干部人事制度改革四十年

□ 林 弋

从1978年至今，干部人事制度改革走过了四十年的历程。随着时代的变迁，“干部人事制度改革”这一称谓今后也许不再使用或终将消失，但是，作为四十年中的一个重要改革内容和改革现象，干部人事制度改革值得好好总结、思考和研究。

一、干部人事制度改革的发展历程

中华人民共和国成立后，逐步建立形成了一套与计划经济相对应的干部人事制度，这一制度的特点是：将所有公职人员称为干部，干部不仅是一种职业，更是一种身份；对所有干部采取一个模式、一套办法进行管理；管理制度不健全，管理规范缺失，管理带有随意性；管理权限过于集中，在一定程度上管人和管事脱节。

这样一套干部人事制度在计划经济时期发挥了重要的作用，但难以适应“文革”结束后经济、社会发展的要求。党的十一届三中全会宣布工作重点的转移，启动了中国的改革开放，同时也启动了干部人事制度改革。这之后，干部人事制度改革经历了四个阶段。

（一）第一阶段：干部人事制度改革的起步（1978—1987）

十一届三中全会之后，邓小平、陈云等中央领导同志多次提出要解决组织路线问题。1980年8月18日邓小平发表的《党和国家领导制度的改革》讲话中，将干部人事制度改革作为一个重要问题加以系统地阐述，成为干部人事制度改革的纲领性文件。

1.启动干部人事制度改革的三件大事

启动干部人事制度改革的三件大事，也被称为政治体制改革的三件大事。

第一是提出并贯彻干部队伍建设的“四化”方针。“四化”即干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。现代化建设需要大批年富力强，有知识文化，懂专业的干部。为此，邓小平、陈云多次提出要改变当时干部队伍结构状况。邓小平1980年8月18日的讲话，特别是党的十一届六中全会明确提出四化方针。按照“四化”方针，大批年富力强，有知识文化，懂专业的干部走上了领导岗位。在干部中也出现了学文化、学专业知识的热潮，干部队伍结构发生了根本变化。

第二是废除实际存在的领导职务的终身制。“文革”之后，大批老干部恢复了原来的职务，随后出现的问题是，许多老干部年老体衰，难以胜任繁重的工作，而老的退不下去，新的就进不来，领导职务终身制成为制约干部队伍建设乃至整个现代化事业的瓶颈。1982年2月，中共中央作出了《关于建立老干部退休制度的决定》，1982年4月，国务院出台了《关于老干部离职休养制度的几项规定》，明确规定，担任正部级职务的干部，年龄不超过65岁，担任副部级以下职务的，年龄不超过60岁，到龄的退休或离休。按照这一规定，大批老同志从领导岗位上退下来，作为过渡，符合条件的老同志到顾问委员会任职。离退休制度的建立，废除了实际存在的领导职务终身制。

第三是下放干部管理权限。长期以来，中央到地方党委及其组织部门管理包括企事业单位干部在内的党政干部时，实行下管两级的管理体制。上级党委管理干部过多，影响工作效率。下级党委特别是企事业单位缺少用人自主权，管事和管人脱节。1983年10月，中央组织部发出《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，1984年4月，中央书记处决定进一步下放干部管理权限，中央与地方各级党委实行下管一级的干部管理体制。干部管理权限下放后，给予了下级机关特别是企事业单位用人的自主权，收到了很好的效果。下管一级的干部管理体制延续至今。

2.在制度的恢复重建中改革

十年“文革”，原有的干部人事制度和管理秩序遭到严重破坏。“文革”后，进行了人事制度的恢复重建。这一时期恢复重建的制度主要有：吸收录用制度、考核制度、干部培训制度、职称制度、调配交流制度、工资制度、保险福利制度、退休制度等。但重建不是简单恢复原有制度，而是对原有的制度有所改革，在原有制度中注入了新的元素。

（1）改革吸收录用制度

吸收录用是干部的“进口”。1982年，颁布了《吸收录用干部问题的若干规定》，重建了吸收录用制度，规定吸收录用干部实行公开招收，自愿报名，全面考核，坚持考试，择优录用。把住了干部的“进口”，杜绝了内招干部的做法，并首次将考试办法引入吸收录用制度。与此同时，还从任用方式入手，探索吸收录用制度的改革。部分省市试行选聘合同制的方式，通过公开考试选聘乡镇干部。部分企业试行聘用制，从工人中选拔聘用干部。

（2）工资制度改革

为了解决工资待遇中存在的职务级别不符、劳酬脱节等问题，1985年，国家机关和事业单位统一对1956年以来实行的等级工资制进行改革。改革后的结构工资制废除了27级的行政级别，实行的12个职务层级沿用至今。结构工资以职务工资为主，还包括基础工资、工龄津贴、奖励工资等。工资制度改革缓解了原来工资制度存在的问题，但制度设计还不完善，以后还进行了多次工资制度改革。

（3）人才流动

“文革”后虽然恢复了干部调配制度，但统包统配的办法难以适应搞活经济、发展科技的要求。人才流动首先在科技人员中兴起。1983年，国务院印发《关于科技人员合理流动的若干规定》，允许科技力量薄弱的单位或地区到科技人员富余的地区招聘科技人员。此后，人才流动迅猛发展，成为干部人事制度改革的一个热点。流动的形式包括招聘与应聘、组织选拔、智力引进、兼职、辞职、停薪留职等。人才流动打破了人才的单位所有和地方所有，促进了人才资源的合理配置。

3.对干部人事制度改革的研讨

为了做好干部人事制度改革的顶层设计和为干部人事制度改革提供理论支持，1984年，中央组织部、劳动人事部组织课题组主要就干部人事制度改革的法制化进行研讨，这次研讨的主要成果后来修改演变为《国家公务员暂行条例（草案）》。1986年底到1987年又开展了课题研究，主要围绕干部人事制度改革的内涵、目标、整体思路、突破口和关于建立公务员制度的构想进行。该研究纳入中央政治体制改革的研究框架。研究成果被十三大政治报告所汲取。

（二）第二阶段：分类管理的形成（1987—2000）

1987年，党的十三大报告对干部人事制度改革作了深入的阐述，提出了干部人事制度改革的总体思路，就是以建立国家公务员制度为突破口，对现行大一统的干部人事制度进行分解，建立分类管理体制。之后，干部人事制度改革按照这一思路展开。与前一阶段在大一统的干部人事制度基础上进行的改革不同，这一阶段的改革是分类改革。经过这一阶段的改革，形成了分类管理的格局。

