进一步优化基层网格化管理模式的路径选择

■方雪娇

中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》指出，推进城市网格化管理是提高政府治理能力的重要举措。上海市委一号课题，将网格化管理作为重要内容，目的在于及时发现和处理城市管理中的问题，规范街面秩序，推进小区管理，完善基层社会治理体系，进一步提高基层社会治理能力。2015年市政府工作报告指出，上海要深化城市网格化管理，设立街镇城市网格化综合管理中心，推动网格化管理向城市住宅小区和农村地区拓展，不断深化城市网格化管理，夯实城市管理的基层基础，进一步完善城市管理长效机制。

当前，上海全市绝大多数街镇均已开展网格化管理工作。基层位于行政体系末梢和各类城市管理问题的源头，其网格化管理成效、潜在问题、优化路径成为社会热议话题。近日，通过到基层的走访和调研，发现基层网格化管理在实践中取得显著成效，同时存在亟待解决的问题。

一、基层网格化管理中尚存问题

（一）基层网格化管理缺乏规范的制度和法律保障

首先，基层网格化管理平台建设缺乏制度上的支持和制约。网格化管理中心工作受人为因素影响大，部分地区联动工作主要靠中心领导个人“面子”来推动，而不是靠制度和规范来约束，影响联动效果。对一些涉及职能交叉、边界模糊、规定不明的城市管理顽症，以及对一些缺乏责任主体的联合执法，职能机构依然存在“出工不出力”的现象。其次，在基层网格化管理过程中，常常遇到联动联勤执法困境。尤其在群租、车辆非法营运、无证无照经营等方面较为突出。譬如对车辆非法营运的认定取证规定，招揽议价、旁证笔录、当事人承认、车辆处于行驶状态四个条件缺一不可，且要证明驾驶员系长期从事非法营运的行为才可以处罚，取证难度非常大，执法效果不尽人意。在同一类执法管理事项中存在不同的法规、规章解释冲突，市政府文件与职能部门文件规定冲突，职能部门之间文件规定相互冲突等突出问题。再次，网格员收集信息、前期处置的合法性尚无法律保障。如网格员在拍照取证采集信息过程中，遇到公民个人隐私与社会事件信息重合的事件，缺乏处置依据；对于巡查中发现的明显违法现象，在没有执法权的情况下，前期控制缺乏制度和法规依据；属于“商定、指定”的案件，往往因网格管理授权不充分、职责范围和处置流程不够细化，带来执法难、协调难等管理困境。

（二）对基层网格化管理中联动联勤单位缺乏有效监管

基层网格化管理工作考核的权威性不够。基层网格化管理大联动大联勤中心对联动单位没有法定、权威的考核监督权，影响网格化管理中心对联动单位有效监督。如何调动联动单位的积极性，成为基层网格化管理联动联勤机制建设中的瓶颈。另外，体制外的社会力量及公众的参与路径非常有限，很难从外在方面对运行机制形成有效的约束，这也难以确保基层网格化管理联动、联勤工作做到流程优化、成本低廉、效率至高等目标。

（三）联动联勤尚未建立起全面的城市管理问题的发现、流转、处置、反馈、督办机制

有的实质性联动联勤仅仅停留在各职能部门的辅助队伍层面，整体队伍素质无法胜任现代化管理的要求。尤其在“发现”这一首要关节上，相关部门大都是单打独斗，“看到的部门管不了、管得了的部门看不见”的现象依然存在，违背了联勤联动的初衷。在基层网格化管理中，政府更为注重的是市容环境等方面的问题，没有将经常可见的街面“黄、赌、毒”现象、“偷、盗、抢”行为纳入联动范畴，公安元素未能充分体现。同时，联动工作的时空覆盖面不大，参与联动的部门“朝九晚五”的传统工作模式还难以打破，夜间、休息日的联动更为困难，而这些时段的街面治安、市容环境等问题更为突出，单纯“为联而联”的形式联动很难有所成效。

（四）基层网格化管理主体中社会力量参与不足

基层是各类城市综合管理问题的承载区，传统的政府单一主体的管理模式受制于公共资源的有限性以及政府失灵问题的存在无法有效应对。社会组织、企业和公众等多元化主体是前端发现和矛盾化解的重要帮手，弥补基层政府资金、物资、人员等方面的不足，在网格化管理中扮演关键角色。然而众多因素导致基层网格化管理中社会力量参与不足。其一，社会力量参与集中于事中、事后阶段，事前参与不足。公共政策过程中封闭式决策色彩明显，特别是政策制定过程中社会力量参与缺失，降低决策合理性，诱发城市管理问题。其二，政府关于网格化管理中社会组织的角色定位不明确。在传统的政府管制理念的主导下，处于维稳的客观需要，社会管理中排斥社会组织，一定程度上导致社会组织参与渠道闭塞。即使引入社会组织参与，也对其参与范围、方式、程度等多加限制。其三，公众的参与意识薄弱。宣传不到位、渠道不充分等导致公众参与动力不足。

