健全土地产权制度改革中农民利益持续增收机制

■刘娥苹

中国现行的土地制度较为独特和复杂，承载了经济功能、政治功能和社会功能，农村土地制度改革成为全面深化改革中最为敏感和谨慎的领域。改革开放近40年，农村土地制度改革在探索中举步维艰，通常都是地方试点实践，再到中央部署推动，体现了积极稳妥的改革原则。

无论是起步阶段的承包到户的双层经营体制，还是后期的农村土地承包经营权流转，或者建设用地“增减挂钩”，以及当前比较热门的“三权分置”产权改革，似乎都没有从根本上改变我国当前土地制度“城乡二元分割、资源配置垄断、行政化色彩浓厚”的特点。这种格局既是中国土地制度的核心症结，也是一系列社会矛盾突出的根源。而在新一轮农村土地产权制度改革中，农民收益如何？这是判断改革成效的重要指标，也是关系党和国家执政根基的大事。

对此，十八届三中全会通过的《决定》、近年来中央一号文件，以及党的十九大报告，围绕“乡村振兴”战略和农村土地产权制度改革提出了系列重磅举措。比如，在坚持“土地公有性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”原则下，探索“三权分置”产权制度改革，土地成为生产要素进入到市场领域，极大释放了农村土地的市场红利，土地流转给一些新型经营主体带来了可观的收益，提高了农民的经济收入。然而，与大农户、农场主和合作社股东相比，作为同一集体经济组织的一员，普通农户的经济收入有一定增幅，但土地财产性收益增幅不大，与实现“先富带动共富”的目标还有一定距离。

为此，笔者提出从前置基础、市场机制、共享机制和自身活力方面，健全土地产权制度改革中的农民利益持续增收机制。

一、确权登记的前置基础：调整土地分配政策

农村土地产权制度改革的第一步就是确权登记。2015年，中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确指出,对土地等资源性资产,重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作,扩大整省推进试点范围,总体上要确地到户,从严掌握确权确股不确地的范围。然而，如果不改变原有土地管理“增人不增地、减人不减地”政策，在土地确权和流转获益中，必然会造成“相当一部分有地农民不种地却获益、大多数农民需要种地却没地种”的明显不公平结果。

以中国北方某农村为例，自从1982年分完土地之后,就一直延续至今。村里32岁以下的年轻人因为出生时没有赶上分地,手里至今都没地,现在长大成人结婚生子,但他们的孩子还是没有地可分。现行农村土地承包分配制度已经执行了30多年,而农村人口在城市化进程中的变动很大，导致没有分到土地的人,已经占农业总人口的45%。在宏观经济形势整体不景气的影响下,农民工在大城市打工的收入与支出矛盾愈加凸显,很多人还是希望重回老家农村，他们对土地的渴望度也越来越高，由此带来“失地农民回乡无地可种”的社会冲突和社会矛盾。

调研中发现，无论是土地流转，还是宅基地自愿有偿退出，农民的意愿度并不高，宁愿闲置不动，但这并不影响确权登记工作的开展。然而，这样的确权登记，对促进土地要素的流动和土地收益的增加起不到保障和促进作用。再加上确权登记是需要投入大量人力物力精力的，据调研，一亩地的确权费用,多的高达130多元,低的也有80多元。由此看来，在确权之前,如果不进行土地的重新分配,那么现在农村中无地农民的权益就没法保障,生存就会成问题,进而会影响整个社会的稳定和发展。

笔者以为，农村土地确权流转之前,应该先调整现有的土地承包制度,重新对土地进行分配。对符合国家计生政策的农村合法人口,都可以重新参与土地的分配（除此之外都不享有这个资格），然后把土地按照人口数进行平均分配。在此基础上再进行确权工作,这样才能让广大农民真正共享到公平合理的改革红利。

二、土地流转的外部环境：建立城乡统一市场

如果说确权是土地流转的前提和内部环境，那么建立城乡统一市场则是土地流转的外部环境。十八届三中全会《决定》提出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。可以说，要破解城乡二元结构的难题，就要建立城乡统一的建设用地市场，依据市场经济规则，促进城乡要素平等交换，集体土地入市与资本的有效对接，才能提升集体土地的资本化率，只有先做大“蛋糕”，才有“蛋糕”分配。

