逐步消失。一些散落在民间的、有价值的文化资源，没有对其进行及时、系统的发掘、整理、研究和提升。［6］

（四）少数民族干部总体数量不足，与发展需要不相适应

少数民族干部的比例与少数民族人口所占的比例大体相适应，这是少数民族干部政策的基本内容。近年来，普洱市少数民族干部虽然在不断增加，但少数民族干部的比例与少数民族人口所占的比例还不相适应。截至2017年12月，普洱市共有处级领导干部834名，其中，少数民族干部442名，占53%，［7］比全市少数民族人口在总人口中61.01%的比例低8个百分点。其他职级的少数民族干部在同级干部中的比例，均低于少数民族人口比例。民族干部来源渠道少，梯次培养干部难度大。

三、普洱市切实推进民族团结进步示范区建设的对策

（一）强化学习宣传，为推进示范区建设营造浓厚的舆论氛围

1.以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全力推进示范区建设。新时代中国特色社会主义思想是全国人民的共同意志，必须内化于心、外化于行。［8］要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，把习近平新时代中国特色社会主义思想贯彻落实到普洱民族团结进步示范区建设中，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装各族人民。

2.深化民族团结教育。要加强对马克思主义民族理论、党和国家民族政策的学习，广泛宣传党的民族政策，充分发挥普洱市民族团结进步的先进典型，充分发挥宁洱民族团结誓词碑等教育基地的作用，全面开展民族团结宣传教育活动。要充分利用民族节日活动、各单位理论学习、各级学校课堂等进行民族政策和民族团结的宣传教育，着力使民族团结思想深入各民族群众心中，促进各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，从而，铸牢中华民族共同体意识。［9］

3.全方位宣传示范区建设的成就和经验。要在电视、广播、报纸杂志、网络等各类媒体上及时宣传报道普洱市民族团结进步示范区建设取得的成就，深入挖掘、宣传报道民族团结进步示范区建设中的成功经验，为推进示范区建设营造浓厚的舆论氛围。

（二）加快经济发展，打牢示范区建设的物质基础

1.抓住机遇，加快普洱市高质量跨越式发展。要紧紧抓住国家实施西部大开发战略和“一带一路”建设的重要机遇，以各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”为主题，发挥普洱市的区位和资源优势，加快普洱市科学发展、和谐发展和跨越发展，打牢民族团结进步示范区建设的物质基础。

2.调优结构，做强做大特色支柱产业。普洱市拥有良好的生态系统，是全国唯一的国家绿色经济试验示范区。要以建设国家绿色经济试验示范区为契机，充分发挥资源优势，重点打造特色生物、清洁能源、现代林业和休闲度假养生四大产业基地。要大力发展特色农业、绿色工业、现代服务业、智能产业四大新型产业。延伸产业链，提高产品附加值，盘活存量、扩大增量、提升质量。坚持投资拉动、项目带动，加快推进路网、航空网、水网、能源网、互联网五网建设，把普洱建设成为边疆少数民族地区团结进步跨越发展的示范区。［10］

3.精准发力，坚决打赢精准脱贫攻坚战。在脱贫攻坚工作中，要牢牢把握“六个精准”的基本要求，重点改善贫困村生产生活条件，搞好贫困村的道路、水利、通讯、电网、住房等基础设施建设。努力争取国家更多的易地扶贫搬迁支持，不断推进易地扶贫搬迁。要继续发挥对口帮扶和社会帮扶的作用，不断凝聚脱贫攻坚合力，深入推进东西部扶贫协作、行业扶贫和定点帮扶。深入落实科技、教育、健康、生态等扶贫措施，巩固脱贫成果。［11］

（三）着力改善民生，推动社会事业全面发展

1.坚持教育优先发展。要加大对民族地区的教育投入，全面改善民族地区义务教育学校的办学条件，大力发展学前教育，普及高中阶段教育，发展职业教育，因地制宜开展民族地区“双语”教学，不断推进县域内义务教育均衡发展，人均受教育年限提高到10年以上。采取加大培训力度、对口交流等措施，加强师资队伍建设，不断提高教学质量，争取更多的志愿者和城镇教师支援民族地区农村教育。继续坚持少数民族和民族地区高考加分录取政策，争取在本市高校定向录取、定向培养一定比例的少数民族学生。

2.加快卫生体育事业发展。要采取各种措施，加强医疗卫生基础设施建设，不断提高民族地区医疗卫生服务水平，普及基本公共卫生服务，挖掘和培育民族医药产业，积极发展中药、生物医药、康复医疗、生命健康服务等产业。要大力发展民族地区体育事业，广泛开展群众性体育运动，尤其是开展具有普洱市本地特色的民族体育项目，95%以上体育场馆向社会免费开放。