1.建立公务员制度

经过反复修改和试点，1993年，国务院颁布实施了《国家公务员暂行条例》，在行政机关中执行。党的机关、人大机关、政协机关、民主党派机关和人民团体机关参照该条例管理。审判机关实施《中华人民共和国法官法》，检查机关实施《中华人民共和国检察官法》，党政机关干部人事制度改革全面展开。建立公务员制度的工作采取整体推进，突出重点，分步到位的工作方针。在结合机构改革进行职位设置，经考试考核完成人员过渡工作后，一年一个重点，逐个建立公务员管理的单项制度。如1994年建立推行录用制度，1995年建立推行考核、辞职辞退制度，1996年建立推行轮岗和回避制度。公务员制度的建立和推行，规范了党政机关的人事管理，提高了政府效能，加强了国家能力建设，同时也使干部人事制度改革在分类管理上首先迈出了重要的一步。

2.党政领导干部制度改革的突起

党政领导干部是在党政机关中担任领导职务的领导成员，党政领导干部与党政机关干部管理主体不同，担负的职责不同，选拔任用方式不同，在其他一些管理办法上也有所不同，需要建立与管理党政机关干部不同的管理制度。1995年，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对党政领导干部管理的核心环节选拔任用工作作出规范，第一次以党内法规的形式将党政领导干部管理加以制度化。条例的颁布实施带动了党政领导干部制度改革。面对社会上出现的诸如跑官、要官的不正之风和买官、卖官的腐败现象，推进干部制度改革被视为治本之策。地方和基层改革热情高涨，按照党的十四届四中全会提出的“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督”的改革方针，以扩大民主为主要价值取向，自下而上积极探索，推进党政领导干部制度改革，创造和发展了许多新的制度措施和制度形式，诸如公开选拔、竞争上岗、任职试用期、考察预告、定期考核和实绩考核、党委会表决、公示制等，形成了一个改革热潮。

3.国有企业人事制度改革的全面突破

在原来的干部人事制度中，企业的领导人员、管理人员和技术人员统称为企业干部。干部是一种有别于工人的身份，企业干部纳入大一统的干部人事制度进行管理。在企业内部并行存在管理工人的劳动用工制度和管理干部的企业人事制度两种制度。20世纪80年代中期，企业开始劳动用工制度的改革，实行劳动合同制。十三大以后，在转换企业经营机制的过程中，企业有了更大的用人自主权，开始引入竞争机制，改革人事制度。1991年，开始推行企业干部聘用制。干部聘用制的最大特点是受聘什么职务，就享受什么待遇。干部聘用制起初用于从优秀工人中聘用干部，聘用制干部与录用制干部享受一样的待遇，以后发展到对原来录用制的干部也实行聘用制。干部聘用制和劳动合同制逐步融合，打破了干部与工人的界线。在随后建立现代企业制度的改革中，进一步发展为现代企业人力资源管理制度。现代企业人力资源管理制度和原来的企业人事制度、劳动用工制度的区别在于：一是企业有充分的用人自主权，包括设置机构和岗位、聘用人员的自主权；二是引入竞争机制，市场机制在人力资源配置中发挥主要作用；三是人员有岗位的不同，但没有身份的区别，同属企业员工；四是在人力资源规划、工作分析和岗位设置、招聘录用、绩效管理、培训开发、薪酬管理等环节上引进和使用现代人力资源管理的技术和方法。

4.事业单位人事制度改革的探索和酝酿

事业单位也在积极探索建立符合事业单位特点的人事制度，如出台并实施了事业单位工作人员的考核办法和事业单位工作人员的奖惩办法。特别是在1993年工资制度改革中，虽然党政机关与事业单位同步改革，但事业单位实行的是与机关职务级别工资制不同的事业单位工资制度，迈出了与党政机关人事管理相分离的一大步。由于事业单位行业门类多样、人数众多，涉及教、科、文、卫不同部门，情况复杂，干部人事制度改革改什么、怎么改，人事部门组织各地总结交流经验，进行充分的研究论证。

（三）第三阶段：在分类管理的基础上推进改革（2000—2012）

2000年，中央办公厅印发了《深化干部人事制度改革纲要》（以下简称《改革纲要》），这是一个干部人事制度改革的纲领性文件。《改革纲要》按照分类管理的思路，对整个干部人事制度改革进行了整体规划，提出了各类人事制度改革的主要措施和十年内要达成的目标。《改革纲要》也开创了对政治改革进行规划的先例。直到2012年，干部人事制度改革基本上沿着《改革纲要》规划的线路开展。这期间，2009年还印发了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（简称《规划纲要》），延续了《改革纲要》的思路，对一些重点改革措施进行了强调。

1.党政领导干部制度改革自上而下推进

在总结地方与基层改革探索经验的基础上，中央及中央主管部门以制定党内法规的形式密集推出党政领导干部管理的单项制度，自上而下推进改革。在党政领导干部选拔任用方面，2003年修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。修订后的条例，总结各地在选拔任用工作中扩大民主的经验，将考察预告、全委会表决、公示制、试用期制作为选拔任用的必经程序。将公开选拔、竞争上岗作为一种选拔方式写进了《条例》。不久后又单独出台了公开选拔、竞争上岗的单项法规。形成了常规性选拔与竞争性选拔双轨并行的局面。在党政领导干部管理方面，建立辞职制度，规定了因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职四种辞职形式。为了推动干部的能上能下，建立了党政领导干部任期制，规定领导干部担任同一职位不超过十年，担任同一级职务不超过十五年。出台了党政领导综合考核评价办法，建立包括平时考核、年度考核、换届考察、任职考察在内的考核评价机制。修订重建了后备干部制度、交流制度，制定了干部教育培训制度等。在党政领导干部监督方面，建立了任职回避制度、诫勉谈话和函询制度、党政领导干部述职制度。针对拉票贿选、买官卖官等用人腐败现象和不正之风，推出了选拔任用工作监督检查办法、党政领导干部选拔任用工作责任追究办法、选拔任用工作有关事项报告办法、地方党委常委向全委会报告选拔任用工作并接受民主评议办法，等等。经过了这一阶段的改革，搭建起党政领导干部制度的制度框架，各项管理内容日臻充实和完善。

