党法统一：新时代中国特色社会主义法治的基本观点

张学博

(中共中央党校 政法教研部，北京 100091)

一、问题的提出

十八届四中全会提出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”①党的十九大报告，界定了习近平新时代中国特色社会主义思想的十四个方面的精神内涵。其中第一个内涵就是：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”②所谓党法关系，是指如何处理党的领导和依法治国的关系。党法关系在社会主义国家会成为一个受到关注的问题，实际是因为社会主义的执政党是由革命党演化而来。事实上社会主义国家都是由先锋队政党创建的，国家政权机构是从政党机构中衍生出来，比如今天的政法机关的前身就是中央法律委员会。例如，1948年12月12日，中央发布《关于中央法律委员会任务与组织的决定》，明确中央法律委员会是“在中央书记处之下协助中央研究和处理全国立法和司法问题之工作机关。③

而西方资本主义国家的政党是职业性社团组织。比如英国工党党章声称：“它是一个民主社会主义的政党。他们致力于建设一个这样的社会：权力、财富和机会掌握在多数人而不是少数人手中，我们的权利反映着我们的责任。”④而中国共产党党章开宗明义：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”⑤中国共产党人坚信，马克思主义已经发现了人类社会的发展规律，所以作为先进分子，有义务带领整个中华民族和中国人民走向人类社会的最高阶段，实现人的自由全面的发展。一般意义上的政党，其目标以民族国家为界限，而中国共产党人则超越了国家的界限，以构建人类命运共同体为目标，是以解放全人类为目标的先锋队团体。由于中国共产党这种神圣的使命角色，整个国家是由一群先进分子来推动前行的，所以他们义不容辞要深入到党所推动的各项工作中去，包括像全面依法治国这样的重大战略部署。事实上，全面推进依法治国也是中国共产党人主动作出的战略部署。

依法治国，或者简单的说“法治”，在西方国家是一个宪法法律至上的问题，虽然英美国家的政党也会干预司法，比如美国的司法审查就来自于马伯里诉麦迪逊案件，但是这种影响与中国共产党对于司法机关的领导还不是一种性质。用历史的视角研究中国共产党的党法关系，梳理两者的界限，对于未来中国共产党的建设以及如何全面推进依法治国，有着十分重要的理论意义和实践价值。

二、中国共产党历史上的党法关系（1921～2017）

（一）革命时期的党法关系（1921～1949）

中国共产党在1921～1949年之间，处于革命党时期，但有相当多的法制方面的探索，并非通常很多人想象的是“法律空白”时代。事实上以毛泽东同志为首的中国共产党人早在一九二八年十二月制订了我党历史上的第一个土地法——《井冈山土地法》，并于一九三一年十一月七日第一次全国工农兵代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》和土地法。⑥大量的法律颁布表明中国共产党人在革命时期就意识到党并不能代替政权，需要有大量的法律规则来对革命（主要是土地革命）的成果予以法律上的确认。在社会主义历史上，最早对党法关系进行探索的是俄国的列宁。在列宁倡议下，俄共八大决议指出：“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。”⑦

事实上，随着根据地的发展壮大，治理地区和人口规模的扩大，中国共产党人面临着如何让根据地的治理常态化问题。从法理上讲，这是从革命党向执政党转变的一种实验。要实现一个地域的常态化治理，既不能靠军事化的管理，也不能完全依靠党来直接治理社会和普通民众，而是要依靠一个政府来进行日常的治理，这就必然要涉及到一个依靠法律条令来进行治理的问题，涉及到党法关系了。实际上革命时期的党法关系整体上是良好的，尤其是在延安时期，边区政府和党之间形成了一个非常良好的互动关系。

（二）新中国初期的党法关系（1949～1956）

中国共产党在全面执掌中国之后，立刻面临着从革命党向执政党的转变，这个时期的党法关系处于探索阶段，大致包括以下几个方面的内容。

一是党法互济。1954年9月20日《中华人民共和国宪法》颁布，时任法制工作负责人董必武指出：“今后不但可能而且必须逐步制定比较完备的法律，便有效地保障国家建设和保护人民的民主权利”。⑧另一方面，宪法法律的实施也依赖于党的领导和带头执行。

二是党法功能分明。在这方面，董必武、邓小平都有相关论述。董必武认为“党无论在什么情况下”都不能将党组织的职能与国家法律机关或政权机关的职能混同，党尤其不可代替司法行政机关的工作，法律法规需要在党的领导下制定和实施，但是具体实施审判工作党不能干预，但是党可以监督。⑨

