行政执法类公务员职位设置范围研究

□ 李学明 苗月霞

公务员分类改革是建设高素质专业化干部队伍、适应新时代中国特色社会主义干部队伍发展的必然要求。2016年7月，印发《行政执法类公务员管理规定（试行）》（以下简称《管理规定》），对行政执法类公务员的职务序列、职务层次、职务任免与晋升的基本原则作了统一规定，但行政执法类公务员职位设置范围等具体办法需由中央公务员主管部门进一步确定或另行规定。在具体配套实施细则出台之前，行政执法类公务员管理规定还不具备实施条件。本研究旨在《管理规定》框架下，以公务员分类管理制度为基础，通过对我国公安、税务、交通、质检、食药监、城管、环保、市场监管等行政部门的执法职责进行系统梳理，并对地方部分典型城市行政部门的执法职责进行分析，重点对行政执法类公务员的职位设置范围进行研究，提出行政执法类公务员管理的对策建议，为健全完善行政执法类公务员管理机制和推动实施行政执法类公务员管理制度提供理论支持与参考。

一、行政执法类公务员职位设置的原则

行政执法类公务员的职位设置范围是实行行政执法类公务员管理的基础，是行政执法类公务员管理的前提条件。行政执法类公务员的职位设置需要遵循相关的法律法规，符合一定的约束条件并满足既定的原则要求。

（一）遵循既定的相关法律法规

行政执法类公务员的职位设置需要遵循相关法律法规和政策规定，以其职位属性为基础，围绕行政执法类公务员的现实情况和管理需要进行设置。《管理规定》明确了行政执法类公务员职位设置范围的基本依据和条件要求。根据《管理规定》，行政执法类公务员是指依照法律、法规对行政相对人直接履行行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法职责的公务员，其职责具有执行性、强制性。行政执法类公务员职位根据工作性质、执法职能和管理需要，在以行政执法工作为主要职责的机关或者内设机构设置。我国行政执法类公务员的职位设置范围需要遵循党的重要决议精神和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律，符合《中华人民共和国公务员法》及其相关配套法规。根据相关法律法规的规定，可以对行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法职责事项进行清晰界定。

（二）体现行政执法职位特征属性

职位属性集中反映工作性质和岗位特点。职位是组织结构中的基本单位，职位的设置和管理是人事管理的起点。职位设置就是按照组织的目标和功能，对工作任务和流程进行分类和规范。职位设置包括横向和纵向两个方面。横向分类是根据职位的专业性质分成不同的类别，实际是职务设置的问题；纵向分类就是根据职位的责任大小、难易程度、资格要求将职位划分成不同的层级。[1]行政执法类公务员的职位属性需要体现执法类工作性质和行政执法职责特点。与政府机关的综合管理类、专业技术类职位相比，行政执法类职位具有下列特点：一是执行性。只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定法律、法规、政策的职责。这一点与综合管理类职位的区别尤为明显。二是强制性。依照法律、法规直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查，实施具体行政行为。

根据《管理规定》，行政执法类职位是指行政机关中直接履行监管、处罚、稽查等执法职责的岗位，具有执行性和强制性两大特征，职位属性是直接履行执法职责，而且执法权相对集中，直接面对行政相对人执法。例如，工商、海关、税务、环保、药监、城管、物价、卫生系统等的执法岗位，基层一线执法人员较多，机构规格较低，晋升机会有限，在执法类职位设置后，将实行新的等级序列，建立新的职业发展阶梯。广义上说，凡具有行政执法权限的单位都是行政执法类的单位，譬如公安局、工商局、质监局、食药监局等部门，还包括政府部门直属的劳动监察、仲裁、工伤鉴定等机构，以及各单位内设的具有审批、处罚、收费等职权的机构。狭义上说，行政执法类公务员是从事一线的具体行政执法职责的公务员。如办理案件的警察、路面上的交警、实施司法的狱警，市场上的工商、质检、稽查检查人员。行政执法类职位主要集中在工商、税务、质检、药监、公安、海关、环保等政府部门，且主要存在于这些政府部门的基层单位。根据《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法（试行）》，行政执法类公务员是指在本市各级行政机关所属执法单位中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位上工作的非领导职务公务员，包括委任制公务员和聘任制公务员。目前，除了已经先行改革的公安系统警员，深圳市已确定了规划国土、环保、交通、文化、劳动监察、社保、地税、市场监管、药品监管、卫生监督、动物卫生监督、城市管理、监狱劳教等部门中的整建制执法单位为行政执法类试点单位，其中的非领导职务公务员统一套转为行政执法类公务员。

