民粹主义背景下的国家治理法治化——基于权力与权利关系变迁的考察

张国军

（西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120）

习近平总书记在党的十九大报告中总结过去五年的成绩时指出，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”［1］。强势反腐带来了政治生态的明显好转，但近年来的基层社会治理却面临着越来越沉重的压力，这一压力主要来自于社会各领域中广泛蔓延的民粹主义倾向。与政府官员的权力逐渐被关进制度的笼子里相比，民众的政治表达和参与行为却有挣脱法律规则限制之虞，尤其表现为群体性事件、狭隘民族主义以及低俗极端的网络表达等方面。

从国家治理法治化角度来看，反腐败体现的逻辑是全面从严治党，制约和监督权力运行，而全面推进依法治国不仅要制约和监督政府官员的权力，即“治官”，也要把民众的行为纳入法律框架之下，通过强化“治民”的逻辑抵制民粹主义思潮的泛滥，阻止各种无序表达和违法抗法行为对社会政治秩序的破坏。

一、权力与权利关系的变迁

推进国家治理法治化所要应对的是多元利益的冲突和分配问题，利益分配有赖于具有强制性的权力，但如何分配则要藉由确认权利来实现。在从传统到现代的社会变迁中，权利的主体和内容都已有了显著扩展，但权利主体的扩展一直局限在相对于“官”而言的“民”的范畴之下。与此相应，对权力的限制也都是指限制“官”的权力。限制政府权力以保障民众权利已经成为现代政治的常识，其实正是这一常识孕育了民粹主义，它的根源在于权力与权利的二元分割。

（一）从传统到现代的权力与权利二分法

权力和权利是政治学的基本概念，但人们的认知一直停留于“政府—权力”与“民众—权利”二元分割的观念，将权力视为政府强制民众服从的能力，将权利视为由权力确定的资格性限制。在前现代社会中，“政—民”对立的基础是权力与权利的二元分割，权力由政府垄断，权利则只是民众获得赏赐的资格。权力的常态是赤裸裸的暴力，辅之以传统习惯或天命神力的教化。权力由政府自上而下单向运行，民众只是被统治和管理的对象。利益分配当然需要借助于权利的确认，但权利的常态是特权，权利主体极其狭隘且具有显著的等级差别。

从传统到现代的变迁逆转了权力与权利的关系，权利不再是权力的赏赐，反而权力要经由权利的认可方能获取合法性，这使现代政治成为“权利政治”，“它从根本上颠覆了传统社会的权利与权力的关系模型，实现了权利对权力的根本性否定，是对传统权力至上理念的永远埋葬”［2］。在权利政治的逻辑中，权利的主体是民众，也就是传统意义上的被统治者，但这个理解未免过于褊狭——它仍然遵循着权力与权利相互隔离的单向政民关系，只不过把自上而下的单向变成了自下而上的单向。依此逻辑，谈到限制权力就是限制政府权力，保障权利就是保障民众权利。权利政治虽然销蚀了专制统治的基础，但却矫枉过正，陷入了另一个极端，即国家权力具有原罪，因而国家权力和政府职能始终处于被质疑的境地，这也是自由主义逻辑的一个漏洞。

在基督教的观念中，人有原罪，受各种欲望的支配而导致堕落和战争，国家即产生于抵制人的堕落的需要，因此，“国家的根基是不洁净的，源于人的罪，国家不过是用以压制邪恶和惩罚违法者的必要的恶”［3］。这种基于人的原罪的国家原罪论被自由主义接受，并被转化为基于人性恶假设的国家原罪论。霍布斯坦白地承认，心灵最初的活动就是罪恶，只是由于畏惧上帝才受到了遏制，这一问题与其失之不及，不如失之过分［4］。霍布斯为了对抗卑污的人性构建了以恶制恶的“利维坦”，将国家权力的统治奠基于民众的恐惧，尤其要使民众对国家权力的恐惧更甚于对其邻居的恐惧。虽然霍布斯式国家为后来的自由主义修正，但国家权力作为“必要的恶”的基本定位却始终如一。国家权力旨在以恶制恶，但怎么来衡量哪个恶更恶？权力本身就容易诱发恶，为了对抗人性之恶，权力所制造的恶何尝不是更大的恶？自由主义最终诉诸于公民反抗和不服从的权利以控制国家权力，这就回到了逻辑起点——无政府状态，如亨利·梭罗所言，“最好的政府一无所掌”，从而陷入死循环。这些问题所导致的最终困境就是，国家权力之恶既然如此难以预测和控制，那么它存在的必要性就确实可疑了，自由主义对于政府存在目的的论证也就有着不容忽视的缺陷。