三是党员干部要更加严格守法。在执法方面，毛泽东也是非常重视的，他反复强调领导干部要带头严格守法执法，特别是要严格遵守宪法。毛泽东认为宪法通过后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，不实行就是违反宪法。⑩1949～1956年这段时间是新中国成立后党法关系的良性发展时期。这段时期党领导人民制定了《中华人民共和国宪法》及一系列法律法规，新中国的法制建设延续了根据地时期的基础，并在打破旧的法统基础上逐步建立起了新的法统。但是在1957年反右扩大化运动和1958年“大跃进”运动之后，直到改革开放，我国的法制建设才重新走上了正轨。

（三）改革开放后的党法关系（1977～2017）

正是在对文革的深刻反思之下，中国共产党人对党法关系进行了新一轮探索。中国共产党人意识到，只有法治才能使得社会进入常态化，才能使中国共产党完成从革命党到执政党的转变，才能使改革开放和经济建设有制度上的保障和基础。邓小平曾深刻指出：“即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[11]邓小平从中国的具体实际出发，进行了艰苦而有益的探索，明确提出了我国现阶段党法关系呈现的基本状态，即：一方面是党的领导至上；另一方面是宪法法律至上。[12]

邓小平同志在对文革的深刻反思之后，提出了处理党法关系的基本原则。首先，党的领导不能包办一切。党对法治工作“应该居于领导的地位”，是毫无疑问的，但这个领导主要是政治领导，包括用党的政策指导立法，使党的主张经过法定程序变成国家意志，而不是用党的政策去代替法律。[13]其次，党必须在宪法和法律范围内活动。党的十一届三中全会后，邓小平旗帜鲜明地提出了“党必须在宪法和法律范围内活动”的主张，得到全党的响应，并载入1982年宪法。再者，党员干部要模范遵守法律。他强调：“越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处。要真正抓紧实干，不能手软”。[14]

十六大报告明确提出党法关系的“三统一”论，即发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。[15]三统一所提出的党法关系，实际上是对邓小平关于政治体制改革三个方面思考的概括和提炼，即党的领导要加强和改善，人民民主要加强，民主与法制结合三个方面。同时，三统一所提出的党法关系，也是各级人大在实践中经验的总结和提炼，即坚持党的领导，充分发扬民主和严格依法办事三个方面。正是因为“三统一”论是理论和实践经验的高度概括和提炼，习近平同志在十八届四中全会决定进一步重申了“三统一”论，并在此基础上进一步提炼出“四善于”论，即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制维护中央权威、维护全党全国团结统一。[16]

从“三统一”到“四善于”理论，表明党法关系的核心，是如何通过改善党的领导来加强党的领导。

三、党法统一：新时代中国特色社会主义法治理论的基本观点

从列宁对于党法关系的初步探索，到邓小平彭真等人对党法关系问题中国化的思考（“三统一”），再到习近平同志在新时代的思考（“四善于”问题），日趋成熟，内容可以概括为“党法统一”，大致包括以下内容。

（一）先锋队理论构成“党法统一”的基础内涵

关于党法关系的思考，其核心范畴都是通过改善党的领导方式来加强党的领导。是否追求保持党的先锋队性质，是中国共产党与西方职业政党的本质区别。共产党的先锋队性质，使其从根本上区别于欧美工业化国家的政党，后者是在利益表达和整合的基础上，借助选举机制争取获得组织政府的权力的政治组织，或者说执掌、分享国家权力的政治组织。[17]

先锋队的性质，决定了中国共产党的政党治理有着严格的标准和特殊的逻辑。全面从严治党是在共产党的先锋队性质遭受一系列政治风险侵蚀的背景下推行的政党治理方案。[18]马克思恩格斯在《共产党宣言》中明确指出：“共产党人一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级同资产阶级的斗争所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”[19]由于中国共产党是中国精英分子的集合体，由纪律严格、高度精干的党员干部队伍组成，中国共产党的领导地位不是依据一般的所谓选举，而是根据其先锋队性质而来，所以中国共产党在社会主义到共产主义的各个阶段始终扮演着先锋的角色。基于这种先锋队角色，中国共产党和其成员有责任去宣传并鼓动社会的普通民众，去实现他们所认识到的正确的道路和目标。

（二）领导党理论构成新时代中国特色社会主义党法关系的核心内涵

习近平总书记在十九大报中告明确提出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[20]十九大修改的党章明确提出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[21]在党的纲领性文件和国家的根本大法中明确表达：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[22]这既是对中国共产党领导地位的确认，也是对党法关系的清晰表达。