2.《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的制定与实施

2001年中央组织部、人事部组成起草小组，认真总结实施《国家公务员暂行条例》（以下简称《公务员暂行条例》）的经验，汲取干部制度改革的有关成果，研究起草《公务员法》。2005年，《公务员法》经全国人大常委会审议通过后颁布实施。《公务员法》的颁布实施带动了新一轮机关干部人事制度改革。这一轮改革与上一轮改革有相似之处，但又有不同的特点。一是实施范围大，涉及面广。《公务员法》的实施范围包括共产党机关、人大机关、行政机关、中国人民政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派和工商联机关七类机关。另外，具有公共事务管理职能的事业单位、使用国家行政编制的人民团体和群众团体机关参照《公务员法》管理。为此，公务员主管部门确定为组织部门和人事部门。七类机关和两类参照管理单位在完成公务员登记、确定职务和级别、工资套改之后同步实施《公务员法》。二是配套法规更为严密，管理规范化程度高。公务员主管部门在较短的时间内制定了多个配套法规，出台一个，实施一个。由于之前有了实施《公务员暂行条例》的经验，配套法规更为科学，管理制度更加合理，实施后机关人事管理的规范化程度更高。如每年由公务员主管部门组织的公开招考录用公务员的工作，组织严密，影响巨大。三是《公务员法》实施伊始即开始人员分类管理的探索。《公务员法》的实施范围包括不同类型的机关，不同类型机关的人事管理有共性，也有特殊性。如审判机关的法官、检察机关的检察官，与党委行政机关的公务员具有不同的职业特点，履行职务的方式和任免程序也不同，因此人员分类管理的要求也更为迫切。所以在《公务员法》开始实施时即在公务员制度框架下实行人员分类管理的探索，率先推出了法官、检察官两个职务序列的设置办法。人员分类管理的探索，带动了公务员管理科学化水平的提高。

3.事业单位人事制度改革的全面开展

从2000年开始，中央组织部、人事部分别会同不同的部门，分门别类制定出台了科研、卫生、高校、广播影视、文化、中小学、新闻出版七个事业单位人事制度改革的实施意见。按照实施意见的部署和要求，事业单位人事制度改革全面展开。改革的内容，一是全面推行聘用制，由固定用人向合同用人转变。单位与工作人员签订聘用合同，以合同来规范单位和工作人员的人事关系，建立以合同管理为基础的用人机制。对新进人员，实行公开招聘，择优聘用。二是实行岗位管理制度，由身份管理向岗位管理转变。在单位内按需设岗，确定岗位的类别和等级，推行竞聘上岗。根据岗位职责和工作绩效进行岗位考核，以考核结果确定工资收入、实行奖惩，并根据考核结果决定是否调整岗位、续订还是解除聘用合同。2011年，在事业单位的分类改革中，进一步明确：承担行政职能的事业单位转为行政机关，实行公务员制度；从事生产经营活动的事业单位转为企业，实行企业人事制度；而作为事业单位主体部分的从事公益服务的事业单位，继续实行和完善事业单位人事制度。

4.聚焦国有企业领导人员管理制度改革

企业内部建立现代人力资源管理制度的局面明朗以后，企业人事制度改革开始聚焦于企业领导人员管理制度的改革。在此之前，国有企业的领导体制经历了由党委领导下的厂长负责制到厂长负责制再到公司法人治理结构的演变。对企业领导人员的管理也进行过任期目标责任制、公开招标选聘企业经营者等探索。各级国有资产管理委员会成立后，以资产为纽带，理顺了国有企业领导人员的管理关系。在选拔任用方面，根据企业领导人员不同的职位，明确了委任、聘任、选任等不同的任用方式，选拔方式除了以组织选拔为主渠道外，还采取公开选拔、竞争上岗和通过中介组织推荐等方法产生任职人选，探索由董事会聘任经理班子的做法。在管理监督方面，实行年度考核和任期考核相结合，考核结果和企业领导人员的绩效年薪直接挂钩。实行任职回避和公务回避制度、责任追究制度、企业领导人员廉洁从业制度。在退出机制方面，明确了免职、退休、撤职、辞职等退出方法和退出渠道。2009年，中央制定了《中央企业领导人员管理暂行规定》，2011年，制定了《中管金融企业领导人员管理暂行规定》，标志新的国有企业领导人员管理制度的形成。

（四）第四阶段：抓住突出问题和关键环节深化改革（2012—2018）

党的十八大以后，改革进入了全面深化的新阶段。以习近平同志为核心的党中央对干部人事制度改革提出了新的要求。干部人事制度改革以问题为导向，针对存在的突出问题和主要矛盾，抓住关键和主要环节，深化改革，完善制度。

1.抓住突出问题深化党政领导干部制度改革

一是规范选拔任用，提高用人质量。2014年，《党政领导干部选拔任用工作条例》再次修订。针对现实生活中出现的简单以票取人的现象及由此引起屡禁不止的拉票歪风，《条例》将民主推荐由“重要依据”重新定位为“重要参考”，合理确定参加民主推荐人员的范围，改进民主推荐的操作方法。同时通过增加“动议”作为选拔任用的首要程序、在考察程序中增加综合分析环节和民意调查、延伸考察两种考察方法，落实选拔任用工作的责任追究等，强化党组织对选拔任用工作的领导把关作用和作为选拔任用主体的主体责任。针对竞争性选拔中出现的“以分取人”“高分低能”“考试专业户”现象，重新界定竞争性选拔的适用情形，防止把竞争性选拔作为主要乃至唯一的方式，严格规定人选的条件和资格，强调改进测试方法，突出实绩竞争，树立实干导向。

二是贯彻从严治党方针，落实对党政领导干部的管理监督。对之前出台的党政领导干部个人有关事项报告制度，制定了抽查核实办法，改变了以往只报不查，只查不处理的情况，真正发挥这一制度的监督作用。对领导干部的诫勉、谈话和函询制度，制定出台了实施细则，增强其操作性。此外，还对配偶已移居国（境）外的领导干部的任职岗位作出限制，进一步清理党政领导干部在企业的兼职行为。修订了巡视工作条例，健全巡视制度，有力地配合了反腐败斗争的开展。

三是改进考核内容，强化问责机制。针对一段时间以来出现的盲目追求国民生产总值的倾向，重点调整了考核内容，对党政领导班子和党政领导干部考核时不搞地区生产总值增长率的排名，对不同地区设置各有侧重的考核指标体系，对包括民生改善、社会进步、环境保护等在内的政绩进行综合评价，对造成资源、生态严重破坏的地方的主要领导成员和有关领导实行追责。针对组织涣散，纪律松弛，不担当不负责等突出问题，明确问责情形，规定问责方式，落实问责机制。

