论非领导职务制度

□ 王芳霞

非领导职务制度是我国公务员管理中一项重要制度。但该制度也存在明显的局限性，与公务员分类管理改革方向相背离。目前，关于这项制度是保留还是改造存在争论。2016年2月，全国人大常委会作出一项决定，为进一步完善公务员制度，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓展公务员职级晋升通道，进一步调动广大公务员的积极性，授权国务院在部分地区和部分在京中央机关开展公务员职务与职级并行制度试点工作，暂时调整适用《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）关于非领导职务的有关规定。试点期限为2年，自试点办法印发之日起算，对实践证明可行的，修改完善有关法律规定；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。由此看来，如何对待这项制度，有待于试点实践的证明。同时，对待一项制度的去留问题，从其制度渊源、规定性、局限性以及可替代性等方面进行理论探讨，同样具有重要价值。

一、非领导职务制度的演进

非领导职务名称起源于20世纪80年代。1982年机构改革时，为适应领导班子知识化、专业化、年轻化、革命化的要求，一批领导干部需要从领导岗位上退下来，为保留这些人的待遇，设置了巡视员、调研员。1985年以后，在国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府不设科的处（室）中设置主任科员、副主任科员。此后，权力机关、司法机关和党派、人民团体中也多设置此类职务。当时，将主任科员、副主任科员、科员、办事员称为“一般行政职务”[1]。可见，上述职务名称，出现在大一统、单一化的干部人事管理环境中，有的是为推动机构改革，安置从领导岗位退下来的领导干部设置的，有的则是为解决内设机构职务不够用、层次不分明的问题设置的。可以肯定地说，设置上述职务的初衷并不是为了人事分类，也不是为了建立新的职务序列、开辟新的干部晋升通道。

1993年颁布实施的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），正式将国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务，并与部分领导职务层次相对应，在上述职务的基础上加以丰富和完善，将巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员列为非领导职务，并由此构成非领导职务序列。

2005年颁布的《公务员法》，是《条例》的继承和发展，沿用《条例》的基本原则、基本精神和基本框架，在条例的基础上概括、提炼、修改、丰富和完善，并加以再创新。[2]在取消非领导职务还是改造非领导职务的问题上，立法过程中存在争论，最终保留并改造非领导职务的主张占上风。[3]《公务员法》继续将公务员职务分为领导职务和非领导职务，仍然保留非领导职务的制度安排，并将条例中的“非领导职务”改造为“综合管理类公务员的非领导职务”，职务层次未变，个别职务名称有所调整，如“助理巡视员”“助理调研员”分别改成“副巡视员”“副调研员”。同时，专业技术类、行政执法类等职位类别也规定设置非领导职务。

二、非领导职务制度的规定性

非领导职务制度的规定性，必须结合领导职务制度来理解。领导职务、非领导职务以及领导职务序列、非领导职务序列，是特色鲜明的制度安排。领导职务、非领导职务不是职位分类意义上的制度安排，领导职务序列、非领导职务序列也不是职系，因此，不能用西方的人事分类制度来理解。

非领导职务制度的规定性，在《条例》及其实施方案中，已经基本确立了。归结起来，有下述方面。其一，公务员的职务分为两种类型，即领导职务和非领导职务，两者都担负职责，都是实职，领导职务担负领导责任，非领导职务不担负领导责任。其职务名称分别排序构成相应的职务序列，即领导职务序列、非领导职务序列。其二，领导职务按行政层级、工作部门或内设机构的规格设置，非领导职务只能按工作部门或内设机构规格与领导职务对应设置，其最高职务层次与司、厅级正职领导职务对应。例如省部级机关设置巡视员以下、地市级机关设调研员以下、县级机关设主任科员以下、乡镇机关设科员及办事员非领导职务。其三，领导职务依据组织法或“三定”方案设置，非领导职务的设置规格不能超过领导职务。其四，一部分非领导职务（巡视员到副主任科员）与一部分领导职务（司、厅级正职到科、乡级副职）整齐对应，并共同对应相同的级别区间。其五，非领导职务设置依据领导职务的设置情况确定适当比例限额，非领导职务职数按领导职务职数的一定比例核定，如国务院各部门的巡视员和助理巡视员职数，不得超过该部门司局级领导职务职数的1/3，其中巡视员不得超过40%；地市级人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的1/3，其中调研员不得超过30%；主任科员和副主任科员职数，不得超过科级领导职务职数的50%。同时，根据机构规格不同，职数限制的范围不同，如省部级机关对主任科员以下非领导职务没有职数限制，地市级、县级机关对科员、办事员没有职数限制。