实际上从第三代领导集体开始，中国共产党人就开始对中国共产党的执政规律进行思考。江泽民在2001年的七一讲话中，对于中国共产党的表述为：“中国共产党不愧为伟大、光荣、正确的马克思主义政党，不愧为领导中国人民不断开创新事业的核心力量。”十九大之前的党章对于中国共产党的地位表述则为：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”[23]但是在一段时间内，对于党的领导的思想认识有所弱化，对于党的领导核心地位，部分领导干部和党员甚至不敢理直气壮的去讲。所以胡锦涛在2011年七一讲话中指出：“在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。”[24]

正是面临四种危险，以习近平总书记为核心的党中央提出了领导党理论的最新表述：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，并将此写入了党章。这句话最早是毛泽东同志提出的，但是作为正式的理论写入党代会报告和党章，是习近平总书记在新时代和新形势之下作出的理论创新。由此，对“党大还是法大”的问题，习近平总书记事实上已经给予了明确回答：这是一个伪命题，是一个政治陷阱。“党是领导一切的”和“党在宪法和法律的框架内活动”两者并不矛盾。所谓“领导”是引领和指导，而“党是领导一切的”是指这种引领和指导是全覆盖整个国家和社会的，但并不意味着党陷入到具体的业务工作中去干预具体的个案。

基于领导党理论，中国共产党人提炼出了三统一理论，即党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。2002年5月江泽民同志在中央党校讲到：“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一。”[25]“三统一”的正式表述是在2002年11月党的十六大报告中做出的。三者之间是辩证统一的，但是在三者的关系之中，党的领导是贯穿始终、且居于灵魂地位的，经过八十年的经验教训，中国共产党人已经发现，如果没有中国共产党的领导，不论是人民当家作主还是依法治国，都无法顺利推进。

（三）对于党的使命的理论阐述构成新时代中国特色社会主义法治理论的最新内涵

习近平总书记在十九大报告中进一步提出：使命呼唤担当，使命引领未来。不忘初心、牢记使命，为实现中华民族伟大复兴的中国梦不懈奋斗。[26]这实际上是对于中国共产党先锋队的定位的重大创新。即中国共产党从革命党向执政党转型之后，既是执政党，也是领导党，其中就需要有对于党的使命的理论阐述。这一命题蕴含着关于中国共产党核心地位的重大理论创新。中国共产党的正当性来源于其先锋队性质，也来源于中国共产党的历史使命——中华民族伟大复兴，这是习近平总书记继在十八届六中全会被明确为党的核心之后的又一理论创新。如前文所论，党的先锋队地位为中国共产党在中国的长期执政提供了正当性，党的领导党理论为党法关系中党的核心地位提供了理论基础，而对于党的使命的理论阐述，则为党在未来整个中华民族伟大复兴的奋斗历程中的核心地位提供了理论基石。

这意味着以习近平总书记为核心的新时代中国共产党人，对中国共产党的执政规律进行了进一步的深化。仅仅居于长期执政的领导党地位，这还只是对自身地位的一种客观描述，而对于党的使命的理论阐述，则意味着中国共产党人清楚认识到，中国共产党人不仅是在革命时期是先锋队，而且在中华民族伟大复兴的历史进程中始终扮演着先锋队作用。由此，使得中国共产党的正当性得到更进一步的提升，也对中国共产党人的历史责任变得更加清晰。因为使命意味着责任，使命意味着担当，如果中国共产党人没有很好地履行自身的责任，则会从法理上丧失执政的正当性。所以，对于党的使命的理论阐述，不仅是对中国共产党人的正当性的进一步论证，也是对中国共产党人历史责任的自我鞭策，即中国共产党人的执政地位并非一劳永逸的，而是建立在其履行自身使命和责任基础上的。

有基于此，以习近平总书记为核心的新时代中国共产党人提出了“四善于论”。“四善于论”的提出，其核心内涵在于具体的完善党的领导方式，即不仅仅满足于领导党的长期执政地位，而是要自觉地履行自身的使命，并且妥善处理好党的领导和依法治国的关系，其中的关键纽带，就是让通过完善人民代表大会制度来实现党的领导和依法治国的有机统一，通过完善人民代表大会制度来实现人民当家作主。

可以认为，“四善于论”是“三统一论”的实现手段。仔细研究，也可以发现“四善于论”中贯穿始终的是法治思维和法治方式。从“三统一论”到“四善于论”，也标志着中国共产党人意识到法治才是长治久安之道，才可能稳步实现中华民族伟大复兴的中国梦，这也标志着中国共产党人对于新时代中国特色社会主义法治理论中党法关系的更深层次理解。