四是进一步推进能上能下。能上不能下是长期困扰干部管理的难题。2015年，中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定》，除了强调严格执行干部到龄退休、任期届满离任的制度外，还从两个方面健全能上能下机制。一是加大干部问责力度，对在问责中认定失职失责，情节较重的采取责令辞职、降职、免职等处理措施。二是对不适宜担任现职的干部进行调整，为此具体列出了不适宜担任现职的若干种情形，明确了调整不适宜担任现职干部的程序和主体责任。

2.突破难点完善公务员制度

《公务员法》相对之前的《公务员暂行条例》有两个重要的发展。一是在职位分类中除综合管理类之外还划分出专业技术类和行政执法类，二是对公务员的职务聘任做出了原则性的规定。由于这两个问题都很复杂，是公务员制度建设的难点问题。本着先易后难的原则，在其他配套法规和单项制度出台后，公务员制度建设集中力量攻克这两个难点问题。2016年，出台了《专业技术类公务员管理规定》和《行政执法类公务员管理规定》两个管理规定，分别对这两类公务员的职位设置，职务与级别对应，特别是对在职务任免与职务升降和管理监督方面与综合管理类公务员有哪些不同等作出了规定。2017年，颁布了《聘任制公务员管理规定（试行）》，对聘任制公务员的职位设置与招聘，聘任合同的内容和签订，聘任制公务员的日常管理等作出了具体规定。这三个配套法规出台，充实和完善了公务员制度。与此有关的是审判机关、检察机关的职位分类工作也取得了进展。审判机关的公务员划分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类别，检察机关的公务员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类别。

如何完善公务员的职业发展激励，也是公务员制度中的一个难点问题。2015年，中办发文，在县级以下机关建立公务员职务与职级并行制度，在公务员制度框架内开启了职务与级别制度改革的探索。

3.推进事业单位人事管理的制度化

事业单位人事制度改革的全面展开，为事业单位人事管理积累了丰富的、宝贵的经验。2014年，国务院颁布了《事业单位人事管理条例》（以下简称《管理条例》）。作为事业单位人事管理总章程的行政法规，《管理条例》在总结事业单位人事制度改革经验的基础上将聘用制、岗位管理、公开招聘定型为事业单位人事管理的基本制度，对事业单位人事管理的其他环节，诸如竞聘上岗、考核、培训、奖励、处分、工资福利、社会保险、交流、退休、人事争议等都作出规范。条例的颁布。使事业单位有了一整套不同于党政机关和国有企业的人事管理制度，使事业单位的人事管理有了基本遵循。《管理条例》的实施深化了事业单位人事制度改革，同时通过配套制度的制定和完备，进一步完善健全事业单位人事制度。

对事业单位领导人员的管理是事业单位人事管理的重要组成部分。过去对事业单位领导人员的管理执行的是党政领导干部管理规定。2015年，中央颁布了专门规范事业单位领导人员管理的党内法规《事业单位领导人员管理暂行规定》。事业单位领导人员管理制度除了坚持和体现对领导人员管理的基本原则、基本要求之外，注意根据事业单位领导人员不同于党政领导干部和国有企业领导人员的特点，实行有所不同的管理办法。《事业单位领导人员管理暂行规定》出台后，中央组织部会同不同的主管部门，分别制定了宣传思想文化系统事业单位领导人员、高等学校领导人员、中小学校领导人员、科研事业单位领导人员、公立医院领导人员五个管理办法，形成了较为完备的事业单位领导人员管理的制度体系。

4.回应社会关注热点，深化国企领导人员管理制度改革

考核是国有企业领导人员日常管理的重要环节。2013年，出台了对央企领导班子和领导人员的综合考核评价办法，规范了考核形式、考核程序和考核结果的应用，特别是将考核内容细化为各项考核指标，确定了各项指标的权重，健全了国有企业领导人员的考核制度。

国企领导人员的薪酬及职务消费问题是社会比较关注的热点问题。2014年，出台了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》。内容包括确定企业领导人员的薪酬结构，合理调节企业负责人和企业员工的收入分配比例，调节不同行业企业领导人员之间的薪酬差距。适当降低了企业领导人员的薪酬水平，完善了薪酬管理监督机制。与此同时，对国企领导人员的职务消费制度也进行了力度较大的改革，严格规范国企领导人员各种履职待遇和支出标准，严肃财经纪律，划清公私界限，促使国企领导人员树立廉洁从业的良好风气。修订后的《中央企业领导人员管理规定》正式颁布，充实了国企领导人员管理制度。

二、干部人事制度改革的目标和路径，成就与不足

（一）干部人事制度改革的目标和路径

干部人事制度改革的目标，是实现干部人事管理的科学化、民主化、法制化。所谓干部人事管理的科学化，是指干部人事管理符合管理规律，符合人才资源开发规律，契合组织机构的职能和领导体制，契合管理对象的工作性质和工作特点，管理功能健全，管理机制协调运转，投入产出合理，能有效实现组织机构的目标并最大限度实现人才资源的开发。干部人事管理民主化要求按照人民群众的意愿选拔和管理领导干部，提高干部人事制度的公开性和透明度，保证选人用人公平公正，扩大群众的有序参与，实现权利与义务的统一。法制化是指通过制定法律法规，建立完备的制度体系，依法管理，对违反制度的行为，要坚决纠正。“三化”目标是引导干部人事制度改革发展的方向。

如何实现干部制度改革的目标，有一个路径选择问题。党的十三大报告提出：“进行干部人事制度改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度。”[1]按照哪几类人员实行分类管理，形成哪些类别的管理制度，十三大报告提到党政群团机关的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，还特别提出“国家公务员分为政务类和业务类”。[1]党的十四大报告进一步明确“逐步建立符合机关、企业和事业单位不同特点的分类管理体制和有效的激励机制”。[2]综合十三大、十四大报告的表述，干部人事制度改革的路径就是按四类人员实行分类管理，形成分类管理的体制。四类人员是：政务类公务员即党政领导干部、业务类公务员即党政机关干部、国有企业人员、事业单位人员。

