大数据应用与人力资源市场监管体系优化路径

□ 董良坤

市场监管既是维护人力资源市场各方参与主体权益的必要干预手段，也是加强人力资源服务机构管理与保障人力资源市场有效运行的基础性约束机制。

随着政府职能转变、简政放权和商事制度改革等领域的纵深推进，通过有效降低人力资源市场准入门槛，激发市场主体活力，由此带来人力资源市场的参与主体快速增加，人力资源服务行业的数据生成和信息量呈现爆炸式增长与累积。同时，以大数据、云计算、互联网为代表的新一代科技创新和产业革命，对人力资源市场现有的监管理念、监管职能、监管方式和监管依据等要素整合与优化提出更高要求。因此，把人力资源市场监管逐步融入数字化治理与网络化治理，运用大数据理念、技术和资源，探索建立新型的大数据市场监管体系，不仅是人力资源市场有效监管及治理手段创新的推动要素之一，也是提高人力资源市场的监管效率和治理能力的重要力量。

一、大数据缘起与人力资源市场监管体系特征

（一）大数据内涵及主要特点

大数据作为体现新经济发展的新型社会管理资源，被认为是数字化时代社会治理的重要信息资产，已经成为国际社会和全球高科技产业竞争的前沿领域与创新地带。

2011年6月，麦肯锡全球研究所发布《大数据的下一个前沿：创新、竞争和生产力》研究报告，首次提出并预言“大数据时代”的来临。牛津大学的维克托·迈尔·舍恩伯格博士提出，大数据的特点在于：一是全体，即要研究和现象有关的所有数据点；二是混杂，即不追求特别的精确性，而需要满足于某种大的方向；三是相关，是指对事实的态度更多地从因果关系转向相关关系 。

因此，作为体现容量巨大、存取快速、类型多样和应用价值为主要特征的数据集合，大数据技术或大数据应用正在演变并迅速发展成为一个新兴的治理概念，这也是基于传统的数据分析和数据服务而衍生出来的对某一个特定市场与特定行业海量数据的进行采集、存储和关联分析的一种结果应用与服务业态。

（二）人力资源市场大数据监管的基本特征

人力资源市场监管体系作为一个系统性的制度框架，其内涵多元而又外延广泛，不仅包含人力资源服务机构的市场准入、前置审批、行政许可等规制性管理，而且涉及监管职能、公共平台、监管文化等要素的不同定位与相互作用。同时，人力资源市场监管体系的框架运行与作用发挥，还需要对人力资源市场运行所产生的大量基础性数据进行综合对比、监测、分析与处理等。

从内涵上看，通过大数据应用而实现的人力资源市场监管内涵，其实就是推动人力资源市场监管融入大数据的逻辑过程，是指运用大数据手段对人力资源市场各方参与主体的基本信息、年度经营、服务质量、客户投诉、服务行为、行政处罚和信用信息等海量数据资源进行整理、挖掘、分析和利用而实现的一种新型的市场管理系统及服务方式。

从大数据市场监管的一般规律看，根据大数据的“全面、混合、关联”等特点，基于构建全方位、多层次的人力资源市场监管体系需要，这就意味着不仅要在海量、种类繁多的数据间发现其内在关联，还要体现这一关联背后的多元价值以及价值增值。主要包括如下特征：

1.开放性

大数据思维的本质就是推动数据开放与共享。运用大数据实现的市场监管，首先要通过开放政府的公共数据，以及引导社会经济发展的基础性数据，凡不涉及国家秘密的，都应该向市场主体开放，这也是提高市场监管透明度和提升政府治理能力的前提。

2.关联性

关联性也称相关性、智能性，是指借助互联网服务、云计算、物联网等信息技术的发展，建立市场监管主体与监管客体、政府职能部门与产业组织、市场各方参与者与行业协会等互相沟通的智能信息交换与数据服务链。

3.共享性

大数据监管的另一个前提条件，就是要注重数据、信息之间的互通，即通过建立统一综合的信用信息平台，实现政府相关职能监管部门间的数据共享与数据整合。同时，以云计算、大数据理念与信息技术平台对接，推动政府职能监管的信息互联、互动与互通。

4.价值性

引入大数据市场监管的价值，不仅体现在推动市场主体发展的直接效益，而且更重要的是通过大数据监管，可以更好地优化监管资源配置和监管职能分配，直接降低监管成本，提升市场监管效率。因此，推动大数据应用并在更大的可及范围内开放基础大数据或关键数据资源，大数据市场监管的目标指向会创造并带来更多的价值增殖。

二、构建人力资源市场大数据监管体系的价值逻辑

（一）价值之一：有利于提高人力资源市场服务能力和监管效率

提高人力资源市场运行效率，首先必须提高市场监管效率和效能。显而易见，充分利用大数据理念和互联网资源，推动传统的现场监管向电子化动态监管、监管信息共享联动以及行业协同监管转变，不仅有利于提高人力资源服务项目审批效率，而且对人力资源服务业运行监测预测和人力资源市场运行的风险预警具有技术价值。同时，通过构建大数据市场监管系统，还可以提高监管机制及相关活动的公开透明度，实现全程监管和全生命周期的监管，这也是大数据监管逐步成为推动市场发展转型的新动力和提升政府治理能力新途径的价值体现。