“性恶论”是自由主义人学的一个面向，它的另一个面向是个人主义。前现代政治将国家权力视为不证自明的自然存在并以此规制权利，现代自由宪政则反其道而行之，基于不证自明的自由权利来论证国家权力的正当性，其根源即在于自由主义的个人主义取向。作为自由主义人学的两个面向，“性恶论”和个人主义之间存在着内在联系。性恶假设意味着警惕他人保全自我，这就需要在自己与他人之间筑起篱笆确定界限，以防相互侵犯。自我保存的强烈欲望迫使人们蜷缩到私人领域，自由对他们来说就是消极意义的免于外界的干涉和强制。这样一来，自由主义的个人只能是完备的个人，自由生活并自由界定其人生意义，而不需依赖他人和社会。由“性恶论”到个人主义的逻辑演绎到极致，就出现了“人对人是狼”“他人即地狱”的论断，自由主义的个人也就成为幽灵般的存在。虽然自由主义基于其人学假设论证了法律、国家和政府的必要性，但此必要性又被其人学假设本身所销蚀——性恶假设陷入了死循环，个人主义假设则凸显了它的反社会性。

（二）权力与权利关系的重新思考

在政治体系的各种历史形态中，政治都涉及统治和管理，但其内在逻辑性表现在传统社会与现代社会中迥然不同。现代社会中的权力仍然包含暴力的因素，政府仍然是暴力的垄断者，且暴力是其统治和管理的后盾，但政府赖以履行统治管理职能的权力却来自于民众的授权，现代政治是基于民众“同意”的政治。民众授权的理念及其实践打破了传统社会中的基于权力与权利二元分割的单向政民关系，权力与权利都具有了双重主体。也就是说，在传统两分法格局的“政府—权力”与“民众—权利”之外，产生了“民众—权力”和“政府—权利”这两个新命题。民众的权利基于人民主权，“民众—权力”也就是“权利的权力”；政府的权力需要权利的确认才能合法且有效地运行，“政府—权利”也就是“权力的权利”。由此，现代的权力与权利关系格局就包括四个命题，其中两个是传统观念中的民众“权利”和政府“权力”，另外两个则是作为政治现代化结果的民众“权利的权力”和政府“权力的权利”。

“权利的权力”意指民众的权利是基于人民主权的权利，人民主权赋予民众权利以不证自明的特性，这也就是权利的权力基础。对民众来说，权利的权力基础一方面意味着权利诉求的正当性，同时也意味着对人民主权本身的限制，权利不能挟人民主权以自重，否则必然掉入民粹主义陷阱。有学者强调人民概念的抽象整体性，并以此论证“以权利制约权力”的困境，“人民的权力无法外化为单个人的行为，因而人民主权的理论并不能真正使权力制约成为现实”［5］。这一观点有其逻辑上的合理性，不过，这种逻辑一旦遭遇民粹主义就立即失效了。当前民粹主义泛滥成为全球性问题，在西方国家导致了合法性和治理危机，在中国也对基层社会治理构成了挑战。民粹主义分子从不宣称其行动是为自己代言，而往往打着人民的旗号自我标榜代表人民。在民粹主义的逻辑中，“任何言论，任何思想，只要冠以‘人民’的名号，就可以大行其道，不证自明”［6］。实际上，正是由于人民概念的抽象整体性使其所指不明，才为居心叵测者提供了滥用人民名义的可能。