《公务员法》及其实施方案基本上继承了《条例》及其实施方案关于非领导职务的规定性，甚至职务职数核定比例都原封不动地保留下来。值得进一步说明的是，其一，对非领导职务的认识更加深化。继续坚持非领导职务是实职，强调“公务员都应该有职务，不是领导职务就是非领导职务，不能允许只有级别待遇而没有职务职责的情况存在。非领导职务，主要体现不担任领导职务公务员的业务能力和业务水平。担任较高层次非领导职务的公务员，应是因受领导职数限制而不能担任领导职务的业务骨干，他们在本单位行政首长领导下承担某一方面业务工作，或者协助行政首长开展工作，不负有领导职责”。[2]其二，实行非领导职务制度的前提发生了变化。主要是《公务员法》将公务员划分为不同职位类别，并列举综合管理类、专业技术类和行政执法类，要求依据职位类别设置职务序列。其三，在各职位类别都要设置领导职务和非领导职务序列。首先对综合管理类的非领导职务作了较详尽的规定，并且明确，在国家有关专业技术类、行政执法类公务员分类管理规定出台前，各级机关公务员按照综合管理类公务员进行管理。其四，更加强调非领导职务设置与机构规格的关联。建立了与行政层级捆绑的领导职务层次，作为领导职务共同的职务层次。明确非领导职务在厅局级以下设置，依然保持与领导职务整齐的对应关系。同时，更加强调非领导职务层次不得高于所在机关或者所在内设机构的规格，职数不得突破规定的比例限额。[4]

三、非领导职务制度的实施范围

《条例》的适用范围是国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，按照实施方案其适用范围有所放大，但基本上以是否承担行政职能为标准划定实施范围。《条例》正式颁布后，中央决定，对党的机关工作人员的管理可参照《条例》办理。此后中央组织部会同有关部门，陆续制定印发了全国人大、全国政协、工会、共青团、妇联、科协、侨联、宋庆龄基金会、各民主党派和全国工商联、全国台联、黄埔军校同学会等机关的参照管理实施方案。职务设置和人员分级，是参照管理的核心内容，非领导职务的设置及与级别的对应关系，体现各种参照实施方案的特点。虽然非领导职务制度是为“国家公务员”设立的制度，但由于参照管理制度的实施，非领导职务制度的实施范围扩大了。可以说，在《条例》实施期间，非领导职务制度的实施范围十分宽泛。

《公务员法》实施以来，由于公务员范围扩大了，涵盖七类机关中除工勤人员以外的工作人员，包括综合管理类、专业技术类、行政执法类及法官检察官类。到目前为止，虽然在制度上仅为综合管理类公务员设立了非领导职务序列，但是，按照《公务员法》实施方案的要求，其他职位类别的职务序列管理办法出台前，按照综合管理类管理。因此，长期以来，其他类别的公务员一直执行综合管理类非领导职务制度。再加上参照管理的事业单位、人民团体和群众团体机关工作人员，非领导职务制度的实施范围比《条例》实施时期还要宽泛。

可以说，《条例》颁布以来的20多年间，公务员管理实施的核心制度之一就是领导职务和非领导职务制度，这方面的制度广泛适用于公务员及参照管理的人员，这一状况并没有因为《公务员法》的实施而改变，甚至因为《公务员法》的实施得以强化。比如，2011年有关法官、检察官职务序列的管理办法，在法官、检察官与领导职务、非领导职务之间，建立了整齐对应关系；在现实中，法官、检察官实际上按领导职务、非领导职务制度进行管理。

四、非领导职务制度的局限性

长期以来，公务员均按照综合管理类管理，其核心是按其职务制度尤其是非领导职务制度管理。在其他类别公务员职务制度尚未建立的条件下，综合管理类的非领导职务序列，实际上是所有公务员乃至参照管理人员的职务序列。应该说，无论在《条例》实施时期，还是《公务员法》实施以后，实行非领导职务制度，对缓解增加领导职数的压力、开通领导职务之外的晋升通道、平衡工资福利待遇关系等方面，都发挥过有益的作用。

但是，在公务员管理实践中，现行职务制度也带来一系列问题。比如，职务层次与行政层级、机构规格挂钩，层级逐级递减，导致基层职务层次少、晋升台阶少，县以下机关公务员“压职压级”现象突出；在一些行政执法机构、公安机关执法勤务机构，由于机构规格低、人员数量大，导致晋升通道拥堵；对法官检察官、专业技术人员来说，按照综合管理类领导和非领导职务制度管理，其职业特点得不到体现，职业生涯发展路径扭曲，从而产生人才“引不进、留不住、干不好”的问题。