（三）适应政府管理体制改革要求

行政执法类公务员的职位设置范围需要适应政府管理体制改革的发展需要，相比于政府管理体制改革，行政执法类公务员管理改革属于公务员制度的下位改革，受到国家行政体制改革的约束较为明显。行政管理体制改革带来的机构调整和机构人员编制变化，都会对行政执法类公务员的职位设置范围造成较大影响。[2]如2015年集中开展的综合行政执法体制改革，要求按照依法治国和依法行政的要求，进一步转变政府职能，以推动执法重心下移、减少执法层级、相对集中行政执法权、规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，要求加快建立权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制。再如，2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出要积极探索改进行政执法方式，开展多种形式的部门联合执法。政府行政管理内容的发展变化，也是影响行政执法类公务员职位设置范围的重要因素。如京津冀协同发展使该区域面临的环保协同治理问题比较突出，三地决定设立京津冀环保执法部门，这需要新设立相关行政执法职位。

（四）保持公务员管理法规制度平衡

行政执法类公务员的职位设置范围，既要在《管理规定》框架下，充分体现行政执法类公务员的工作性质和职位特点，突出行政执法类公务员管理的特殊性，探索建立符合行政执法工作规律与部门职能特点的行政执法类公务员职位范围，又要在符合执法类公务员的管理需要条件下，以现行公务员分类管理制度为基础，在公务员分类管理的制度框架体系下，按照全面深化干部人事制度改革的要求，坚持公务员制度改革的方向，考虑已实施的相关政策对行政执法类公务员管理的约束和影响，保持不同类别公务员管理制度的平衡及其法规之间的衔接配套。从行政管理过程来看，任何行政管理活动都可划分为决策、执行、监督等不同的职能环节。按照行政机关决策、执行、监督“权力三分”的行政管理体制，可将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，使权力相互制约、相互协调。[3]行政执法类公务员的职位设置范围需以我国现行的行政管理模式为基础，在我国公务员既定的行政管理体制下，我国当前公务员分类管理的现状和推进行政执法类公务员管理的需要，尽可能将行政执法职责和职位范围进行清晰界定和合理划分，着力提升行政执法类公务员管理的专业化和科学化水平，提高行政执法效率效益。

二、行政部门行政执法职责的分布特征

明晰行政执法类公务员职位设置范围的首要前提和重要基础，就是要对我国行政部门的行政执法职责进行梳理。本文通过对工商、税务、质检、食药监、安监、公安、城管、海关、环保、司法等行政执法权较为集中的行政部门执法职责进行梳理，再对上海、深圳等地方典型城市的行政部门执法职责进行分析，以总结我国行政部门行政执法职责的分布特征。

一是省级以上行政机构的执法职责多以组织协调为主。中央国家机关的行政执法职责多是交叉性的。如国家发展改革委员会的行政许可事项是分级设置的，其职责具有交叉性，而且交叉性比较强，综合管理与行政执法职责兼具，主要履行的还是政策法规制定的综合管理职责，更多的是以组织、协调、指导为主，原则上不宜划为行政执法类职位。并且，省级以上机构的行政执法类人员也较少。中国幅员辽阔，各地情况千差万别，除了少数中央国家机关的个别特设机构，省级以上的国家机关还是以综合管理、协调为主，领导和指导下属机构执法。通过全面梳理我国行政部门的行政执法职责，可发现工商、税务、质检、食药监、安监、公安、城管、海关、环保、司法等行政执法权较为集中的行政部门执法职责具有代表性，本文以工商系统为例（如表1）；同时，通过系统梳理上海、深圳等地方典型城市行政部门的执法职责，本文选择上海市进行重点剖析（如表2），可以发现，在总体上，省级及以上的行政机关，行政执法职责多为决策性行政许可，除了涉及重特大案件或跨区域案件处理外，行政强制、行政处罚和行政检查职责事项较少，基本没有行政收费职责。

表1 我国工商部门行政执法职责梳理

二是地市级及以下行政机构的执法职责多以具体执行为主。通过全面梳理我国行政部门的执法职责，重点梳理比较北京市市、区两级行政部门的行政执法职责，以行政处罚为例（如表3），可发现地市级及以下的行政机关，其行政执法职责多以具体执行为主，且多为执行性的行政检查、行政处罚等权责事项。再如，通过梳理河南省开封市行政部门2016年的行政执法职责，可以发现，开封市行政部门的行政执法职责涉及了行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查5大类（如表4），从不同部门来说，行政执法职责主要分布于公安、工商、交通、质检、食药监、城管、环保等行政执法权较为集中的部门，与住建、规划、教育、民政、科技等行政执法权不太集中的部门相比，行政执法权较为集中的部门行政执法职责的清单数量要超出很多。

