丝绸之路经济带建设中的西部地区人才政策研究*

□ 王 斌 黄英歌

“一带一路”建设是互利共赢之路，它将各国经济更加紧密结合起来，推动各国基础设施建设和体制机制创新，创造新的经济和就业增长点，增强各国经济内生动力和抗风险能力。当前，作为西部地区全面深化改革、对外开放合作和产业结构调整的重要推动力量，“一带”——丝绸之路经济带建设取得了长足发展。基于此背景，本文通过分析西部地区人才政策面临的三大挑战，重点对人才队伍建设需求、发展现状进行研究探讨，希望对政策实践有所裨益。

一、丝绸之路经济带建设对西部地区人才政策提出的挑战

2013年9月，习近平总书记提出要创新合作模式，共建“丝绸之路经济带”，充分凝聚着党和国家向西开放、统筹东西部发展、构建新的开发开放格局的期许。丝绸之路经济带建设不仅涵盖贸易、产业、基础设施等硬实力，还涉及文化、人才、政策等软实力，其中人才作为实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源发挥着至关重要的作用。十九大报告中关于“实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策……让各类人才的创造活力竞相迸发，聪明才智充分涌流”，充分赋予了新时代人才工作新定位新格局，“两新”格局交错叠加，前者的动态发展态势必然会对后者提出新的挑战。

（一）西部地区全面深化改革要求实行更加积极的人才政策

更加积极的人才政策体现了战略资源主动服务战略大局的责任担当。《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中首次提出人才强国战略，目标是将我国从人才大国建设为人才强国，大力开发储备人才资源；2013年共建“一带一路”倡议、2014年“长江经济带”国家发展战略、2017年《西部大开发“十三五”规划》等，这些先后涉及西部地区发展的若干战略，充分体现西部大开发进入全面深化阶段。全面深化改革、实现西部崛起需要人才资源作为支撑，更加积极的人才政策则充分体现了服务大局的时代定位。

2017年统计数据显示，云南、贵州、重庆、四川等西部地区省区市经济实现快速增长，且增速均高于全国平均水平。随着第三批自贸试验区成立、外资西部转移和“一带”建设的深入发展，西部地区的地位将逐渐提升，在改革开放的进程中与东部沿海地区并驾齐驱，甚至由于西部地区与中亚、东南亚和南亚国家的地缘优势与边境贸易，西部地区的发展潜力和劲头将逐渐超越东部地区，为我国全面深化改革取得成功再添强劲推力，实行更加积极的人才政策将引领西部地区发展成为我国全面深化改革的桥头堡。

但是，由于长期的历史、地缘原因等多重政策因素的影响，西部地区重点人才总量仍然不足。在第六次全国人口普查报告中，西部省份具有大专以上教育程度的人口规模一直处于全国中下游水平，9个省区市排名在20名之后，甘肃在近两次人口普查中都排到了第26位。西部研究与开发（R&D）人才的缺乏尤为突出。据相关数据统计，西部地区科学研究与工程技术人员仅占全国的8.3%和14%。在西部高校中，研究与开发人员中本科毕业生占全国的24%，博士毕业生占17.6%；科研院所中，博士毕业生占13.5%；工业企业中，研究与开发人员占全国的20%。

（二）西部地区对外开放合作要求实行更加开放的人才政策

2016年提出“一带一路”建设是我国在新的历史条件下实行全方位对外开放的重大举措和推行互利共赢的重要平台。2017年，丝绸之路经济带建设对外投资开放合作国别（地区）已涵盖中亚、南亚、西亚以及欧洲部分国家，2018年加大开放合作力度将成为下一步深化西部地区大开发战略的重点。对外开放合作、实现西部地区崛起需要多层次、多类型的人才资源作为支撑，更加开放的人才政策则充分体现了集聚人才的格局定位。