解决上述问题，必须推进公务员分类管理改革。但是，改革走什么路径，按什么逻辑推进，直接决定推进分类管理改革的成败。

《公务员法》颁布实施后，围绕专业技术类、行政执法类公务员以及法官检察官分类改革一直在探索之中。比如，有关部门一度试图建立专业技术类、行政执法类公务员职务序列，相继出台了一些试点文件，但对解决现实问题的力度有限，实践效果也并未达到预期。究其原因，主要是分类管理改革长期走非领导职务制度发展的路径，按综合管理类非领导职务的设置逻辑推进，使得改革难以破局、不能向纵深发展。如，在一些试点文件中，在公安、工商、税务、质检等行政执法类公务员职务设置上，首先将其职务定性为非领导职务，按照非领导职务制度的规定性进行制度设计，导致职务层次少、对应级别低、职数限制多等制度瓶颈难以突破，比较突出的现实问题和矛盾得不到有效解决。

但是，分类改革路径和逻辑的选择，并非出自改革者的主观偏好，而是来自法律的规定性。按照《公务员法》及其实施方案，有两个基本限定：一是根据职位类别设立职务序列，二是职务分为领导职务和非领导职务。由此推论，每个职位类别都存在领导职务和非领导职务序列。其中，各职位类别中的领导职务设置制度具有一致性，都是依法或“三定”方案设置，与机构规格相符，与统一的领导职务层次相对应。非领导职务是需要根据职位类别特点设置的，这样才能更多体现职位类别特点。在此意义上，各职位类别的非领导职务，可以被视为代表各职位类别特点的职务，或者说，非领导职务实际上成了类别职务的代名词，两者成为可以互换的概念。[5]《公务员法》及其实施方案已经建立了综合管理类非领导职务制度，进一步推进公务员分类管理的重点任务，是建立其他职位类别的非领导职务序列或职位类别职务序列。

由于各职位类别的职务同时被定性为非领导职务，改革者在体现职位类别特点还是贯彻非领导职务制度逻辑之间艰难抉择。《公务员法》颁布后10年左右的时间里，改革者选择了贯彻非领导职务制度的逻辑，因为这样做才符合法律精神，而且综合管理类非领导职务制度的样板就在那里。可以说，在这段时间里，分类改革一直在非领导职务制度的制度理念下进行制度设计。那么，为什么在非领导职务制度的框架下构建职位类别的职务序列达不到改革的目标呢？这源自非领导职务制度与分类管理方向的内在冲突，或者说，源自非领导职务制度的局限性。

从现有的非领导职务制度的规定性可以看出，非领导职务制度缺乏独立性，具有明显的派生性、依附性、被动性。在职务制度中，领导职务制度处于主导地位，非领导职务制度处于从属地位，服从领导职务制度的一般规则，并受制于领导职务制度。甚至领导职务制度的特性决定着非领导职务的特性。在现行制度框架下，领导职务制度与行政层级、机构规格挂钩，具有一体化、一致性、官本位等特性，非领导职务制度同样具备上述特性。

实行分类管理是干部人事制度改革的既定方针，对公务员实施分类管理也是《公务员法》的基本意图。分类管理的目的是体现差异化、实现多样化、淡化“官本位”，但是，非领导职务制度的特性正好与此相反。在分类管理的大背景下，非领导职务制度的特性就变成局限性了。可以说，领导职务制度、非领导职务制度对实现整齐划一的、严整单一的管理是比较合适的制度。一旦这种制度与分类管理制度结合在一起，一体化将吞噬差异化，一致性将抵消差别性。在立法者看来，各职位类别都建立领导职务和非领导职务，这种制度设计操作起来很简便，绝不是“烦琐哲学”；同时，制度设计时考虑规则的内在一致性、由高到低职务职数的梯次性。但是，这种制度将阻隔分类管理的进程，甚至会扼制分类管理制度创新。试想，如果其他职位类别公务员的职务序列，都按综合管理类公务员非领导职务制度逻辑来设计，其结果只能是同义反复，所形成的可能仍然是单一模式的制度，而不会形成差异化的制度。

只有超越非领导职务制度的局限性，体现差异化的公务员分类制度才能真正建立起来，公务员管理中的现实问题才能得到有效解决。党的十八大以来的公务员分类改革正是按照新的思路推进的。

五、非领导职务制度的改革之策

如果将制度体系比作四梁八柱的话，非领导职务制度可以称得上是现行公务员制度的一根支柱。这根支柱该不该拆掉，拆掉后会不会殃及其他支柱，会不会引起制度坍塌？这些问题，是权衡一项制度去留问题时必须予以考虑的。