事实上，在市场化程度不断加深的情况下，构建城乡统一市场的困境和阻碍也是显而易见的。其一，我国土地所有权虽为公有，但国有和集体所有的内涵并不一致，这就导致了集体土地的处置权限也是受限制的，集体土地的流动利益被大大压缩了。其二，地方政府对“土地财政”的依赖性决定了难以做到完全代表村民利益。其三，农村土地“三权分置”改革的实现路径还在探索中，土地流转配套措施依然不完善，影响市场体制机制的构建。

笔者以为，建立城乡统一的建设用地市场是促进土地要素流动和农民利益增收的必然方向。针对上述困难和弊端，建议从以下途径予以推动完善：一是注重盘活农村集体建设用地。注重盘活农村集体建设用地，将低效、闲置的农村集体建设用地投入到土地市场，用于城乡建设，盘活闲置的农村集体建设用地，提高土地利用率。改革农村集体建设用地使用制度，推动农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场，极大地推进要素市场发展，完善土地价格形成机制，促进现代市场体系建设。二是建立城乡统一的建设用地市场。把符合要求的农村集体建设用地通过统一的土地市场规范转变为城市建设用地，可在很大程度上改变城市建设用地供应紧张局面，助推房地产价格逐步趋于理性。规范利用农村集体土地，促进土地资源在城乡之间合理配置，增加农民和农村集体经济组织收入，缩小城乡经济发展差距，构建城乡协调发展体制机制。三是探索农村产权流转交易。建立健全农村产权交易平台，明确农村产权交易范围，规范农村产权交易程序，引导农村集体经济股权、物权、债权和集体农业设施项目所涉及的资产、集体资产租赁等各类产权、资源进入交易平台，通过拍卖、招投标、网上竞标等方式，进行公开、公平、公正的产权交易，更广泛地吸引社会资本进入，更有效地实现保值增值。

三、收益共享的保障机制：完善土地增值收益分配

农民将土地直接流转到城乡建设用地市场的改革初衷，就是让农民和农村集体分享城市化过程中土地流转的级差收益。因此，制定合理的土地收益政策和共享机制，将城乡接合部的高额土地利润，平衡给升值空间相对较小的农村，有利于实现土地改革的社会公平性。

从农村“三块地”的具体情况看，耕地的产权确权给承包农户，土地流转的收益主体自然是承包户，宅基地确权给住宅所有人，宅基地流转的收益主体自然是宅基所有人，但农村建设用地和经营性用地的情况较为复杂，集体所有权的收益主体自然是村集体，具体落脚到哪一级主体（村委会、经济合作社、村民小组），并未有明确规定。

笔者以为，土地要素流动的收益分配不能过于简单化，要统筹考虑到农村土地所有权、经营使用权的复杂性特征，从收益分配的共建共享角度，改革征地制度是关键。征地制度既是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间，更关系到农民的切身利益。为了贯彻落实党的十九大报告提出的要求，切实解决征地中存在的突出问题，深化征地制度改革的方向和重点任务，就是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

这就意味着，被征地农民集体和个人除了得到土地合理补偿外，还能通过一定方式分享一定比例的增值收益，并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新，也是维护被征地农民利益的强有力举措。一是健全“三权分置”土地收益分配机制。要综合考虑新型城镇化发展背景，完善户籍外来经营户的户籍转入政策，解决本地居民和外来经营户的收入不公问题。在没有完全取消城乡户口差别的阶段，人口流动不仅包括从农村到城镇，还包括从偏远农村转向城市近郊农村、一个城市转向另一个城市。对于长期可续经营的外来经营人员，建议合理规划按年限规划这部分人员的户口转入机制，进而按当地居民所拥有的权利对其进行相应的确权，这样就解决了本地农户和经营务工人员的利益分配不公问题。二是要构建农村社会保障体系。在社会保障制度不健全的情况下，农村土地承载着社会保障的功能，为了鼓励农民推动土地要素流动，促进建设用地市场的发展，必须构建农村社会保障体系，以此来保证失地农民的最低生活水平。三是落实土地征地留用地政策。在长期稳定土地承包关系的前提下，搞活集体土地经营，引导耕地集中流转、规模经营，鼓励非农建设用地市场开发。把征地留用地政策落实到位，在“城中村”改造、征地过程中，预留一部分土地用于村级集体经济发展。落实土地减量化有关政策，优先统筹平移指标，足额拨付指标费。加快休闲农业与乡村旅游设施用地专项规划落地，保障休闲农业项目用地指标。借鉴浙江嘉兴“两分两换”模式，开展宅基地、农用地整理，推进村民集中居住、土地集约经营，增加有效用地面积。