截至2017年，我国已在20余国家建设了75个境外合作贸易区，为境外合作国家创造了大量的贸易税收。目前，在全面深化改革的背景下，西部地区各省区市围绕扩大对外开放合作进行部署，在交通、建筑、装备制造、基建材料等基础设施建设上加快供给，加强沿线投资合作。对外开放正从东向西依次推进，西部地区的后发优势将逐渐超越东部地区，从开放末梢阔步走向开放前沿，而实行更加开放的人才政策将引领西部地区建设成为我国对外开放合作的先行区。

面对逐步开放的政策，西部重点人才呈现出分布不均的现实。西部重点人才主要集中在国有中央、省属工业企业、科研院所、高等院校等企事业单位。从纵向结构来看，服务于上层建筑的人才多，支撑经济基础的较少。据中国人才资源统计报告显示，西部十二省区市的五支队伍人才数量比例约为2∶4∶10∶4∶3，专业技术人才队伍、高技能人才队伍与其他人才队伍发展明显不均衡。

（三）西部地区产业转型发展要求实行更加有效的人才政策

更加有效的人才政策是顺应人才发展规律的要求。2013年提出孟中缅经济走廊倡议，2014年发布《西部地区鼓励类产业目录》，启动《珠江—西江经济发展规划》战略，2016年正式实施《建设中蒙俄经济走廊规划纲要》等举措，逐步贯通了西部地区与国外协同推进的产业空间新格局，使产业发展可能性选择较小的西部地区把资源禀赋优势与开拓国际市场相结合，充分展现出国际价值链的区位产业优势。产业转型发展，实现西部崛起需要六支人才队伍资源作为支撑，更加有效的人才政策则充分体现了抓好人才的科学定位。

2013—2016年产业数据表明，西部地区第一产业、第二产业比重下降，第三产业比重上升且首次超过第二产业，工业企业效益好转，结构不断优化。在丝绸之路经济带建设进程中,西部地区要想打破我国深化改革和对外开放中“东快西慢、海强陆弱”的格局，需要积极承接东部地区的产业转移，积极培育产业链经济，延长产业链条，完善产业配套体系，推动建立具有国际竞争力的特色优势产业基地和产业园区，为西部大开发提供坚实的产业支撑，而实行更加有效的人才政策将引领西部地区建设成为我国产业转型发展的示范点。

当前，西部地区重点人才的聚集力还存在竞争乏力的现实。西部地区专业技术人员中45岁以上年龄层次占比较大，基本为计划经济时代所分配的人员，青年科技人才、创新人才较少。随着市场在人力资源市场上分配作用的不断深化，西部对高层次人才引不进、留不住；高新技术产业与新兴产业发展缓慢，缺乏吸引人才的产业主体与平台；本地区人才外流，“孔雀东南飞”的现象日益凸显。西部地区人才出现断档，人才空心化的情况。

二、丝绸之路经济带建设对西部地区重点人才队伍的需求

为实现西部地区在丝绸之路经济带建设中的任务和目标，必须在现有产业的基础上，牢牢依靠创新驱动。而创新驱动发展实质上是人才驱动，尤其是重点人才的驱动。根据国家发展战略要求，以及西部地区经济社会发展面临的新格局新挑战，西部人才队伍建设需求重点聚焦在产业类人才、现代服务业类人才和基础建设类人才。

（一）产业类人才队伍

1.高层次创新创业人才队伍

着眼于推进创新驱动的转型发展，需加大高层次创新创业人才引进和培养力度。优先引进和培养一批拥有国际发明专利、掌握核心技术、国际一流的科技领军人才和优秀创新团队，优先引进和培养一批熟悉国际国内市场、通晓国际规则的创业人才和企业经营管理人才。

2.支柱产业人才队伍

充分发挥西部地区的资源禀赋和环境优势，加强适应西部地区发展需要的支柱产业高端人才体系建设，重点培育石油石化、天然气、煤炭、冶金、有色、化工、装备制造、药品、纺织、轻工、汽车、光电子、材料工业等领域人才队伍建设。