（二）价值之二：有利于推动传统的被动监管向主动的信用监管转变

体现人力资源市场参与主体、服务行为和管理模式等监管方式的一个重要特点，就是服务客体、服务空间、服务标准与流程、服务业态与服务产品等要素难以事前确定和界定，这就需要市场监管者转变过去惯用的经营者身份核准、经营范围限定和产品形态界定等事前监管手段，特别是推动信息技术与事中事后市场监管结合，这也客观需要大数据的广泛应用和技术支撑。

加强事中事后监管的另外一个特点，就是建立以信用为核心的市场监管机制，可以使市场监管机构实时动态掌握市场参与者主体的信用状况，包括运用社会力量和社会资源以及社会机构掌握的信息，作对市场主体进行的全生命周期的过程监管和动态的大数据监管，这既是针对违法失信风险的精准监管，也是实现多部门信息联动的协同监管，更是实现社会力量共同参与的综合监管。

（三）价值之三：有利于培育高端智能、产业融合的人力资源服务新业态

首先，推动人力资源市场监管数据资源与市场新业态、新产品、新模式实现有机“嫁接”，可以准确判断市场发展的所处阶段及特征，并为有关部门制定产业政策、规范产业发展提供精准分析和科学决策依据；其次，通过大数据系统与监管应用，可以实时把握人力资源市场的运行状况，直观掌握市场参与主体构成类型、市场结构、业态分布等基本信息数据，促进产业组织方式的集约创新与网络化共享；最后，通过大数据还能够推动市场监管由流程服务延伸至人力资源服务机构供应链管理及服务项目的组织实施，持续激发人力资源服务机构的商业模式创新和新业态增值，进而促进和带动人力资源服务业的转型升级，提高人力资源服务业发展对国民经济的贡献率。

（四）价值之四：有利于推动人力资源市场监管体制机制的改革创新

从现有的大数据监管实践看，一方面，大数据应用能够揭示传统技术方式难以展现的市场不同主体间的关联关系，促进人力资源市场的信息集合、数据融合和资源整合，有利于提升政府职能管理人力资源市场的整体数据分析能力。另一方面，探索建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理”的市场治理机制，更好的实现基于数据的市场监管与科学决策，有利于人力资源市场事中事后监管体制机制改革的技术进步，为促进人力资源市场监管走向智慧管理与大数据的政府治理能力提升奠定基础。

三、推动人力资源市场大数据监管的需求与挑战分析

（一）人力资源市场监管融入大数据的需求分析

1.外部环境：适应行政审批制度改革趋势，客观需要推动人力资源市场监管模式转型

2016年5月，人社部在《关于“先照后证”改革后加强人力资源市场事中事后监管的意见》中强调，要“鼓励在人力资源市场监管中探索运用大数据、云计算等现代信息技术，加强市场监测预测和风险预警，准确掌握市场动态，合理引导市场预期，为促进就业和人力资源优化配置提供依据。”无疑这为人力资源市场引入大数据监管提供了体制推力和制度安排。

推动人力资源市场监管体系完善，既要反映一般市场监管的职责法定、协同监管、信用约束、社会共治等原则，又要体现人力资源市场业态的特殊监管需求。这一需求主要表现在：一方面，随着商事制度改革逐步由“先证后照”改为“先照后证”，特别是工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批，要逐步放宽对服务业的登记注册条件，势必带来市场主体的快速增加和市场交易活跃度提升，现有的监管方式、监管手段难以适应大数据治理模式的需要。另一方面，随着服务业态与服务产品外延扩展，现有以人才中介业务事前审批、许可为基础的市场准入模式，以及政府对人力资源市场的监管职能、实体依据、监管方式等都在发生变化，进而对导入和运用大数据技术实现人力资源市场的事中事后监管体系完善提出更高要求。

2.制度安排：推动人力资源服务业的扩大开放，对市场监管能力现代化提出新要求

根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》规定，涉及人力资源服务业监管体系的一个重要政策变化，就是改为后置审批的两项，即设立中外合资（合作）职业中介机构许可（第 25 项）、设立职业中介机构许可（第 26 项）；同时，根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》改为后置审批的两项，即设立人才中介服务机构及其业务范围审批（第 27 项）、中外合作职业技能培训机构设立审批（第 28 项）等。

这意味着国家层面人力资源服务业下一步全面开放和加快发展的制度安排，不仅要实施更加开放的市场准入政策，加大引进国外先进的人力资源服务项目、技术、标准和模式，增加人力资源市场服务供给能力，而且要引导和支持有条件的本土人力资源服务机构走出去，进一步提升人力资源服务业国际竞争力。因此，这一双重内涵的市场开放定位，更加凸显人力资源市场监管部门的职能责任，并对借助大数据应用推动人力资源市场监管能力现代化提出更高要求。