“权力的权利”意指政府的权力需要权利的确认，它在主体和含义上与“权利的权力”相对。传统社会中的权力被理解为强制力，这就意味着权力的运行不仅以暴力为后盾，而且往往直接诉诸于暴力。然而，暴力的手段往往遭遇暴力的反抗，因此卢梭提出了“最强者的权利”这一概念，认为即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务，由此就得出了最强者的权利，强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务［7］。合法性是人们对政治体系的自愿服从，这赋予权力以统治的权利，合法性的实质就是对统治权利的确认。权力的合法性与“权力的权利”本质一致，但侧重点有着较为显著的差异。合法性着重于凭什么统治的问题，强调权力的获取要得到人们的认可。“权力的权利”不但包含这一层面，还意味着对已经获得认可的权力之运行的保障，即具有合法性的权力应该且必须被尊重和服从。简而言之，权力的合法性强调权力来源的正当性，“权力的权利”还强调（甚至更强调）权力运行的有效性，它是合法性与有效性的统一。

有学者指出自由宪政对于公民权利与政府权力关系的认知陷入了“二元对立的思维范式”［8］，也有学者进一步意识到了“权力的权利性”［9］，但他们要么诉诸于公民权利与政府权力的协调，要么对“权力的权利性”的理解仍然局限于限制和规范政府权力这个层面。其实，获得权威的权力关系已不同于一般的权力关系，它已经转变为一种既具有强制性，又具有正当性的权利关系，这就使权力既受到了限制，又得到了强化［10］。因此，现代政治是权利政治，但它并非个人权利对国家权力的彻底否定，而是将国家政府纳入权利范畴，实现对传统权力的权利化改造。

二、基于权力与权利关系变迁重塑的法治框架

从传统到现代的变迁改变了权力与权利关系的格局，其中蕴含着依法治国的两个基本维度，即法治对象和法治客体，且二者都具有了双重性。就法治对象来说，在前现代社会中，权力从政府到民众单向度运行，治理对象只是社会公众，政治现代化进程重塑了权力与权利、政府与民众的关系，意味着政府机构也要成为法治的对象，没有任何个人、组织和机构能超脱于法治之外。就法治客体来说，基于权利的勃兴，现代政治被视为权利政治，其主题即驯服权力，但它不能局限于自由主义的权利规制权力，而要扩展到保障政府权利和制约民众权力。法治对象包括社会公众和执法主体，法治客体包括限制权力和保障权利，那么，法治对象与法治客体两个维度相互交叉，也就产生了政府权力、政府权利、公众权利和公众权力四个命题。这四个命题构成了依法治国的四项任务，即依法执法与保障自由权利、全民守法与保障执法权威。

（一）依法执法与保障自由权利

公共权力的载体是广义的政府，但在中国政治权力结构中，立法、行政和司法三者之间的关系并不均衡，中国政治过程具有显著的“行政主导”特征。人大制度是我国的根本政治制度，“一府两院”由人大产生，并对人大负责，但人大的实际地位与其法律地位并不相称，显著表现即行政主导型立法体制以及人大对政府的监督、质询和问责尚未完全落到实处。司法机关遭到的种种干预使其守护正义的功能打了折扣，民众“信访不信法”的体制性根源即行政主导。更有甚者，司法机关竟然屡屡被要求参与政府的行政事务，致使最高人民法院要通过发文来严令禁止。

中国政治过程的行政主导取向有其历史根源，“中国历来是一个行政主导的国家，或者更准确地说，是一个立法和司法权力一直没有与行政权力成功剥离的国度”［11］。从现实角度来看，中国政治更加重视政策法令的贯彻执行。行政主导“不仅是指在各国家机关中，行政机关居于突出的位置，而且是指在整个政治权力结构中，‘执行’的部分享有相当高的地位”［12］。行政主导体制具有强大的资源整合能力，因而效率优势显著，它如今已经成为“中国模式”的核心要素。