（五）基层网格化管理中技术层面仍需突破

布控到位、技术跟进是社区网格管理的前提和保障，社区网格管理中心现有的探头已基本与公安复接，但探头使用必须以公安为主；小区探头也在逐步布控，但各职能部门根据自身工作特点的需求点位尚未整合，需要的信息共享仍有障碍。网格平台的信息流、数据流未能充分整合、利用。街镇网格管理中心的运作，虽然强调了与“12345”市民服务热线、社区服务热线等受理服务平台互联互通，但上述平台之间并未实现信息共享，致使街镇网格中心重复接单、重复派单，一定程度上浪费了有限的人力、物力资源。此外，街镇在如何运用网格平台生成的大数据、运用互联网思维对相关数据归纳分析方面，尚需进一步加强。

二、进一步优化基层网格化管理模式的思考

基层网格化管理的关键在于全面整合基层治理资源，提高治理能力，形成长效机制，实现城市管理的可持续发展。今后必须进一步优化基层网格化管理模式，整合资源，提供更加优质的公共服务。主要思路如下：

（一）健全法规制度，提高规范性和有效性

在推进基层网格化管理一步完善的过程中，加强顶层设计，推进基层社会治理的法治化进程，平衡好社会治理与市民权利保护之间关系，从网格化管理平台的功能、流程、考核、技术标准等环节加强规范化，将提高公共服务和市民权益保护结合起来，使网格化管理成为政府寓服务于管理中的平台、成为保护市民权益载体。健全的法律体系为网格化管理提供法治支撑，是行政执法、职责划分的依据。针对因法律法规不完善导致部分案卷派单对象不明确的问题，首先需要从顶层设计方面构建完整的法律体系，严格界定各类城市管理问题，明确网格中部门机构设置、业务流程、责任归属，实现行政执法有法可依，各种案卷对应清晰的处置主体。其次，赋予网格中心一定的管理、执法权限，针对一些职责交叉、职责归属不明的管理顽症，由网格中心依法协调或指定相关部门处置。

（二）建立考评体系，监督联动主体

为解决网格化管理平台中各主体责任不明确，监督不到位问题，一要健全考核机制。将考核的内容集中在群众关注的城市管理顽症上。建立每年10%执法力量间的交流机制，激励个人发展、团队协同。对已下沉到街镇，但人事权仍在区职能部门的执法人员，建立有利于个人发展和绩效优化的奖惩机制。二要建立效果、效益评价指标体系。用效果指标衡量网格化管理产生的结果，包括监管（市场秩序和市容秩序）、公共服务、公众满意率（“12345”的万人报案率、结案率、综合管理满意度以及公众参与便利度）等。用效益指标衡量网格化管理产生的社会、经济、环境等效益。在此基础上建立区级督察组，实行半月或一月一次不定点或定时地对网格化管理效能进行督察。

（三）统一指挥，促进基层网格化管理主体协同与高效

一是整合联动联勤指挥体系。城管、市容、房办下沉至街镇，进一步推动形成“街镇牵头、各方参与、各司其职、形成合力”，尤其要体现牵头、整合和协调作用，让联动“联”得起、“动”得顺。二是整合联动联勤人员。派出所、城管、交警等相关职能部门派专业人员进驻网格化管理中心，由临时的集中性整治向常态化管理发展，发挥基层网格化管理的长效功能。

（四）动员社会力量，推动管理主体多元化

社会组织、企业、公众等社会力量具备资源丰富、灵活度高等特性，是完善基层治理的重要参与主体，整合社会资源，实现政府与社会力量的多元共治是网格化管理的发展趋势。一是购买社会服务。针对当前社区管理任务重，仅仅依靠公安、城管、交警等执法主体无法做到管理的精细化，适当购买服务既是现实也是方向。同时，必须严格管理好购买服务项目，制定工作规范，建立考核奖惩、淘汰机制，认真开展岗前培训，上岗员工辅助执法人员有序开展工作。二是培育社会组织。大力培育社会急需的行业协会、商会、心理疏导、文化融合等各类社区服务社会组织，推广社区范围内的有偿性和公益性的文化、就业、房屋租赁、入学、安全等方面的服务，进一步增强社区的包容、接纳、同化工程，营造社区各类人群的归属感和家园感。三是发挥志愿者作用。将“12345”热线、街道微信号收集意见、媒体舆情等信息接入分中心平台，借鉴平安志愿者、市民巡访团等，让志愿者成为“发现”问题的重要力量，提高辖区居民参与社区管理的覆盖面。

（五）将技术改进与人文关怀结合，提升网格化管理效率

在推进基层综合治理模式创新过程中，应增强“互联网+”的思维，有效运用网格化管理大数据。制定全市统一的数据和系统接口，将“12345”市民热线、“12319”城建热线、“962121”物业服务热线与市级网格化管理中心信息互联互通；增强网格化管理中心信息平台的信息分析功能，及时整合服务需求信息，通过网格化管理技术的升级，提升城市管理的现代化水平，让技术真正服务于市民，使得城市更加人性化和宜居化。□