三是内设机构承担的行政执法职责具有较强的关联性。行政部门内设机构承担的行政执法职责一般有较强的关联性。以交通管理部门的行政执法职责为例，近年来，省辖市交管部门部分执法权限下放至县（区），如表5所示。目前，省辖市交管部门除吊销机动车驾驶证职责外，其他行政执法职责与县（区）差别较小。但交管部门内设机构承担的行政执法职责之间具有较强的关联性，而且其内设机构承担的行政执法职责与决策、监督职责紧密关联。

表3 北京市市/区部分行政部门的行政处罚职责比较（2016年）

表4 开封市纳入行政执法职责实施范围的部分部门有关情况统计（2016年）

表5 交通部门不同层级机构的行政执法职责

三、行政执法类公务员职位设置范围的维度讨论

行政执法类公务员职位设置范围的主要维度是指职位设置范围是按照行政执法职责类别来设置，还是按照行政部门行业类别进行设置。总体来看，这两种设置方式各有利弊。

（一）按照行政执法职责类别设置

若按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等行政执法职责类别来设置职位，可以很好地区分行政部门的内设机构、直属机构、派出机构、垂管机构的执法职责，不仅设置相对简单，而且导向性明确，有利于推进依法治国、规范执法，保证公平、公正、高效、文明执法，有利于保证依法行政、合理行政、程序正当、权责统一的行政法原则的贯彻落实，是公务员实现科学分类管理的方向。但在实际执法过程中，尤其在基层的执法工作中，会产生突出问题 。

一是同一执法职责很难完全分开。从实际情况来看，除了个别行政部门，如税务系统的行政执法职责与其他职责可以比较明确地分开之外，很多行政部门的执法职责往往交织在一起，如交管部门承担的行政执法职责之间具有较强的关联性，不宜分开。因此，行政执法类公务员的职位范围按照行政执法职责类别来设置，目前还不具备必要的现实条件。

二是不完全符合基层工作的实际情况。在基层的执法工作中，一岗多职情况非常普遍，一个执法人员往往会同时承担行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等多项执法职责，而按照这种方式设置职位范围，很多基层执法工作很难开展。例如，开封市统一的食品药品监管体制目前已经形成，但改革后的机构职能急剧增加，基层监管人员缺乏，个人承担多种执法职责已常态化，特别是县（区）级和乡（镇）监督所，很多行政执法人员实际上成了“多面手”。

三是行政执法职责大多具有交叉性，很难比较明确地分开。从实际情况看，除了个别行政部门，如税务系统主要执行税务管理、税费征收、税务检查、纳税服务等职责，主要由其直属机构行使行政许可、行政处罚、行政征收、行政检查等职权，而且承担行政执法职责的机构不承担决策、监督的职责，按照行政执法职责类别来设置职位范围，通常是在这种条件下成立的。但实际上，很多行政部门的不同执法职责往往交织在一起，不宜分开。如交管部门行政执法职责具有交叉性，交管部门内设机构承担的行政执法职责之间具有较强的关联性，不宜分设。因此，行政执法类公务员的职位设置范围若按照行政执法职责类别来设置，目前条件还不够成熟。而且，按照行政职责类别设置职位范围，可能会打破我国行政部门长期以来形成的成熟管理模式，不太利于干部队伍的专业化发展。

（二）按照行政部门行业类别设置

若按照行政部门行业类别来设置职位范围，不仅符合我国当前的行政管理模式和实际管理需要，便于操作，而且设置过程相对清晰和容易，可以体现各部门执法工作的不同特点，有利于执法对象识别和认同执法工作，有利于培养行政执法类公务员的职业认同感和荣誉感。同时，也能有效避免执法部门执法职责难以界定，职责交叉多，执法人员少但同时开展多项执法职责的问题。但按照行政部门行业类别设置职位范围，也面临着机构改革的不确定性、受上游制度改革的影响较大等问题。随着行政管理内容的变化，行政机构的改革调整必然会影响职位设置范围。而且，近年来我国行政执法领域的问题频发，亟须提升行政执法类公务员管理的专业化水平。按照行政部门行业类别来设置职位范围，不仅不利于职位管理，具体职务名称设置也会较乱。例如，公安系统有领导职务，也有非领导职务，还有正副县级侦查员；组织部门除了有领导职务，也有非领导职务，还有正副县级组织员，纪检监察系统也存在此情况，这不便于公务员之间相互交流。