四、农民增收的源头活水：壮大集体经济

促进农民利益增收最根本的举措，还是要多措并举，搞活壮大农村集体经济。但在实践中，对村级集体经济发展思路仍然还存在误区，有的认为村级集体经济对区域经济总量无足轻重，村级经济对动辄几个亿的镇级收入来说九牛一毛，而且村域企业大多是小微企业，税收贡献微乎其微。也正因此，在很大程度上，区、镇两级对村级集体经济重视不够，政策扶持力度不大。有的认为村级集体经济主要靠招商引资办企业，片面地认为发展集体经济就是“接外商、找项目、办企业”。近几年，随着村级招商引资的逐步取消，一些村级集体经济收入呈现断崖式下跌。面对这种情况，有的村干部就说，取消了招商引资，村级集体经济就没有了。有的认为，新型城镇化基本上不需要村级集体经济。近几年的新型城镇化，使得大量的财政资金投入到美丽乡村建设和环境综合整治中，相对用于发展村级集体经济的资金就少了。

同时，村级集体经济发展也陷入资源困境。比如土地减量化把低效用地减掉的同时把村级资产部分减“少”了。减量化后的土地以复垦为主，虽然得到了一定的经济补偿，但是原有的租金收入就没有了，村级集体资产自然就“缩水”了。还比如，环境综合整治把乡村环境整好的同时把村级资源规模整“小”了。这几年，环境综合整治使农村环境得到了极大改善，但是，为了完成环境综合整治任务，一些历史因素形成的村级集体资产被整治，村民违章建筑整治主动拆除奖励或残值补偿经费由村级集体资金垫付。说白了就是不但村级集体资产没有得到补偿，还得用村级集体资金去补偿村民。再比如，农村产权制度改革把农村产权改顺的同时把村级经济改“严”了。农村集体产权制度改革在具体操作过程中，为保护农村集体资源、资产、资金，制定出台了很多制度规定，而很多村还不够了解、适应这些规范，导致农村集体经济工作开展时束手束脚，间接地限制了农村集体经济发展，弱化了农村集体经济活力。农村土地确权后，留给集体的“机动地”和非农建设用地已经很少，严格的土地政策使得可利用非农建设用地愈渐减少，造成村级集体经济缺乏有效的发展空间，不同程度存在“一产只能种，二产不能动，三产空对空”的现象。

因此，只有用改革的思路不断发展壮大农村集体经济，才是促进农民利益增收的治本之策。一是大力发展物业经济。根据国土资源部、住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发[2017]100号），靠近城市城镇区域的村，可以探索以村级集体经济组织作为投资主体，利用集体建设用地建设集体租赁住房项目。盘活闲置存量资产，对集体原有闲置的办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，开展租赁经营。借鉴农村综合帮扶“造血”机制项目经验，在镇级层面统筹农村集体资金，以市场化行为跨区域购置有增值潜力的商务楼宇等经营性物业，确保长期稳定的经营性收益。二是积极探索混合经营。有条件的村，可以集体资产资源参股农民专业合作社和经营稳健的工商企业，或者与其他经济主体发展混合所有制经济项目。也可以探索设立村级集体经济发展基金，与有财政背景的基金合作，适当投资有发展前景、盈利潜力大的公司和项目。三是建设设施农业、品牌农业。由村集体经济组织为主体，集中流转承包地或利用村集体机动地、节余的土地及其他可利用的集体资源，发展多种形式适度规模经营，争取各级财政支农资金，重点建设设施农业、品牌农业，承包土地流转费归村民，资产及租赁收益归村集体经济组织。四是探索现代经营管理模式。学习现代企业股份制，把集体所有的资产、资金、资源在清产核资的基础上，合理进行折股量化和股权设置，并实行同股同权、按股分红。对集体经济规模较大的，可以设置一定数量的岗位股，对经营效益好的村经济合作社理事会成员给予相应的分红奖励。以镇为单位，各村经济合作社抱团联合，与光明集团、南侨集团等大型涉农企业合作，吸取先进的管理经验，在市场经济环境下实现可持续发展。五是深化农村产权制度改革。完善农村集体产权制度，落实承包地“三权”分置，将土地承包权确权登记颁证到户、集体经营性资产折股量化到户，支持村集体领办土地股份合作社，发展适度规模经营，提高劳动生产率和土地产出率。农户以土地经营权入股，在托底分红的基础上，每年享受合作社盈余的二次分红。探索对土地经营权及地上构筑物办证，赋予权证抵押权益。研究出台村级经济合作社股权继承、转让、馈赠、有偿退出、质押等办法，让“赋权变活权”“活权变活钱”。□