3.战略性新兴产业人才队伍

汇聚适合西部地区产业发展的能源高新技术人才，最大限度的促进我国与中亚、西亚等国能源开发的效益，打出我国稳定国内经济，突破环太平洋包围的组合拳。以前瞻性的视角结合西部地区未来产业发展需要，着力增强源头创新与核心技术创新能力，大力开发掌握核心技术，引进和培养具有国际视野的新一代信息技术、新能源、新材料、先进装备制造、互联网、节能环保、生物制药等战略性产业人才。

（二）现代服务业类人才队伍

1.现代物流业人才

第一，陆路道路、水运航路、航空线路以及油气管路的设计规划和建设人才。这四大运输体系分别承载着物资运输的不同领域，四大体系也各具优势及不足。现代物流业不仅是对物资的运输，在我国发展战略中，更是在东部人才、技术和产业向西部转移以及西部资源向中东部转移中起到基础保障作用。

第二，调配物资与协调指挥运力的人才。现代物流业的根基还是物资的流动与运力的最大效益运行。西部大开发的深化与丝绸之路经济带建设的实施，对物资流通的效率和效益提出更高的要求，因此，物资的流通是我国西部发展与国家崛起的重要保障。

第三，区域间物资需求供给的信息收集与战略分析人才。物资供求的实时信息是物资流通效益最大化的现实保障。在供需信息的基础上对未来一段时间内的物资流通供需形势做出准确预判，来指挥物资的调配与运力的协调，最大限度发挥出现代物流业对我国发展建设的价值。

2.国际贸易人才

熟悉与西部地区接壤的中亚、南亚、中南亚地区风俗礼仪的贸易联络协商人才，精通亚欧国家语言的商务谈判人才，能够准确预判并与西部地区进行商务活动的国家和地区市场的国际商务战略人才。

3.文化旅游推广人才

西部地区急需将该地区自然、社会文化进行产业转化增值的复合型学术和产品推广人才。开发西部地区各类旅游线路并有助于促进西部旅游产业发展的旅游市场开发开拓人才。

（三）基础建设类人才队伍

1.船舶制造业人才

丝绸之路经济带建设不是孤立的，它与京津冀一体化发展战略、长江经济带发展战略、北部湾经济区发展战略等国家区域发展战略一脉相承。西部，既是丝绸之路经济带起点，也是长江经济带的终点，在这两大战略协同发展时，需要大量的各种类型、规模的内河运输工具。西部作为黄金水道的龙尾，承担着将中东部的人才、科技和物资向西部输入的重大任务，为了将这些物资高效地运达目的地，需要充分利用黄金水道分支细流的作用，避免滞留，将中东部支援西部的物资高效运达目的地，使资源能早日发挥作用。

2.农林牧副渔技术人才

农业仍是基础性产业，不仅为工业提供原材料，更是保证劳动力可持续使用的物质保障。此外，农林牧副渔通过科学培育，能够产生较高的附加值，在保证人们的食物需求和工业材料需求的基础上，为当地居民争取更高的经济回报，西北和西南地区可结合各自的特性，适度逐步地开发具有较高经济价值的农林牧副渔产品。

3.矿业开采、冶炼、加工人才

丰富的矿产资源是西部地区的产业优势，随着交通网络的建设与发展，西部的矿产资源可以畅通地输送到全国各地，但矿产资源的矿石出售与矿产资源低端产业无法给西部地区带来应有的利益。因此，能够科学可持续地提高采矿效率和效益，改进完善矿产冶炼工艺，对矿产资源深加工、精加工的人才，是深化西部大开发、深入推进丝绸之路经济带建设急需的重要人才。