中国政治过程具有显著的行政主导取向，限制公共权力的重心就是限制狭义的政府权力，“依法执法”势必成为推进依法治国的首要任务。依法执法就是理顺执法体制，确定执法程序，并严格依照法定程序执法。程序至上是法治的基本要素，也是法治的外在体现，其意义在于使权力运行有章可循，也就是向民众提供政府行为的可预期性。程序至上保证了政府执法的公开透明，而公开透明是监督政府权力运作的前提，如今网络技术的进步为执法公开化提供了极大便利，网络自媒体的发展也正在倒逼着执法的透明化。

限制政府的权力旨在保护民众的权利，依法执法的逻辑与保障自由权利的逻辑具有内在一致性。权力亘古长存，普遍平等的权利则是政治现代化的结果。中国本土的法治传统已有数千年，基于权力与权利二元分割的单向政民关系在《商君书》中表露无遗，“胜民之本在制民”“有道之国，务在弱民”。现代法治精神不仅不是弱民和制民，反而是强民和护民。基于对传统的权力政治的反对，现代政治被视为权利政治，虽然它陷入了权力与权利二元分割的困境，但其保障公民权利的主张却是历史的进步。

（二）全民守法与保障执法权威

推进依法治国亟须把权力关进制度的笼子里，学界在这方面已经达成共识。然而，当前人们对权力与权利关系的理解仍然局限于传统的二元分割观念，对政民关系的理解也仍然是单向度的，只是把传统权力政治中的从上而下置换为现代权利政治中的自下而上，这就导致对全民守法和保障执法权威的忽视或轻视。出于对数千年专制传统的警惕，人们基于现代法治理念探讨治理法治化的路径，也就更倾向于突出限权治官的重要性。吊诡的是，政治宣传和理论思考侧重的是限权治官，“治官”话语成为时下的政治正确，但治理实践中却因民粹主义的高涨而不得不突出“治民”的逻辑，在基层政府这一悖论尤其清晰。这一悖论的存在，不仅使得法治建设在“治官”层面有沦为口号的危险，更重要的是，由于政治宣传和理论思考对“治民”的选择性轻视，基层政府可能会采取暴力压制的手段对待民众的表达，或者在纵容部分民众的无理要求中助长民粹主义倾向，加剧了基层治理危机。

推进法治建设面临着缺乏法治观念和规则意识的困境，这尤其表现为对规则的工具主义和机会主义态度。从政治文化角度来看，政民其实具有一体性，民众的观念和气质造就政府的形态和格调，政府反过来又会强化民众的既有心理。柏拉图对政制类型的划分影响深远，其划分依据虽然包含统治者人数的因素，更重要的却是“个人心灵”，“有多少种不同类型的政制就有多少种不同类型的人们性格。你不要以为政治制度是从木头里或石头里产生出来的。不是的，政治制度是从城邦公民的习惯里产生出来的；习惯的倾向决定其他一切的方向”［13］。

规范政府权力固然重要，但若忽视或轻视了全民守法重要性，规范政府权力的逻辑也将会陷入困境。频发的群体性事件威胁到社会稳定，亟须理性应对和恰当处置，但它却与维稳政治陷入了相互强化的恶性循环。对于民众以危害社会秩序和他人利益的方式提出的合理或不合理的利益诉求，“花钱买稳定”成为基层政府常见的维稳策略，但这种维稳策略直接导致群体性事件更频繁地发生，其实质是对群体性事件的纵容。违法维权和违法维稳二者之间是相互强化的，对于推进法治建设而言，全民守法的重要性绝不亚于依法行政。在政治宣传层面，也必须把“治民”提到与“治官”同等重要的地位上来，要把权力关进制度的笼子里，同时也必须把民众行为控制在法律规范之下，旗帜鲜明地提出依法治民，民众权利才会更有保障，依法治权也才更有实现的可能。