3.积极促进就业创业。在民族贫困地区，要增加就业岗位，就必须大力发展服务业和小微型企业。为此，第一，真正落实小额担保贷款、税费减免等优惠政策，促进服务业和小微型企业发展，切实提高各少数民族群众的收入。第二，各级各类职业技术学校要强化农村实用技术和就业技能培训，鼓励大学生、返乡农民和科技人才创业就业。第三，完善覆盖城乡的社会保障体系、住房保障体系和社会救助体系。

（四）繁荣民族文化，奠定示范区建设的心理基础

1.大力发展公益性民族文化事业。要加大投入力度，加强市县两级图书馆、文化馆的基础设施建设，加强乡镇综合文化站、村文化室建设，保障运转经费到位，全面落实文化惠民工程，让少数民族群众享受到党和政府的关怀。同时，加大广播电视村村通、农家书屋等工程的实施，不断推进基本公共文化服务均等化。

2.抢救和保护优秀民族文化。培育和扶持民族文化品牌，继续扶持大型原生态民族歌舞《天赐普洱》《佤部落》等优秀文化产品。抢救濒临失传的少数民族古籍和手工技艺，加强对少数民族古籍文献资料的搜集整理和出版。扶持绝版木刻、黑陶、刺绣、竹编、木雕等一批民族民间手工艺产业。打造一批澜沧县酒井乡老达保村、景东县安定镇青云村等特色民族文化村，建立少数民族文化遗产保护区，加大申报少数民族传统文化抢救保护项目和少数民族文化传承带头人的力度，不断挖掘和打造少数民族原生态文化系列节庆。使普洱民族文化成为新时期鼓舞人、团结人的强大精神力量，奠定示范区建设的心理基础。［12］

（五）大力培养少数民族干部，为示范区建设提供人才储备

1.不断增加少数民族干部的数量。第一，通过制定目标，分步实施，培养选拔一大批德才兼备的少数民族干部，逐步使少数民族干部数和少数民族人口在总人口的比例大体适合。第二，要大力发展民族教育，实行计划照顾与择优录取相结合的办法，采取定向招生、定向分配的措施。第三，在机关招录公务员、事业单位招聘工作人员的工作中，采取特殊政策，对一些人口较少的少数民族，采取适当放宽招考录用条件等措施，不断扩大少数民族干部的来源。第四，采取特殊优惠政策，吸引大学毕业生和专业技术人员到民族地区工作，增加各类人才的总量。

2.改善少数民族干部队伍的结构。第一，加强岗位及相关技术专业的培训，使其成为具有专业技术和管理能力的干部。第二，挑选一批少数民族年轻干部到有关院校脱产学习，进行知识转化，切实改善和着力优化少数民族干部队伍结构。［13］

3.进一步提高少数民族干部的素质。要制定民族干部的短、中、长期培训规划，有计划地选送少数民族干部到经济发达地区挂职锻炼，利用各级各类学校进行培训，各类学校应根据党的政策对少数民族干部予以适当的倾斜。通过不懈的努力，不断提高少数民族干部的政策水平、工作能力和整体素质。

（六）构建示范区建设的长效机制

1.健全和完善民族团结进步创建的组织领导和经费保障机制。要形成党委领导、政府主管，民族工作部门和其他有关部门各司其职，社会各界共同参与的民族团结进步创建工作领导体制。要加大示范区建设资金投入，将民族团结进步创建工作活动经费纳入市财政预算，切实保障示范区建设扎实推进。

2.健全矛盾纠纷排查化解机制。要把民族宗教领域矛盾纠纷排查调处列入重要工作内容，运用多种排查方法，及时发现并化解民族宗教领域的矛盾隐患。要把“是否发生重大民族纠纷事件”“开展民族政策四项教育和进机关、企业、社区、乡镇、学校、部队和宗教活动场所‘七进’活动”“开展民族团结进步创建活动”情况等纳入全市统计监测体系。

3.强化督查机制。成立市督查工作领导小组，专项检查民族团结进步创建工作，推进督查工作的制度化、规范化、经常化。同时，督查工作人员要对示范区建设进展和成效进行评估，针对督查过程中发现的问题，及时反馈，提出整改提高的意见建议，及时总结推广好做法、好经验，提高全市各部门参与民族团结进步创建工作的积极性，形成推进民族团结进步示范区建设的强大合力。