按照先易后难和循序渐进的原则，原人事部与有关部门合作，先后进行了设立执法类岗位的试点，如设立法医官、鉴定官、企业注册官、质监官等。[4]2004年7月，人事部和国家工商总局联合发文，批准在上海市工商局进行“企业注册官”试点，首批280名企业注册官在上海产生。2005年2月，人事部、国家质量技术监督检验检疫总局联合下发文件，决定在内蒙古、黑龙江、江苏、福建、云南5省区质检机构开展质检系统行政执法类公务员管理试点工作，相关省区1万多名在职公务员拥有新的职级序列。[5]其实，在实行《国家公务员暂行条例》时，就做过分类管理试点工作，当时是按照各试点部门具体的工作岗位进行分类设置职位的，但在实际操作中却比较混乱，而且，各部门自主设置职位范围也不太利于掌握平衡。

总之，从当前实际来看，按照行政执法职责类别来设置职位范围只是一种理想状态，除了个别行业系统，大多数部门难以按照执法职责类别来进行职位范围设置，但随着我国公务员分类管理的发展，从长远来看，按照行政执法职责类别来设置职位范围是科学推进公务员分类管理的方向。按照行业部门类别设置职位范围，相对来讲，更加符合我国行政执法类公务员管理当前面临的实际状况和需要，但会产生很多问题，而且由于行政机构改革及其行业部门调整的不确定性，后期将会面临具体职位范围不断调整的风险。

四、结论与政策启示

行政执法类公务员的职位设置范围本质上是公务员职位分类标准问题，是建立行政执法类公务员职务系列的基本路径。执法类公务员管理改革会涉及利益格局的再调整，存在如何规避风险、合理把握改革进度的问题。考察改革策略的核心是围绕着如何控制改革风险而采取的战略选择。设置行政执法类公务员的职位范围，应在实现公务员分类管理改革目标的同时，还能够有效降低和化解改革风险、控制改革风险释放，实现改革、发展和稳定三者的统一。因此，行政执法类公务员的职位设置需要上下结合、规范整合、有序推进、不断完善。

一是坚持由易到难、有序推进。设置行政执法类公务员的职位范围，要具有系统性和逻辑性，对于行政执法权相对集中的机构，由于目前机构改革的总体趋势是执法权相对集中，因此，对于执法权相对集中的机构，可以考虑整建制纳入行政执法管理范围。而且，对行政执法类公务员的职位范围实行整建制的套转，这样矛盾会相对较小，不仅管理方便，而且待遇也会保持相对平衡。可根据工作性质、执法职能和管理需要，合理确定行政执法类公务员的职位范围。对于省部级及以上行政部门，职位范围原则上只在涉及执法职责非常集中的直属机构、垂管机构、派出机构和特设机构进行设置；对于地市级及以下行政部门，可以在执法职责较为集中的内设机构、直属机构、垂管机构、派出机构进行设置，直属机构、垂管机构和派出机构一般实行整建制的管理模式。地方行政部门可以根据实际情况和管理需要，按照法律法规规定的既定审批程序，设置具体执法机构和执法岗位数量，分步实施、有序推进。

二是坚持统筹协调、兼顾平衡。设置行政执法类公务员的职位范围，既要以现行公务员分类管理制度为基础，在公务员分类管理的制度框架体系下，保持公务员基本制度及其法规之间的衔接配套，与综合管理类、专业技术类的职位设置保持平衡，持续体现激励公务员的作用，保持公务员队伍建设的稳定性，又要充分体现行政执法类公务员的工作性质和职位特点，在《管理规定》框架下，探索建立符合行政执法工作规律与部门职能特点的行政执法类公务员职位范围，进行重点突破、作好衔接。同时，兼顾公务员制度改革的方向，统筹考虑全面深化干部人事制度改革和完善公务员管理制度的要求。

三是实行自上而下和自下而上有机结合。设置行政执法类公务员的职位范围，需要与政府职能的整体转变相配套，与国家行政体制改革的总体进程相适应。这一特点决定了行政执法类公务员的职位范围设置需要做好顶层设计，需要确立清晰的职位范围设置目标和对策，将行政执法工作与政府职能转变和机构改革有机结合，总体设计。执法类公务员职位范围设置的顶层设计不充分、长远目标不清晰，容易产生改革的盲目性、职位设置的不确定性。另外，我国是一个大国，地区、部门、行业之间差异很大，情况复杂。因此，行政执法类公务员职位范围设置，需要坚持自上而下的统筹安排和自下而上的推动实施相结合，以自上而下的标准框架为主，鼓励地方各级政府及其行政部门和机构积极推进行政执法类公务员职位分类管理改革。