三、完善西部地区人才政策体系的建议

西部地区人才发展战略和任务与人才强国和西部大开发等国家发展战略密切相关，事关我国全面深化改革任务、扩大对外开放合作和产业转型发展的成败。

（一）西部地区人才政策的目标

以丝绸之路经济带建设为背景，从西部实际出发，确立地区性的人才优先发展战略布局和省区市的差别性战略定位，按照人才优先、扩大开放、创新机制、优化环境、以用为本、服务发展的指导方针，更好地实施人才强区战略，以扩大对外开放为主线，以开发高层次创新创业人才和高技能人才为重点，以优化人才发展环境为保障，推动科技与经济社会发展紧密结合，推进人才队伍整体开发，打破束缚人才的制度机制，转变依靠“人口红利”的发展模式，最大限度释放人才红利，通过深化改革，挖掘西部人才富矿，加快西部人才高地建设，形成改革红利与人才红利叠加，推动西部经济在发展中提质、增效、升级，顺应中国经济保持中高速发展向中高端水平迈进的新常态，为实现西部地区转型跨越发展提供坚强的人才保证和智力支撑。

（二）构建西部地区人才政策体系

把服务西部发展作为人才工作的根本出发点和落脚点，加快确立西部人才优先发展的战略布局，西部各省区市应结合自身实际，注意差别性，量体裁衣制定出台人才优先发展相关规划和配套政策，切实做到人才资源优先开发、人才结构优先调整、人才投资优先保证、人才制度优先创新，构建西部重点人才“233”政策体系。

1.“2”指西部重点人才的2个空间结构

以“一带”为核心，构建以西安、重庆、成都为圆心的“西三角”核心圈，辐射其他省区市，并打造以昆明为中心的大湄公河区域大合作新格局,形成西部人才一体化开发模式；以“一路”为核心，结合北部湾经济发展战略,构建以广西北部湾地区为纽带，使上海、宁波舟山、泉州、粤港澳等21世纪海上丝绸之路经济带的发展红利惠及西部地区，并打通与东盟、南亚等地区的沟通交流，形成西部地区向外辐射的前沿阵地。

2.“3”指构建和完善人才培养、引进和使用三个机制

围绕“一带一路”发展战略、长江经济带发展战略等国家战略所需的支柱产业和高新技术产业发展，构建和完善能够进一步激发西部地区改革与发展活力的人才培养、引进、使用机制，作为能够创造新增价值、产生正外部性与规模效益、满足西部人才稀缺需求的西部人才高地的制度保障。

3.“3”指西部人才高地具备的人才集聚、人才培养、人才辐射功能

人才是战略资源，打造西部人才高地，运用人才和智力的集聚效应，在创造社会经济价值的同时，提升西部地区人才培养的效益，增强西部地区人才辐射和智力辐射的幅度和强度，构建西部地区深化改革开放的智力支撑。

（三）增强西部地区人才支持政策

1.加强国家部委对西部人才培养、引进和使用的政策扶持机制

加快建立长期稳定的西部人才开发资金渠道，实现中央财政支持优惠政策的稳定性和连续性，根据形势发展需要，不断充实、完善支持政策，创新支持方式。通过制定以产业为导向的税收优惠政策，通过采取投资税收减免，再投资返还等方式，激励西部企业对人才培养、引进和使用加大投入。

2.转变政府职能，协调政府服务机制

加快推进政府职能转变，健全政府决策机制，正确履行政府在人才队伍建设中的权责。加强组织领导和统筹协调，开展跨行政区域的重点人才队伍规划工作，加快建立西部各省区市全面协调可持续发展的体制机制。减少政府对人才市场的控制，积极引导人才市场按照市场规律运行。

3.加强东中西区域之间的协调互动机制

以人才资源作为生产性要素，打破行政区划的局限和市场分割，有序引导和支持东中部地区各类人才资源向西部地区跨地区、跨行业、跨所有制流动。鼓励东中部地区设立各类区域人才合作专项资金，建立和完善各类跨行政区划的区域经济协作组织和行业性组织，有序引导东中部地区企业向西部地区产业转移，从而带动人才的流动。积极引导国内有实力的企业到西部地区设立分公司(企业)和代理机构，推动当地人才培养、引进和使用机制的建设。

