以党的十九大精神为指引推动行业协会商会与行政机关脱钩改革深入开展

◎ 廖鸿

改革开放以来，行业协会商会作为一种有效的市场调控与社会治理机制，已成为推动我国经济与社会发展的重要力量。与此同时，受到行政化色彩浓、自主性不足、治理结构不健全、扶持监管不到位等制约，行业协会商会发展难以充分发挥其在国家治理现代化中的作用。实行行业协会商会与行政机关脱钩，对于正确处理政府与市场、政府与社会的关系，促进行业协会商会规范有序发展，激发市场活力和社会创造力具有重要意义。

党中央、国务院对行业协会商会脱钩改革高度重视。习近平总书记专门作出重要指示，要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，理清政府、社会、市场三者关系，加强综合监管，加强党的领导，规范行业协会商会依法运行，促进行业协会商会更加有效地发挥作用。2015年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（ 以下简称《脱钩总体方案》），对行业协会脱钩改革作了全面部署和安排。我们一定要深刻认识行业协会商会脱钩改革的重要性和紧迫性，进一步增强责任感和使命感，积极稳妥地把行业协会商会脱钩改革继续引向深入。

一、行业协会商会脱钩改革顺利起步并取得积极成效

两年多来，行业协会商会脱钩改革扎实稳妥推进，取得了积极成效。

（一）健全脱钩改革工作机制，不断加强组织领导。2015年7月，国务院成立了由王勇国务委员任组长，发展改革委、民政部等14个中央部门参加的联合工作组，负责组织实施《脱钩总体方案》，推进全国性行业协会商会脱钩，同时指导和督促地方开展脱钩工作，办公室设在国家发展改革委。民政部成立脱钩试点工作领导小组，具体负责全国性行业协会商会脱钩试点工作。各地区、各有关部门也成立了相应工作机构，统筹推进脱钩试点工作。2015年8月，中办、国办组织召开全国电视电话会议，对落实《脱钩总体方案》进行动员部署。联合工作组多次召开全体会议，研究部署重点工作，分批次公布三批共438家全国性行业协会商会脱钩试点名单。发展改革委、民政部先后组织召开业务主管单位沟通会、脱钩专题培训班暨工作推进会。各层级的部署、动员、培训工作环环相扣、紧密衔接，为脱钩试点工作的深入开展奠定了良好的工作基础。

（二）出台系列配套措施，持续强化制度体系建设。按照《脱钩总体方案》要求，中组部、中央编办、外交部、民政部、财政部、国管局、发展改革委等部门，分别牵头制定出台了全国性行业协会商会脱钩后党建、事业单位机构编制调整、资产财产管理、经费支持改革、行政办公用房、公共信息平台建设、综合监管办法等10个配套文件。针对试点中出现的一些新情况、新问题，中直机关工委、中央国家机关工委、财政部、民政部、国管局等部门及时研究，有针对性地制定出台了一系列补充文件。总体方案、配套文件、补充文件等，构建起脱钩改革“1+10+n”的制度框架，标志着行业协会商会脱钩改革的制度建设取得进展，脱钩改革将进入全面推开的新阶段。

（三）创新脱钩方案审核方式，大力推进试点开展。针对全国性行业协会商会体量大、人员结构复杂、历史遗留问题多等问题，为尽快启动脱钩工作，联合工作组办公室提出“形式核准、实质批复”的工作路径。首先，在符合“五分离五规范”基本要件前提下，民政部从材料要件是否齐全、方案内容是否完备、脱钩举措是否明确、脱钩安排是否稳妥、脱钩事项是否“应脱尽脱”等方面，对报来的脱钩实施方案进行形式核准。各业务主管单位和行业协会商会收到核准通知后再逐一落实脱钩具体事项，各个脱钩事项均须形成相关部门的审核文件，由联合工作组办公室作出实质批复。这一工作路径对于打开改革局面，调动各方积极性，落实各部门主体责任，确保完成试点任务起到了关键性作用。