当前对于全民守法的推进主要着眼于法治教育，具体来说就是普法宣传。不可否认普法宣传对于提高民众法治意识具有重要意义，也有助于塑造政府的法治形象。如果不涉及法律应用的切身体验，这些积极效果都没有问题，然而一旦出现司法不公的现象，人们通过法治宣传所获得的对于司法系统的美好印象可能就会大打折扣。在网络普及率已经极高的背景下，负面的个别案例通过网络发酵会迅即被渲染为公共事件，从而构成对司法体系的普遍质疑，大大抵消普法宣传和法治建设所带来的积极成果。

宣传教育当然有其必要性，但它从来都不能单独发挥作用，而要以利益的实现来证明。法治教育同样如此，实现全民守法要从两方面着手。一方面，司法机关独立公正司法，全面落实司法责任制，确保实现习近平总书记多次提及的司法公正目标，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”［14］。另一方面，通过严厉执法提高民众违法行为的成本，确保法律威信，“使民众在对预期收益与预期成本进行衡量的基础上压制机会主义动机，并在此持续的自我强化中实现法治意识的自发成长”［15］。

需要注意的是，对于严厉执法要明确区分古今之别。当前有学者试图从中国古代法家思想中汲取资源，认为“强制力和威慑性仍然是法律的核心要素和本质特征，因此先秦法家思想的核心理念并没有受到实质性冲击”［16］。法律确实需要强制和威慑，但法家思想的核心理念并非法律的特性，而是通过“弱民”“制民”维护君主专制统治。现代政治是民主政治，习近平总书记在十九大报告中明确提出，要坚持以人民为中心，坚持人民当家作主，在发展中保障和改善民生，实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”［17］。这就意味着当今中国的法治绝非对公众的普遍高压统治，而是要通过严厉执法为人民群众创造更和谐宜居的社会环境。

依法执法与保障自由权利的逻辑相一致，相应地，全民守法与保障执法权威的逻辑也是相一致的。在现代权利政治中，执法权力必须获得行动的权利才能施加其影响力，一旦获得权利认可，权利就赋予执法权力以来源的正当性，并将其转换为执法权威，那么执法权威就必须得到尊重和服从，从而保障权力运行的有效性。执法权威的直接来源是法律，法律权威内在地包含着执法权威，那么保障执法权威也就是保障法律权威的基本要求。如果说机会主义泛滥反映的是对法律权威的自觉或不自觉的漠视，那么各种抗法行为则是对执法权威的公然挑战，从而对法律权威为害更烈。因此，保障执法权威是保障法律权威的基础，更是全民守法的基础。

三、限制权力与保障权利之间的平衡

基于权力与权利关系的新格局审视治理法治化，厘清其逻辑的同时也揭示了它的复杂性。人民主权固然是现代政治合法性的基本原则，政府主治却也是个客观事实，民众权利若被视作不证自明，政府权威更是维持基本秩序的前提。从治理法治化四项任务之间的关系来看，这一复杂性表现为，在依法执法与保障执法权威、全民守法与保障自由权利之间，前者的逻辑是限制，后者则是保障，这就产生了如何在限制与保障之间取得平衡的问题。

由于区分了政府和民众各自的权力和权利，那么限制的就是二者的权力，保障的则是二者的权利，限制与保障的客体的交错为其平衡提供了可能性。平衡的出路在于政府与民众各自范围的确定和分割，将双方的权力限定在各自的范围内，同时确保双方在各自范围内的权利。确定了政府与民众各自的范围，以下两大难题将迎刃而解：既要限制政府权力又要确保政府权威；既要保障公民自由权利又要确保社会秩序。对政府而言，既限制又保障的平衡落脚于有限权力的强力政府。对民众而言，既限制又保障的平衡落脚于动态的社会稳定。由此，国家治理法治化最终落实为两个主题，即有限责任政府和动态社会稳定。