非领导职务制度该不该改革？在分析制度的渊源、规定性以及局限性的过程中已经回答了。归结起来，这项制度注重严格管理，原则性强、灵活性差，脱离公务员队伍状况、人员分布、职业特性等方面的现实；这项制度具有一体化、一致性、官本位等特性，比较适合大一统的人事管理格局；更为重要的是，这项制度与分类管理的改革方向存在明显的不一致，很大程度上会扼制或阻碍制度创新。由此可以得出，此项制度改革势在必行。

改革非领导职务制度会不会影响其他制度？答案是肯定的。因为这项制度毕竟是现行公务员制度中的一根支柱，与录用、考核、晋升、工资福利、社会保障等项制度都有关联，相应地，改革这项制度，会引起制度上的连锁反应。但是，要看这种反应是否具有正向价值的。公务员分类制度是基础性、全局性的制度，公务员的其他各项制度要与之相适应。按照分类改革的要求，改革不仅要引起分类制度的变化，而且要引起其他制度的变化，公务员的各项管理制度都应该体现职业特点、体现差异性。从这个意义上，改革一项不合理的基础性制度，将会带来整个公务员制度更加良性发展。值得一提的是，改革非领导职务制度，会不会影响领导职务制度？回答是否定的。领导职务与国家结构、政治体制、行政体制、司法体制关联在一起，领导职务层次是这些体制的反映。这些体制不变，领导职务制度就不会变。虽然非领导职务制度对公务员制度有其重要性，但它仅仅是人事制度中的一项制度，因此其制度的改革，对领导职务制度不会产生影响。

改革非领导职务制度会不会引起制度架构不稳定？答案是否定的。之所以有如此判断，不仅是有上述分析的理论性依据，也有实践性的依据。

2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，针对县以下机关公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高的问题，开辟晋升职级通道、拓展晋升空间，使基层公务员随着职级晋升相应提高待遇，进而缓解公务员职务晋升难待遇得不到提高的矛盾。该项制度在《公务员法》规定的制度框架内、保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变的前提下建立。职级不是职位分类框架下的“职级”概念，也不是我国职务与级别框架下的职务、级别，更不是职务与级别的结合，而是职务层次、级别之外的新的位阶，完全突破了职务层次的逻辑。

2015年9月，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》，对法官、检察官实行有别于其他公务员的管理制度，以法官法、检察官法规定的“四等十二级”为基础，建立员额法官、检察官单独职务序列，打破法官、检察官职务晋升的“天花板”，拓宽法官职业发展空间，建立单独的职业保障制度。该项改革实现了法官、检察官按照单独等级进行管理，法官、检察官等级与行政职级完全脱钩，与其他公务员职务层次没有对应关系，法官之间也不根据等级高低确定上下级关系。[6]与法官、检察官单独职务序列相适应，同时建立了法官（检察官）助理、书记员单独职务序列。

2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过《专业技术类公务员管理规定（试行）》《行政执法类公务员管理规定（试行）》，打破了非领导职务制度的逻辑，不再区分领导职务和非领导职务，专业技术类、行政执法类公务员建立了整个职位类别的公务员职务序列，而不再是某个职位类别的非领导职务的职务序列。凡是被划分为专业技术类的，按照专业技术类公务员职务序列进行管理；凡是被划分为行政执法类的，按照行政执法类公务员职务序列进行管理。其中，两个类别中担任领导职务的公务员，法律、法规对其选拔任用、管理监督等另有规定的，按照有关规定执行。这里的“领导职务”已经不是与“非领导职务”对应的职务类型，而是宪法、组织法及其他有关法律意义上的领导职务了。

2018年3月，中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》（以下简称两个《改革方案》），这是公安机关人民警察分类改革（职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务）总体构想的具体化。随着改革方案的推进，公安机关乃至其他机关的人民警察将建立有别于其他公务员的职务序列和保障制度。在这里，领导职务、非领导职务的职务类型划分已经被新的职务序列取代。

上述改革举措，坚持问题导向，进行制度创新，实质上已经摆脱了非领导职务制度的逻辑，不仅为解决现实矛盾和问题提供了出路，而且为公务员分类制度确立了有力的支撑。

值得一提的是，法官（检察官）助理、书记员的职务工资套改依据是由其新职务等级与综合管理类非领导职务的对应关系确定的；县以下机关公务员职务与职级并行制度是在现行公务员制度框架下、保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变的前提下推进的，而且非领导职务的任职年限还是晋升职级的条件。这是由于各项改革措施推进程度不一，为保证改革措施及时到位而采取的必要办法，随着改革的深化和系统集成，会逐步解决和完善。

总之，十八大以来，公务员分类管理改革的各项举措，已经为公务员制度建立了更加稳固的支柱，对非领导职务制度相应修改时机成熟。