（四）不断强化党建工作，积极落实“两个全覆盖”。行业协会商会党建关系的调整和党建工作的加强是脱钩改革的关键一环。按照脱钩后党对行业协会商会的领导职能只能加强、不能削弱的基本原则，中直机关工委、中央国家机关工委和国资委党委分别成立协会商会脱钩党建工作局，并切实做好摸底调查、方案制定、关系转接、机构建设、建章立制等一系列工作，有效确保了脱钩试点协会商会党建工作不断档，党建管理关系调整无缝对接，并同步扩大了脱钩试点协会党的组织和工作覆盖面，为进一步规范和加强行业协会商会党建工作、更好发挥行业协会商会作用提供了有力的组织保障。

（五）加强综合监管，逐步健全政府管理服务体系。目前，随着《行业协会商会综合监管办法（试行）》的出台以及逐步落实，登记管理机关、党建工作机构、行业管理部门、相关职能部门分别依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管的制度体系框架已经基本搭建，对脱钩后的行业协会商会按职能由不同部门分别负责的管理思路已经确立，“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的监管原则逐步得以彰显，确保“脱钩不脱责”“脱钩不脱管”“脱钩不脱服务”的落实。

截至目前，行业协会商会脱钩试点工作进展顺利。中央层面，全国性行业协会商会三批脱钩试点工作已经全部梯次有序展开，第一批、第二批合计271家已完成脱钩试点，第三批预计明年2月底前完成，参加三批试点的全国性协会商会共438家，已接近全国性协会商会总数的60%。地方层面，第一批脱钩试点的1308家省级协会已基本完成脱钩任务，第二批3094家协会商会的脱钩工作正在稳步推进。经过三年的脱钩改革试点，行业协会商会与行政机关的职能边界逐步厘清，新型管理体制和运行机制的基本制度框架逐步确立，脱钩后的内在活力和发展动力逐步激发，协会商会与政府部门新型合作关系逐步构建，从而为行业协会商会脱钩改革的全面推开奠定了很好的基础。也为下一步科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的脱钩改革提供了政策借鉴和路径参考。

二、准确把握行业协会商会脱钩改革面临的困难与问题

在脱钩改革试点推进过程中，一些深层次的困难和问题逐步开始显现，逐渐成为影响脱钩改革全面推开的“拦路虎”。

（一）配套政策措施仍不够完善。事业人员（包括以事业身份退休人员）并入行业协会商会后的养老保险划转和续接政策仍不明确。行业协会商会原来代管事业单位划转的规则和主体责任不甚明确，导致主管部门和行业管理部门之间存在推诿现象。承担特殊职能的全国性行业协会商会标准不明确，导致少数部门希望借此不参与脱钩改革，影响了改革的进展和权威。协会商会资产权属界定、资产管理方式与监管模式等问题上仍有待规范。

（二）综合监管运行机制仍不够健全。《脱钩总体方案》《行业协会商会综合监管办法（试行）》明确了各职能部门对脱钩后行业协会商会的监管职责，构建了新型综合监管体系，但有些职能部门综合监管意识不够，综合监管机制运行不畅。脱钩改革后，业务主管单位变成行业管理部门，但如何加强行业管理，界定比较模糊。民政部门尤其是基层民政部门工作力量严重不足，执法手段欠缺，统筹协调与监管力不从心。行业协会商会信用体系、信息公开、年度报告等制度尚未建立，社会监督薄弱，也容易造成“名为多重监管，实为多重缺位”的局面。

（三）实质性扶持政策仍然薄弱。目前，各种配套政策对于行业协会商会脱钩后如何“扶上马、送一程”考虑不多，缺少真金白银的政策支持。一些地方和部门虽然探索了以“政府购买服务”的方式向协会商会提供支持，但购买服务内容狭窄，购买资金规模小。政府职能转移操作性不强，效果不明显。税收优惠政策缺失。没有专门针对行业协会商会的税收优惠政策，现有优惠政策落实也存在困难。

（四）行业协会商会自身能力不足。我国大部分行业协会商会长期依附于业务主管单位，导致独立生存的“能力”偏弱。脱钩后，一些行业协会商会，特别是在欠发达地区，“小、弱、散”问题突出，面临着生存压力。内部治理机构不健全。脱钩后，长期“半行政化”管理的行业协会商会短期内很难建立起健全的法人治理结构，理事会制度、民主管理方式都需要在较长时间的实践中逐步完善。不少行业协会商会面临专业性不足、职业化程度不高，人才、资金短缺，社会服务能力不强等问题。