（一）有限责任政府

传统中国的国家权力缺乏限制和制衡，国家总是倾向于将其权力向社会各领域渗透，直至秦国那种以法家法治进行强制动员的军事化国家。秦式法治虽然具有极强的战斗力，却也最终导致秦王朝的覆灭，它毕竟不能成为国家治理的常态。自秦以来的历代王朝基本延续秦制，试图基于“乡里—保甲”制度实行对社会的一元化统治，比如清王朝在18世纪时，“曾反复尝试过将民众的所有阶层纳入这一制度，包括地方绅士，他们也要和平民一道登记……以制约绅士在其地方社会中早已存在的重要影响”［18］，只是由于贯彻能力的不足，最终形成了“皇帝—官僚”统治与基层乡绅自治并存的格局。国家统治与基层自治并存且相互渗透的治理模式一直持续到民国时期，直到被中国共产党的高强度政治动员打破，建立了基于党的一元化领导的“革命教化政体”［19］，以全民动员的国家运动推进赶超型现代化，这就实现了对社会诸领域的全方位渗透，从而使政府成为全能政府，全能政府同时也承担着无限责任。

改革开放以来，中国政府不断优化政府机构设置和职能配置，转变政府职能、简政放权，但体制性问题仍然存在。一方面是该放权的放权不彻底，政府对民间社会和市场经济的干预仍然普遍存在，导致多轨制运行中的公平问题和寻租问题严重。另一方面是不该放权的却早早放权，导致社会的失衡和失序愈演愈烈。从政府职能方面来看，由国家权力不当放权导致的政府越位、缺位问题长期存在，并且越位与缺位共存的组合有其逻辑一致性，越位的领域存在巨大利益，缺位的领域则存在重大责任。

权责对等是政府职能设定的基本准则，但大权大责和小权小责都有显著的弊端，前者存在国家吞噬社会的危险并导致依附性人格，后者则容易陷入社会达尔文主义。因此，政府的理想状态是有限责任政府，将政府权力限定在固定范围内并承担相应责任。确定职能并精简机构之后，政府才能明确其治理责任，进行更有效的治理。并且，缩减了政府职能范围，它的运行负荷才能减轻，政府才会有足够的治理资源和能力对国家进行常规治理，从而走出积弊丛生、治乱循环的运动式治理模式，将国家治理导向法治化和制度化的正轨。简而言之，政府职能唯其有限，才能有效有为。

构建有限责任政府的首要任务是明确政府、社会与市场三者相分的结构性关系，将政府职能限定于提供公共服务、监管市场秩序和提供基本社会保障，从而使市场在资源配置中发挥决定性作用，使社会治理重心下移，充分发挥社会组织的作用。鉴于当前政府职能过于庞杂，要发挥市场和社会组织在其各自领域中的作用，政府所要做的不是去宣传教化和培育扶持，而是缩减政府职能并放松管制。这也是习近平总书记在十九大报告中提出的深化机构和行政体制改革的目标，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”［20］。

在路径依赖的作用之下，从全能政府到有限责任政府的改革障碍重重，以致有学者认为中国政治体制改革的契机就是民众通过施压让政府承担更多责任从而导致财政危机。然而，路径依赖不单单是制度的自我强化，还表现为人们思维观念的定势效应，全能政府塑造的依附性人格的改变将是一个漫长的过程。犹如普法教育的积极效果难以抵制个别司法不公案例所带来的负面评价，有限责任政府理念的普及可能容易，然而，人们一旦产生某些利益诉求或思考某些社会问题，还是会倾向于诉诸政府。即便在西方国家，这个问题也仍然存在，“一般说来，存在一种广为流传的观点，即国家（控制）的领域应当减少，但在具体问题上，公众永远要求更多的而不是更少的政府行为”［21］。

不断强化的依附性人格如果突然遭遇财政危机，结果很可能是深陷“锁定”状态从而导致系统性危机。虽然秦晖教授将其思路称作“无痛转型”的起点，但实践起来可能不会那么“无痛”。无痛转型的路径不应是强化和放大既有体制的弊病，而是由当政者主动推进改革对其予以积极应对，但这需要社会压力的刺激以及当政者对社会压力的感知。相较于社会压力刺激的不确定性，当政者对社会压力的感知则更具可控性，这就涉及如何看待社会稳定、需要什么样的社会稳定的问题。