（四）突破西部地区人才的内生发展政策

1.突破现有职业教育束缚

鼓励实行“双线制”教育，实现人才由单轨制向双轨制发展转变，建立“校企战略联盟”，积极引导西部高校服务社会，将学历教育与应用型职业教育相结合，引导高校、科研院所和高新技术企业、企业集团建立战略联盟，围绕工程项目，培养高校毕业生、企业科研人员。鼓励职业教育高等学校根据区县发展趋势，在区县内设立分校，实现普通高等教育与应用性职业教育同步发展。同时，鼓励西部各省区市建设基地，由厅级人力资源和社会保障部门管理，组织各地区免费学习所需的基础技能，不限制时间，随进随出。但对于基层专业技术人才，则根据岗位需要，制订长期培训计划，如将目前农村医疗卫生、金融等方面人员的短期培训纳入职业教育体系，实现长期培训。

2.突破现有人才平台束缚

以科研机构为平台，针对西部产业、科技的发展需要，分领域设立“国际性科学研究中心”“交叉学科研究中心”“青年科学家研究中心”等平台，吸引国内外高层次人才。以项目为平台，面向海内外发布西部开发与建设的重大项目，公开招标，引进以高层次人才为主体的团队，实现人才契约化管理。以交流为平台，争取国际和国家级会议、学术研讨会在西部城市召开，与国内外高层次人才开展项目合作、组织合作，广邀海内外西部籍高层次人才回西部家乡讲学、观光、探亲，加强合作交流，并以之为桥梁推介西部省区市“智力引进”。

3.突破现有人才工程的政策束缚

实施“西部大开发重点人才工程”，打破西部省区市现有的省级各类“人才工程”的框架，围绕西部产业发展，搭建西部十二省市人才工作联动平台，实施“西部地区百千万”工程，分三个层次——100名中青年首席科学家、1000名中青年领军人才、10000名中青年科学技术带头人，联动培养重点人才。工程周期为三年，包括选拔、培养、管理三个环节，实行分类管理，优强汰弱，动态更新。

4.促进人才在全西部地区范围内交流使用

加强西部省区市现有的“人力资源协会”的合作交流，各省区市间联合加强人才工作建设与合作交流，促进人才区域间交流，提高人才使用效益。制定西部中心城市与各区县企业单位“人才互挂制度”，鼓励西部中心城市企业单位人才到区县挂职，帮助区县企业单位解决技术、管理等问题；组织区县企业有潜力、有前途的企业家到中心城市相关单位挂职，培养企业家。西部省区市建立“研究生在企研发奖学金制度”，制定西部高科技水平的科研机构在读博士、硕士研究生参与产业发展中的实践工作制度，给予取得实际成果的研究生物质奖励。

（五）优化西部地区人才载体建设

1.加强高技术研究重点实验室建设

根据西部科技、产业发展的需要，积极筹备建设各级重点实验室，提升其促进科技与经济结合的能力，从而为西部培养、引进人才。重点围绕丝绸之路经济带建设中急需大力发展的领域，扩大重点实验室数量，建设拥有一流的科研仪器设备的研究平台，提供基础数据和网络信息、分析实验环境，为知识创新和高技术研究的拔尖人才的成长提供条件支持。

2.加强工程技术研究中心建设

重点围绕丝绸之路经济带建设中所确定的制造业、交通运输业等示范工程的实施和支柱产业的发展，在西部创建具有较强带动和辐射作用的工程技术研究中心，并提供一流的工程技术试验条件、工艺装备设施，以培养和造就一批有创新能力的高层次工程技术人才队伍。

3.加强公共技术服务平台的建设

根据丝绸之路经济带建设中所确定的重点发展领域，筹建在东亚、西亚及国内具有一定优势和特色的公共技术服务平台，提供有关性能测试、分析验证、效能评价等方面的成套技术装备、基础资源库、信息库及技术标准等，促进西部地区公共技术服务人才资源开发。

（六）调整现行少数民族高层次骨干人才计划

自2006年《少数民族高层次骨干人才计划》实施至今以来已有12年，共招收少数民族本科及以上学历人才3万余人，培养少数民族硕士、博士学历人才1万余名，在西部和少数民族经济社会发展中发挥了巨大的作用，但也出现了各地名额与少数民族人口比例不符；名额分配与西部各地区经济社会发展需求紧迫程度不符；人才培养模式与区域发展需求不符等事先没有预料到的问题，根据计划实施12年的数据和经验，应对其进行科学调整。