四十年干部人事制度改革，就是沿着分类管理的路径展开的。十三大以后，首先从党政机关干部人事制度改革入手突破，国家公务员制度的建立，意味着原来大一统的干部人事制度分解。随后《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的出台，启动了建立健全党政领导干部制度的改革。而在国有企业改革的大潮中，企业人事制度挣脱了原有干部人事制度的羁绊，走上了建立现代企业人力资源管理制度的道路。事业单位人事管理也在探索自身发展道路。20世纪90年代，分类改革奠定了分类管理的格局。2000年，《深化干部人事制度改革纲要》颁布后，在分类管理的基础上推进改革。十八大以后，各类人事管理制度抓住突出问题和关键环节深化改革，完善制度。

实践证明，分类管理是一个正确的路径选择。四十年的干部人事制度改革，形成了党政领导干部制度、公务员制度、国有企业人力资源管理制度、事业单位人事管理制度。四类各具特色的制度共同构成了中国特色的干部人事管理体系，即中国特色的公共部门人事管理体系。这一体系为我国的经济体制改革和经济发展、政治体制改革和政治发展、文化体制改革和文化发展、社会管理体制改革和社会发展，提供了有效的组织保障。

（二）干部人事制度改革的成就和不足

四十年干部人事制度改革取得的成就，具体表现为干部人事管理科学化、民主化、法制化水平的提高。科学化方面，第一是分类管理体制的建立。人事管理是为实现组织机构的目标服务的。党政机关、国有企业、事业单位是不同的社会组织，具有不同的社会职能和社会目标，对其各自所属人员的要求和管理方式也不同。分类管理体制的形成，改变了原来用一个模式、一套办法管理所有人员的状况，本身就是科学化的重大进步，同时也为推进干部人事管理的科学化打下重要的基础。第二是人事管理功能的健全。人事管理作为一个系统，要求具备选拔配置、更新、监控、保障、开发、激励等功能。与原来的干部人事制度相比，经过改革和制度建设，无论是党政领导干部管理、党政机关干部管理，还是国有企业人力资源管理、事业单位人事管理，都建立了较为完整的管理系统，各项管理功能基本具备。第三是管理规范化程度的提高。人事管理有其自身的规律。在人事管理的各个环节，诸如职位分析和岗位设置、招聘录用、考核评价、职务升降、奖励惩戒、培训开发、薪酬管理、辞职退休等都有一系列反映管理规律的管理规范。在干部人事制度改革中，通过实践探索、学习先进的理论和经验、引进现代管理技术和方法，整个公共部门人事管理的规范化水平和管理效能有了很大程度地提高。

在民主化方面的进步也显而易见。一是发展了民主政治。对重要官员的选拔任用、监督管理，在西方国家是通过多党制、竞选制、议会制等一系列制度实施的，在我国则主要通过党政领导干部制度实现。党政领导干部制度是中国特色政治体制的一项重要制度。干部人事制度改革废除了党政领导干部的终身制，建立了包括问责制在内的一系列监督管理措施，在党政领导干部的选拔任用中引进民主机制，扩大了人民群众的知情权、参与权、监督权。同样，公务员制度也为监督和管理参与公共权力行使的公务人员提供了制度保证。党政领导干部制度、公务员制度的建立健全，加强了民主政治的建设，推进了民主化的进程。二是扩大了自由择业权。民主与自由是联系在一起的。计划经济时期，一次分配定终身，人们基本上没有选择职业的自由。公务员的招考录用、企事业单位的公开招聘、毕业生就业的双向选择，使人们有了选择职业的机会和权利，公民可以通过应考、应聘获得公共部门的职位，也可以通过辞职重新选择职业，这是个人自由权利的历史性进步。三是实现了被管理者权利和义务的统一。权利与义务的统一是民主社会的标志之一。在传统的人事管理制度中，被管理者只有义务，鲜有权利。干部人事制度改革打破了个人对单位的人身依附，作为被管理者的个人，在履行义务的同时，也获得相应的权利，如取得工资报酬享受福利待遇的权利、对领导提出批评建议的权利、参加培训的权利、申诉控告的权利等。

在法制化方面取得的成就，一是通过制定法律、行政法规、部门规章、党内法规，建立了以《党政领导干部选拔任用条例》为核心的党政领导干部制度的制度体系，以《公务员法》及其配套法规构成的党政机关人事管理的制度体系，以《事业单位人事管理条例》为中心的事业单位人事管理的制度体系，以《中央企业领导人员管理规定》为标志的国有企业人力资源管理的制度体系。干部人事管理基本上做到有法可依。二是在实际工作中，执行制度的意识增强，在一定程度上改变了过去存在的管理随意性与领导说了算的弊病。三是对制度的执行情况有监督有检查，对违反制度的行为进行处理纠正，维护了法律法规和制度的权威。

四十年干部人事制度改革，是我国政治改革和政治发展的一个耀眼的亮点。但是，现在回过头来看，也还存在遗憾和不足。在改革的组织领导上，系统性、整体性不够。在许多文件上，常以党政领导干部制度改革指代整个干部人事制度改革，对党政机关干部人事制度改革、事业单位人事制度改革，尤其是对企业人事制度改革，缺少部署、规划和要求，出现改革走到哪算哪的“竹排现象”。学术界理论界，真正了解和研究干部人事制度改革的人不多，改革缺乏理论支持和理论指导。实际工作部门也缺乏对改革系统的、深入的研究，以致难以抓住一些深层次的重点难点问题实行突破，引导改革在更深层次上推进和开展，干部人事管理的科学化、民主化、法制化还有待进一步提高。

如果说分类管理体制的形成极大地提高了人事管理与组织机构的契合度的话，那么，人事管理与管理对象的契合度则相对较低。无论是公务员管理还是事业单位人事管理，职位分类的工作还刚刚起步，对不同职位类别人员的分类管理还没有落地，用一种方式一种办法无差别地管理不同职位类别的人员，不仅影响管理的效能，而且不利于不同类型人才的成长和人才作用的发挥。

人事管理体系的基本功能虽然具备，但或者是缺乏刚性的制度措施，或者是制度操作性不强，或者是相关制度不协调，或者是与外部环境不衔接，种种原因导致管理功能难以形成科学高效的管理机制。在各类人事管理中共同存在的问题是，监控机制疲软，激励机制乏力。