（二）动态社会稳定

基于革命动员所建立的革命教化政体具有总体化特征，民众被整合进政党国家中，意见表达也就具有了高度组织化的特征，即意见表达必须通过自己工作或生活所在地的正式组织来进行。总体型社会中的利益分化程度极低，个人几乎完全依附于国家，这就使得组织化的意见表达方式和途径是有效的。当然，这种有效性还有另一层更重要的含义。由于个人利益被整合进集体利益，权力以强制和教化的方式自上而下高效运行，意见表达的含义和内容也就与现在大为不同，当时的意见表达服务于社会主义现代化建设这一宏大目标，而非个体的私人利益。对于这种表达，国家不仅不限制，反而是鼓励的，“革命性威权主义需要社会以国家授权的方式积极参与其中（而不是‘退出’）。人们被鼓励来表达‘意见’和‘忠诚’，只要他们的行为遵守官方的游戏规则”［22］。革命教化政体抑制了个人利益，也就缺乏个人利益诉求表达机制。

我国的改革开放是经济体制改革先行，政治体制改革滞后，这就产生了意见表达与政府吸纳的不对称：经济体制改革必然地导致了利益分化和基于个体利益的意见表达，而意见表达的制度设计还停留在革命教化时代。这一不对称致使意见表达的“非制度化”特征越来越显著，而政府的应对尚未适应这种变化。从国家治理角度来看，政府应对的不适应体现在治理理念、治理体系和治理能力三个层面。其一是立场态度上的否定和反感，政府沿用革命教化时代的理念审视意见表达和社会抗争，视其为对党和政府权威的威胁。其二是制度设计上的僵化和缺失，既有制度及其运行无力吸纳和协调民众的表达抗争。其三是应对能力上的不足和偏颇，政府试图用行政手段管控民众抗争，却往往难以达到预期效果。三重不适应相互强化，最终导致了中国社会稳定领域中的一系列冲突、矛盾和悖论。

维稳困局源于政府应对非制度化意见表达的不适应，那么解决路径也需从不适应的三个层面来考虑。这三个层面中，治理理念的转变是前提，然后才会有制度的变革，最后再通过制度将能力引向常规治理的轨道。转变理念即转变对社会稳定的认知，从静态的绝对稳定转变为动态的相对稳定，相应地，在维稳问题上，要把刚性维稳转变为韧性维稳。社会稳定观的转变以承认民众表达和抗争的权利为基础，随着利益分化的加剧，权利意识的提高是必然趋势，维权活动也必将越来越多，政府要革新观念，主动地适应形势的变化。转变观念，承认受宪法保护的公民权利，对于上级政府而言尤为重要，只有上级政府转变观念，下级政府才不会在一票否决等制度造成的仕途压力下产生维稳恐惧症。

转变观念不仅是指转变稳定观，还要转变民众对政府的过度依赖心理。在民众的思考中，所有问题都是体制问题，所有责任都归到政府头上，“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的现象普遍存在，这都是依附性人格的表现。依附性人格不仅强化着政府负荷，阻碍着有限责任政府改革，还导致了思维观念的狭隘性和排他性，不利于实现多元利益主体的宽容、协商和共识，从而成为体制危机的社会心理基础。依附性人格的根源在于全能政府和政治教化的相互强化，而缺乏对公民人格或公民身份意识的培育，这就导致在利益分化中自发产生的权利意识变成了极端狭隘的刁蛮索取，民众也就变成了传统官民对立思维中的私民甚至“刁民”［23］。新的社会经济形势要求与之相适应的现代公民人格，这有赖于充分借鉴公民教育理念的现代性、内容的公共性和方式的隐蔽性，对传统的政治教化模式进行改善。公民教育不仅可以把走偏了的自发权利意识导向正轨，从而提高义务观念和法治观念，还能确立理性自主的现代公民人格，从而削减由民众的依附心理强化的政府负荷，为全面深化改革奠定社会心理基础。