四、新时代中国特色社会主义法治的现实思考

新时代中国特色社会主义法治在当前的主要实现路径，就是“三统一”和“四善于”。相比“三统一”，“四善于”则更加具体和富于操作性，而且四个善于之间是逐步递进，逻辑严密的统一体系，使得党法关系能够高度统一。

首先，善于让党的主张通过法定程序转化为国家意志。中国共产党应该善于将党的意志转化为国家法律，即领导人民制定良好的法律。这本质上是人民当家作主的具体体现。在中国共产党建党96周年之际，新中国已经成立68周年，党的领导地位已经十分稳固，整个经济社会已经进入了有序稳定的发展之中，通过领导人民来制定的良法来推动整个社会的法治，这是实现社会长治久安之道。通过善于让党的主张通过法定程序转换为国家意志，是实现有序良好的党法关系的基础性要素。

其次，善于让党推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。依法治国的一个核心灵魂，就是正当程序和形式法治。善于让党推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，才能实现党以政府依法治理社会的目标。为了实现人民的意志，谋求中华民族的伟大复兴，党必须改善自己的领导方式，让党推荐的人选以通过法定程序成为政权机关的领导人员，而不是相反。为了保证党法关系的内在一致和统一，党要统筹发挥协调作用，善于让党推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。换言之，党组织在考虑国家政权机关领导人员的推荐人选时，必须充分考虑政治素质高，群众基础好，能力突出，德才兼备的干部，善于让党推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。

再者，善于通过国家政权机关来实现对国家和社会的领导。不可回避的是，在转型中国社会的相当长的一段时间里，中国共产党面临着各种社会风险，风险社会要求社会的领导者作出快速反应，“四善于论”强调一定要善于通过国家政权机关来实现对国家和社会的领导，而不是直接替代国家政权机关来管理社会。这个问题比较突出的表现在市县以下的基层党委和政府之中。今天中国处于快速发展之中，整个社会以经济建设为中心，这就使得党组织直接抓经济社会管理的情况普遍存在，而一旦发生突发事件，基层群众就会把矛头直接对准党委，就会使得党组织直接面临着大量社会管理风险。

最后，善于运用民主集中制维护中央权威、维护全党全国团结统一。第四个“善于”位于“四善于”的最后，也是整个“四善于论”的落脚之处。个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央，这是民主集中制的第一项基本原则，但是不可否认的是，作为党的根本组织原则，在一段时间里被忽视了。而事实上，“四善于论”对于党法关系的深刻表达的目标，与“三统一论”是一致的，即维护中央权威、维护全党全国团结统一，加强党的领导，实现党的领导和依法治国的高度统一。

[注 释]

①[16]参见中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）。

② 习近平：《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第20页。

③ 中共中央档案馆编：《中共中央文件选集》第17册，中共中央党校出版社1992年版，第563页。

④ 陈露译、冯克利校：《英国工党章程》，《当代世界社会主义问题》2008年第3期。

⑤ 参见《中国共产党章程》（2017-10-24中共十九大修正），人民出版社2017年10月版，第66页。

⑥ 杨枬：《中华苏维埃法制的形成及其特点》，《江西大学学报（社会科学版）》1982年第3期，第55～56页。

⑦ 张国安：《试论列宁的党法关系理论》，《理论学刊》2007年第2期。

⑧ 董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第372页。

⑨ 参见周小龙：《新中国初期党法关系理论与实践研究（1949～1956）》，华中师范大学2016届硕士毕业论文，第21页。

⑩ 参见《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第328页。

[11][13]《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第 333、270页。

[12]王光森：《邓小平党法关系思想及其现实启示》，《中共福建省委党校学报》2013年第11期，第71页。

[14]《邓小平文选》（第三卷），人民出版社，1993年版，第152页。

[15]参见2002年11月8日十六大报告全文。

[17]John Kennety White,"What is a Political Party?"in Richard Katz and William Crottyeds.,Handbook of Party Politics,London:Sage Publications,2006,pp.5～7.

[18]汪仕凯：《先锋队政党的治理逻辑：全面从严治党的理论透视》，《政治学研究》2017年第1期。

[19]《马克思恩格斯选集》（第1卷），第285页，人民出版社，1995年版。

[20][26]参见习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017-10-18）。

[21]参见《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017-10-24通过）

[22]参见2018年《宪法修正案》。

[23]参见江泽民同志在2001年七一讲话全文。

[24]参见胡锦涛同志在2011年七一讲话全文。

[25]参见席文启：《关于“党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一”的几个问题》，《科学社会主义》2011年。