干部人事制度改革还没有完全破除官本位的体制和政治文化。在干部人事管理中，官本位表现为行政层级本位、职务本位。不管是党政机关还是企业、事业单位，都有显性或隐性的行政级别，一切按照行政级别管理。公职人员的地位、待遇、价值及外界对其的认知，取决于他所担任的职务。不管是领导职务、非领导职务、专业技术职务，都统属或可换算成统一的职务层次，科级还是处级，司局级还是部级，一切取决于在十二个职务层级金字塔中所处的位置（十二个职务层级是：办事员级、科员级、副科级、正科级、副处级、正处级、副厅局级、正厅局级、副省部级、正省部级、国家级副职、国家级正职）。这种以做官的价值尺度来衡量一个人的社会地位和人生价值的官本位文化，诱发人事管理上的诸多弊端，不仅阻碍了干部人事管理的民主化，而且阻碍了干部人事管理的科学化。由于官权的过于强大，公共部门的人事管理基本上是一个外界难以进入的自我封闭、自我循环的管理系统。如何引进群众参与管理，例如在公职人员考核中引进群众评价；如何加强群众监督，监督公共部门的用人权，是一个始终没有解决好的难题。

在法制化制度化方面，除了存在一些制度的权威性、稳定性不够的问题之外，还有一个缺憾是，在进行制度建设的同时，没有抓好制度文化的建设，没有下功夫花力气进行职业伦理教育，帮助公职人员树立正确的职业价值观和职业荣誉感，培养现代职业精神。由此带来一些公职人员道德水平下降，公共精神部分丧失。没有制度文化的支持和滋养，制度就会苍白无力。

三、干部人事制度改革的基本经验

四十年干部人事制度改革的经验值得很好地总结和吸取。

1.干部人事制度改革随经济、社会的变革而产生，经济、社会的发展要求是干部人事制度改革最原初的动力。干部人事制度改革要倾听经济、社会发展的呼声，对经济、社会发展的要求作出切实的回应。

20世纪70年代末80年代初，刚从“文革”中走出来的中国社会面临着一场变革，经济上要挣破计划经济体制的束缚，社会管理也要逐步放开、搞活。干部人事制度改革就是顺应这一时代潮流而发生的。人才流动成为最早干部人事制度改革的热点，就是最好的证明。而20世纪90年代国企人事制度改革中打破干部与工人的身份界限，也说明了经济改革对干部人事制度改革巨大的冲击力和牵引力。随着经济改革的深入，建立了社会主义市场经济。市场经济催生了社会的多元化、多样化，带动了传统社会向现代社会的转型。由形态固化、主体单一、相对封闭的社会结构转向形态多样、主体多元、相对开放的社会结构。传统社会的单一管理模式、身份管理、个人对单位的人身依附关系等积习陋规难以适应现代社会发展的要求。干部人事的分类管理正是反映了这一社会发展的趋势，顺应了经济、社会发展的要求，这也是干部人事制度改革取得成功的主要原因。

干部人事制度改革与经济、社会发展的关系，也折射和反映到干部人事制度改革与体制改革关系上面。干部人事制度改革既不完全归属于政治体制改革，也不完全归属于经济体制改革和社会管理体制改革。干部人事制度与政党体制、行政体制、经济体制、企业体制、医疗卫生体制、文化体制、科研体制、社会保障体制等都有着密不可分的关系，或者说，干部人事制度中的不同部分与不同的体制有着密不可分的关系。干部人事制度改革追求其自身的理性逻辑，有相对的独立性。但是，干部人事制度改革又必须服务于体制改革，受体制改革的影响和制约，与体制改革相配套。当体制改革能较好地反映经济、社会发展的要求时，干部人事制度改革就能顺利发展，当体制改革不能恰当地反映经济、社会发展的要求时，干部人事制度改革也会受到阻滞，出现偏差。干部人事制度改革中出现的一些问题本身就是体制和体制改革中的问题。

归根结底，干部人事制度改革和干部人事制度的发展要服从经济、社会发展的趋势，顺应社会发展的潮流。这就要求，干部人事制度改革和干部人事制度的发展，既要从一个时期经济、社会发展的总体趋势、社会发展的主体潮流来把握历史的方位感和大方向，又要从某一时期社会关注的热点、焦点问题上确定改革和发展的切入点和着重点，把握改革和发展的节奏。一言以蔽之，干部人事制度改革要倾听经济、社会发展的呼声，对经济、社会发展的要求做出切实的回应。

2.干部人事制度改革要从中国国情出发，既要善于学习和借鉴国外先进的管理经验，又要坚持制度自信，走中国特色的制度发展之路。

学习和借鉴国外的先进经验，是对外开放的题中应有之义。20世纪80年代到90年代初，在酝酿建立我国的公务员制度时，主管部门组织翻译了多个国家公务员管理的法律法规，比较研究了不同国家的公务员制度。正是因为学习和借鉴了外国公务员制度的经验，使我国公务员制度一开始就站在较高的起点上，在建立之初就有一个比较完整的制度体系和管理框架。同样，我国国有企业的人力资源管理，也学习借鉴了国外企业人力资源管理的技术和方法。国外特别是一些发达国家诸如公务员制度之类的管理经验，反映了人事管理的一般规律，也是人类社会文明的先进成果。学习借鉴国外的先进经验，可以打开我们的眼界，拓宽我们的视野，帮助我们少走弯路。例如，国外对一些职业群体，如教师、医生、科研人员、编辑记者等的管理，也有不少好的经验和做法，可惜我们在这方面研究、学习、借鉴不够。

但是，学习借鉴国外的经验，并不是照搬照抄国外的制度和做法。比如，西方国家公务员制度强调公务员的政治中立，并把这作为公务员制度的一个重要原则，这是因为西方国家实行的是多党制。我国实行的是中国共产党领导的多党合作制，我国公务员制度不实行所谓的政治中立，相反强调中国共产党对公务员队伍的领导。西方国家公务员制度实行政务官与事务官的两官分途，我国公务员制度不实行两官分途，而是对公务员中的领导成员和非领导成员实行有所不同的管理办法。事实表明，借鉴和学习国外的管理经验，包括学习和借鉴国外政治体制和政治管理的一些有益做法，并不影响和动摇我国根本的政治制度，反而有利于建设中国特色的政治制度和政治体制。