此外，我国行业协会商会的专项法律法规仍然缺位，行业组织的权利义务、内部治理、资产属性、管理体制、运行机制不明确，无法有效地保障行业协会商会健康发展。

三、多措并举，推动行业协会商会脱钩改革深入开展

为保障行业协会商会脱钩试点工作开展以及后续脱钩改革的全面推开，促进行业协会商会在脱钩后规范健康发展，建议继续做好以下几方面工作。

（一）完善配套政策，推动脱钩工作有序开展。继续推进配套政策体系的完善，尽快出台事业人员并入行业协会商会后的养老保险划转和续接政策，打消事业人员的后顾之忧；明确代管事业单位划转的具体办法和主体责任，稳妥谨慎推进代管事业单位机构编制调整工作；加紧制定“个别承担特殊职能的全国性行业协会商会”认定标准和范围；继续探索脱钩后行业协会商会资产权属界定和监管方式；推动建立扶持行业协会商会发展的专项基金，为脱钩后的行业协会商会发展提供资金支持。

（二）加强综合监管，坚持改革与监管并重。按照《行业协会商会综合监管办法（试行）》要求切实落实监管职责，建立发改、民政、组织、统战、财政、税务、审计、人社等部门各司其职、信息共享、协同配合、分级负责、依法监管的综合监管体系。民政部门要通过年检、双随机抽查、专项财务审计等方式，集中有限的监管力量精准发力，进一步增强监管执法能力，提高依法行政水平。要抓紧建立行业协会商会社会信用、信息公开、年度报告等制度，探索建立第三方监督机制，充分发挥社会监督作用。要加快建立协会商会诚信档案制度、失信惩戒机制和黑名单制度，推进行业协会商会信用体系建设，引导行业协会商会加强自身建设。

（三）加大扶持力度，完善全方位的支持制度体系。各级政府要积极营造有利于行业协会商会发展的政策环境，切实增强脱钩后行业协会商会的生存能力和发展后劲。健全税收优惠等扶持制度。要进一步全面落实行业协会商会相关税收优惠政策，落实非营利性收入免税申报制度，对行业协会商会的会费收入、社会捐赠收入、存款利息收入等，进行必要的税收减免。完善政府转移职能制度。制定政府转移职能清单，鼓励行业协会商会承接政府转移职能中的行业性、专业性、技术性和辅助性职能。加大政府购买服务力度。有重点地在优势产业、战略性新兴产业、外向型产业中培育和发展一批功能齐全、行为规范、服务有效的行业协会商会。

（四）坚持党的领导，确保行业协会商会健康发展。强化党的政治引领，引导行业协会商会牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，引导脱钩后的协会商会更好地服务市场主体和企业，更好地服务党中央国务院决策部署和经济社会发展中心工作。推动党组织参与协会商会的内部治理建设，充分发挥党组织政治核心作用和战斗堡垒作用。规范协会商会的民主选举和民主运行机制，确保协会商会领导班子的政治素质。强化党组织监督执纪问责，完善协会商会的内部监督约束机制。

（五）推动立法工作，建立行业协会商会法律法规体系。行业协会商会与行政机关脱钩后，行业协会商会的党建制度、自治制度、权利体系、行为规范等都需要通过立法的形式实现，进一步理顺管理体制、解决改革难题、确保健康发展的根本措施就是尽快制定《行业协会商会法》，逐步构建起一个以法律和行政法规为核心，地方性法规、部门规章为配套，规范性文件为补充的较为完善的行业协会商会法规体系，将行业协会商会工作纳入法治化轨道。

行业协会商会与行政机关脱钩改革意义重大，影响深远。我们要全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，锐意进取，扎实工作，确保行业协会商会脱钩改革工作深入开展下去，推动广大行业协会商会为促进经济社会持续健康发展、实现“两个一百年”奋斗目标作出新的更大贡献。