1.科学调整西部欠发达地区名额分配

科学调整西部省、市、自治区的人才计划名额比例，将名额向欠发达地区倾斜分配是缩短西部欠发达地区与先发地区经济社会发展差距的可行之举。以2006年至2014年的《少数民族高层次骨干人才计划生名额分配表》为研究范本可发现，9年来省区市名额分配处在变化之中，内蒙古、西藏、宁夏和新疆四省(区)名额比例逐年上升，重庆、四川、甘肃、青海四省(市)名额比例相对稳定，而广西、贵州、云南和陕西四省（区）名额则呈现下降趋势。广西、贵州、云南三省（区）少数民族总量在全国排行前三，且广西、云南两省（区）在西部深化改革和加强对外开放中处于重要地位，但人才计划名额分配比例自2006年《少数民族高层次骨干人才计划》实施以来，一直远低于三省（区）少数民族人口占全国少数民族人口比例。对经济社会发展相对滞后且少数民族人口基数较大地区的人才培养名额比例倾斜分配，对充分挖掘“人口红利”、释放人才红利具有推动作用。

2.变革人才培养模式

现行的人才培养模式与民族地区对专业技术人才的需求相脱节。目前，我国的硕士研究生培养模式分为学术型硕士和专业型硕士两类。两者分别以理论型人才和实践型人才作为培养目标。而所有被录取为“民族骨干人才计划”的硕士研究生均为学术型硕士。近年来，民族地区经济发展迅速，加大了对高技能、实用型人才的需求，专业技术人才由于其工作面向国民经济建设和社会发展事业的主战场，在人才体系中占有极为重要的地位。

3.调整人才培养专业结构

目前的培养专业结构不合理，缺少民族地区急需的理工科人才。科技产业发展不足所导致的生产力落后是少数民族地区面临的根本问题之一，科技产业的发展离不开研发型、高新技术型人才，而这类人才又主要集中在理工科领域。以2009级西南大学“民族骨干人才计划”基础培训班专业分布为例，全年级共分为12个班，每班平均80人。其中，1—10班为文科班，仅11班和12班为理工科班。文科班几乎涵盖了所有人文社科类专业，而理工科班人数较少且专业类别相对单一。

（七）深化“西部项目”内涵，提升西部高层次人才国际化培养水平

为加强西部人才培养，就要深化国家留学基金委员会“西部地区人才培养特别项目”的内涵，优化培养模式，强化培养考核与监管。

1.扩大“西部项目”培养对象的选拔范围

改变获得“西部项目”资助的培养对象主要是西部高校教师的现状，增加西部重点产业领域内国有企业和民营企业科技人才、研发人才获得资助的比例。特别是针对那些亟待突破的创新性产业技术领域，向从事核心工作的技术人才、研发人才倾斜。

2.加大“西部项目”地方投入力度

目前西部各省区市对“西部项目”的平均投入比例只有30%，且各省区市每年资助平均不到百人。建议西部各省区市加大对“西部项目”资助的额度和力度，扩大资助名额，对于符合本省区市科技、产业发展需要、具有培养潜力和发展前途的候选人，如果由于国家名额的限制未能入选，可以由本省区市与用人单位联合出资，以留学基金委员会的名义资助其出国留学与访学。

3.强化“西部项目”培养期间的监管与考核机制

针对目前“西部项目”培养人才过程中，由于培养对象在国外学习，派出单位难以监督和管理等问题。建议西部省区市在国家留学基金委员会监管的基础上，探索适合本地、本行业、本学科的监管与考核机制。

4.完善“西部项目”回国后的培养效果考核机制

对于“西部项目”培养对象回国后的培养效果考核，应根据滞后性的规律，在培养对象回国后一段时间，针对其在国外所学的知识、技术等在其工作中的成果转化的程度和效用来评价，并建立奖惩机制。