我们坚持制度自信，不是说不学习不借鉴国外的先进经验、更不是说不搞制度改革，而是说要立足中国国情，从中国社会的实际出发，走中国自身的制度发展道路。在起草制定《公务员法》时，即21世纪初，西方主要国家的公务员制度在新公共行政改革的浪潮中发生了很大的变化，公务员由职务常任改为市场化聘任，由统一管理改为部门、单位分散管理，由依规管理转向放松规制、弹性管理等。西方国家的社会条件、发展阶段、面对的矛盾和问题和我国很不相同，我们没有必要亦步亦趋去追赶西方国家的发展潮流。我国《公务员法》选择偏向于传统的公务员管理模式，坚持公务员的常任制、委任制为主，坚持统一管理和严格依法依规管理。后来的实践证明，《公务员法》这一选择是正确的，有效地加强了国家能力建设。任何有生命力的制度都必须植根于本国的国情和文化，在应对和解决本国现实问题和现阶段的主要矛盾中生长和成熟，这才是制度自信的应有之义。

3.干部人事制度改革是一次制度变迁，以渐进式的制度演进为基本形态，推进制度变革，既要有自下而上的探索，也要有顶层设计和自上而下的推进。

在制度变迁中，制度演进呈现为三种形态。

第一种形态，旧制度出现了松动，某些方面被突破，新制度因素在旧制度中孕育和生长，虽然旧制度框架还在，但新制度因素越聚越多，由弱变强。这时候制度变迁已经开始。

第二种形态，作为新制度载体的主要或核心的法律法规颁布，这时从理论上来说，新制度已经诞生，但并不意味着新制度已经建立。这时候，一方面是配套法规的制定颁布；另一方面是新制度的贯彻执行与日常管理的融合，与外部环境的衔接磨合。而这些都需要时间，有时候，建立期的时间段还比较长。

第三种形态，新制度在日常运转中调适、修正和巩固。一种情况是新制度的调适幅度不大，主要着力于新制度的巩固。另一种情况是新制度的实行引发新的问题，这时候对新制度中不适合的部分进行幅度较大的调适，表现为对改革成果的再改革，但这仍应视为同一制度变迁的过程。

把握这三种形态，在不同的时期做好不同的事，能够较好地促进和完成制度变迁。在制度变迁中，还要用好路径依赖的规律。路径依赖即制度惯性，一种表现是，新制度或借用旧制度的形式，或保留旧制度中一些有效的习惯做法，或继承旧制度中某方面或某几个方面的因素。这时候，路径依赖有助于新旧制度的平稳过渡。而一旦新制度开始建立，路径依赖又表现为“制度配套”的惯性，新制度的运转要求相应的配套措施，要求填充空白环节，新制度会依据其自身逻辑发展推进。这时候利用路径依赖的惯性，有利于新制度的健全和完善。

在制度改革中，有两种基本的推进方式。一种是自下而上的探索，即发挥地方和基层的积极性、主动性，鼓励地方和基层按照改革的方向探索创新。另一种是自上而下的推进，高层通过总结地方和基层的经验，通过顶层设计，制定出台新的制度措施，自上而下推进改革。在干部人事制度改革中，这两种方式交替出现。地方特别是基层更贴近实际，他们的首创精神是改革的源泉，他们探索积累的经验，往往为新制度提供蓝本。而即使改革不成功，也不至于造成全局性的影响。没有自下而上的探索，顶层设计就会成为无源之水、无本之木。而通过顶层设计，推出新的制度措施，自上而下推进改革，则可以收到统筹谋划、整体改革、环环相扣、协调配套的效果。实践证明，两种方式都是推进制度改革不可或缺的有效方式。

干部人事制度改革的经验也表明，制度改革和制度变迁是一个漫长的过程，只要确定了改革的目标，按照预设的方向锲而不舍地往前走，不翻盘，不折腾，不走回头路，尽管艰难，尽管缓慢，久久为功，终归会取得成效。

四、今后一个时期公共部门人事管理制度改革的价值取向

四十年干部人事制度改革完成了由传统的干部人事制度到现代公共部门人事管理制度的变迁。以分类管理格局和各具特色的管理制度为标志，现代公共部门人事管理的制度体系已经形成。但制度变迁没有终结，制度改革和制度建设仍在路上。一个制度要有生命力并保持有效的运转，就要随社会的发展变化不断进行自我调整和自我校正，这种持续不断地调整和校正就是改革。今后一个时期，公共部门人事管理制度的制度改革和制度建设，在继续坚持科学化、民主化、法制化大方向的前提下，要突出如下三个价值取向。

（一）加强对公共权力的监督和制约

腐败现象的滋生蔓延，成为全社会的公害。党的十八大以来，开展了前所未有的反腐败斗争，有效地遏制了腐败蔓延的势头。今后一个时期，坚持标本兼治，建立健全惩治特别是预防腐败的体制机制，将是一个重要的战略任务。

治理和预防腐败，从根本上说要加强对公共权力的监督和制约。为此，要对权力设置的体制和权力运行的机制进行科学合理的设计和制度安排，但无庸讳言，对掌握和参与权力行使的公职人员的监督和制约，是治理特别是预防腐败的一个重要途径和重要方面。在传统制度的功能划分中，人事制度主要管公职人员的选拔任免、考核培训等，纪检监察制度管公职人员的监督处分。有一种看法认为反腐败是纪检监察制度管的事，导致人事制度和人事管理在反腐防腐中不积极作为，这是一个误区。

今后一个时期，公共部门人事管理制度改革，要突出对公共权力监督制约的价值取向。规范职位设置，对掌握和直接参与行使公共权力的职位，要合理划分其职权和明确其责任，防止职权过分集中，体现权力相互制约，完善工作程序，规范履职行为，提高办事的公开性透明度，尽可能引进和加强群众监督。严格执行任职回避与公务回避制度，对在主管人、财、物的岗位上任职的公职人员，坚持实行定期轮岗制度。要将报告个人重大事项制度、谈话诫勉、函询制度等等落实到日常管理中，加强制度化操作。除了加强对公职人员的制度约束之外，很重要一点还要加强对公职人员的道德约束。要下功夫花力气推进公职人员职业道德建设。职业道德要具体化，如法官的职业道德、检察官的职业道德、警察的职业道德、医生的职业道德、教师的职业道德等。职业道德要有可视性、可操作性，将职业道德与职业行为规范结合起来，对遵守职业道德的情况进行认真考核。在加强对公职人员监督制约的同时，要处理好正激励与负激励的关系，坚持以正激励为主，保护和鼓励公职人员积极作为、勇于担当的精神，防止从一个极端走向另一个极端。

（二）维护和彰显社会公平正义

公平正义是人类社会不懈追求的价值理念，是社会主义社会的崇高境界。十九大政治报告指出：“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[3]人民群众在解决了基本的温饱之后，对社会公平正义的渴求更为强烈。公平正义成为处理社会阶层矛盾，调解社会关系的重要标准和规范，是维护社会安全、减少社会震荡的稳定器。公共部门和公职人员是社会公平正义的维护者和守夜人，公共部门人事管理要率先垂范，体现和彰显社会公平正义。

公共部门的职位是一种公共资源，从一定意义上说，是比矿产资源、石油资源更宝贵的公共资源，这种资源的分配要最大限度地做到公平正义。公务员的招考录用，事业单位、国有企业的招聘，要严格照章办事，坚决杜绝任何内部招聘、人情招聘、关系招聘。在规则设置上，要打破出身地域的限制、毕业于名校与非名校的限制，防止因身份的代际继承，关闭和阻断社会流动的闸门，导致阶层固化。要进一步探索在招录招聘乡镇和边远地区公务员和事业单位工作人员时，采取诸如放宽学历和专业的限制、扩大本地人口报考比例、向特定群体定向招聘等办法，为相对弱势群体进入公共部门降低门槛、打开通道，以有差别的机会平等来体现社会机会的原初平等，在给弱势群体提供更多的社会预期，打破阶层固化方面积极探索和取得成果。完善党政领导干部选拔任用和交流制度，完善国有企业、事业单位领导人员选拔任用制度，扩大来源，从不同的从业人员中选拔优秀分子进入公共部门的领导层，防止精英集团固化，厚植执政基础。

在一些机关特别是事业单位，编制内与编制外两类人员，同工不同酬，工资级别、社会保障差别较大，有违公平正义原则，这一现象要通过综合改革解决，防止身份管理死灰复燃，造成新的社会不平等。公共部门使用公共资源要自律内敛。在深化公共部门收入分配、社会保障制度改革中，既要体现市场经济原则，也要体现公平正义原则，要在二者之间寻找最佳的结合点。

如何做到公平公正地选人用人是干部人事管理中一个深层次的难点问题。要继续深化党政领导干部选拔任用制度改革，丰富细化新时代选拔任用干部的标准条件，以事择人，探索改进考察识人办法，特别是要具体分解落实选拔主体的责任和责任追究，将公平公正与择优选优有机结合，坚持靠制度选人用人。在公共部门内部的人事管理中，公平正义的原则还体现为公开平等的竞争机制。在以往引进竞争机制的实践中，有成功的经验，也有不成功的教训。不能因为出现了一些问题就不敢使用竞争机制。问题不在于要不要竞争，而在于以什么方式来竞争和如何竞争。要通过总结经验，创新和完善相关制度，实行公开平等有序合理的竞争，调动公职人员的积极性，提高公共部门的工作效能。

（三）营造有利于人才成长和发挥人才作用的制度环境

我们面临一个大时代，中国从来没有像现在这样需要成千上万各行各业的人才。公共部门是国之重器，公共部门更需要专业化、知识化、职业化的人才队伍。吸纳凝聚人才、培养开发人才、激励使用人才，不能单靠一两项政策和一两项人才工程。从根本上来说，还要靠制度。好的人事管理制度，是吸纳凝聚人才的聚宝盆，是人才成长的摇篮，是激发人才积极性创造性的发动机。目前公共部门人事管理制度在吸纳、培养、激励、使用人才方面还存在不少欠缺，有必要以人才为价值取向，启动新一轮的改革和制度建设。

公共部门所需要的人才，主要是在某个专门领域具有深厚的知识和经验，能在其业务领域内解决和处理复杂问题并具有创新精神的人员，即专业人才。由于专业不同，业务领域不同。工作性质和工作特点不同，人才养成和人才发挥作用的途径也不同，由此而要求差异化的管理，切忌用一种方式方法管理不同职位的人员和不同类型的人才。为此，要大力推进和落实职位分类工作，分类是为了更好地管理，要将职位分类最终落实到管理上来。对不同职位类别的人员，如公务员中的法官、检察官、专业技术类公务员、行政执法类公务员，事业单位中的教师、医生、科研人员、编辑记者等，要探索实行有所不同的管理方法。只有管理制度管理方法与管理对象高度契合，实行精准的有针对性的管理，才会有利于不同类型人才的成长和不同类型人才作用的发挥。

无论是人才的成长还是人才作用的发挥，都有赖于激励机制的健全。对公职人员来说，最有效的激励是职业发展激励。所谓的职业发展激励，是指提供顺畅的职业发展通道和有序的发展阶梯，让从业者在职业生涯中通过自身的不断努力逐步达到最高或较高的职业层次，充分实现自身的价值。目前在公共部门中存在职业发展激励机制不健全的问题。以公务员为例，很长一段时间里晋升职务特别是晋升领导职务是公务员职业发展的唯一通道，公务员的待遇主要与所任职务挂钩。所有职务根据国家的行政层级划分为12个职务层次，职务层次与所在机关的行政层级捆绑在一起。由于地方机关特别是基层单位行政层级低，绝大多数公务员晋升受阻，职业发展通道堵塞，极大地影响了公务员的积极性。事业单位同样存在如此问题。事业单位的专业技术职务是专业技术人员职业发展的通道和阶梯，但专业技术职务层次特别是岗位等级受所在单位的规格、规模、隶属关系即行政层级所限制，在基层单位工作的专业技术人员即使业务水平再高，也难以升到最高或较高的专业技术职务和岗位等级。改变这一现状的办法是在公务员制度中将现行的职务层次和级别系统加以改造，设置公务员的职级体系，为公务员提供另一条职业化发展通道和更大的发展空间。让公务员不仅可以根据工作需要晋升职务，更可以根据自己的能力水平、工作实绩和积累贡献晋升职级，公务员的待遇主要与职级挂钩。不是鼓励公务员去争当省长、市长，而是激励公务员发奋有为，成为本业务领域的专家能手，成为本专业的高级人才。同样，在事业单位也要改革职务和岗位等级设置，不能刻板地根据所在单位的规格、规模、隶属关系来决定职务层级和岗位等级，要根据业务水平、行业评价、实际贡献来决定职务层级和岗位等级，为事业单位人员特别是基层事业单位人员提供更大的职业发展空间。

应该承认，在吸纳人才方面，公共部门没有私营部门灵活。在这方面，公共部门要向民营部门学习，国有企业要加大市场化选聘职业经理人的力度，公务员制度要用好聘任制这一制度平台，事业单位公开招聘不仅招聘初级人员，也可以招聘中、高级人员。总之，要采取更为积极、更为开放、更加有效的办法，广开渠道，吸纳人才。