3.技术变革：人力资源服务的新业态、新模式，对创新市场监管方式提出新挑战

随着互联网加速从生活工具向生产要素转变，以大数据、云计算、移动化、社交平台等为代表的技术进步，正在深刻影响甚至颠覆传统人力资源服务的行业格局、服务业态及服务模式，人力资源市场的多变性、不确定性、复杂性和模糊性特征日益明显，行业整合、业态多元和产品交互等发展趋势对市场监管手段提出新的诉求。比如，围绕企业及员工社保、工资、福利等而衍生出的第三方平台业态，事关委托单位员工利益，关系到整个社会稳定，属于社会性民生范畴，无疑，对此类以外包服务等为代表的新业态、新模式如何通过大数据进行适度监管与精准监管，这也是对整个人力资源市场监管治理、监管技术和监管手段创新提出的新挑战。

（二）挑战因素分析

1.人力资源市场监管的大数据共享机制缺失

据不完全统计，政府职能系统占 80%的公共信息资源，但是，对外开放或共享的信息资源却不足 30%，这一现实窘境同样反映出人力资源服务业大数据的基础薄弱，人力资源市场参与主体的数据资源利用不充分，某种程度上，影响和阻碍着大数据市场监管资源的生成与真正应用。同时，由于缺乏统一管理和规划，对跨部门信息资源共享与交换认识不足，统一的市场数据标准及交换模式尚未建立，还造成行业数据横向不联与纵向不通，导致人力资源服务机构的现有资源交易数据呈现低价值密度特征。

2.人力资源市场事中事后监管手段有待进一步丰富

主要表现：一是原来主要依赖审批、许可管理的市场监管方式逐渐弱化，事中事后的监管不仅缺乏有效抓手，而且缺少大数据信息资源的有效应用；二是涉及人力资源服务机构的市场准入（审批行为）与合规性（经营行为）监管之间依然存在某种不对应、不匹配，对传统业务模块拥有严格审批和监管程序，但是对第三方平台、P2P 模式、网络招聘、云端测评、自媒体中介等新兴业态的市场监管还缺少有效抓手；三是行业标准体系和服务规范实施滞后，人力资源中介服务的失信违规现象依然存在，社会关注度高的假招聘、乱收费、提供虚假信息、超范围经营等屡禁不止，行业信用信息记录、行业信用标准和技术规范缺乏约束机制。

3.大数据市场监管的法律规制有待进一步完善

限于人力资源市场上位立法、修法进程滞后，特别是市场征信法制基础薄弱，原有涉及人力资源服务业的监管政策法规，难以涵盖人力资源服务的所有业务领域，且层次不高和不统一，缺乏详细、可操作的具体规范，导致大数据市场监管依据不足。

源于政府职能监管的政策覆盖面、手段创新性、措施有效性等方面依然存在短板，如果仅仅参照原有的人才中介服务 7 大项目事前准入规定，那么现有众多的人力资源服务新业态都可能界定不清，难以体现人力资源服务新业态发展的市场监管需要，特别是适应事中、事后监管需要的大数据监管法规建设滞后。

4.市场综合监管的数据资源有待进一步整合

由于现有人力资源市场多主体监管体制的惯性影响，涉及人力资源市场监管的工商、人社、质监、公安甚至劳动人事监察、网信办等政府职能部门，仍然缺乏有效的统筹协调，导致有限的监管力量弱化与监管数据资源分散，市场主体间的信息数据的互换程度低。同时，现行市场监管的被动化特征明显，更多还是依赖工商、公安和劳动监察部门“运动式”专项行动，或者根据举报、投诉的被动式查处，致使体现社会监督共治的监管效果不明显。

四、构建人力资源市场大数据监管的路径优化建议

（一）建立人力资源市场基础性数据开放共享机制

推进政府职能信息公开和数据开放。以建立大数据监管运用机制为目标，通过建立工商、人社、公安等多部门参与的信用信息共建共享与交换机制，探索整合并向社会公开有关市场监管、违法失信、投诉举报和机构依法应公开的数据，推进不同职能监管部门之间的基础政务数据与社会信息资源开放与共享。

推进市场主体信息公开和数据开放。借助和依托企业信用信息公示系统，推动人力资源市场运行主体信息向社会公众、市场监管部门开放，鼓励和引导人力资源服务机构自愿公示、公开、公布更多服务数据，动态把握人力资源市场主体的经营行为、服务规律与活动特征，主动发现违法违规现象，提高政府职能监管能力和风险预判能力。

强化公共人力资源服务数据资源开放服务。探索建立政府监管部门和公共人力资源服务机构数据资源清单，通过制定市场监管数据共享开放目录，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放，实现公共人力资源服务的多方数据共享、制度对接和协同配合，进一步丰富面向人力资源市场参与主体的公众信息服务。

（二）加强人力资源市场信用监管平台建设

建立大数据监管公共服务平台。以加强人力资源市场互联网信息采集、保存和分析能力建设为导向，通过选取网络招牌、人才测评、服务外包、第三方平台等具有大数据基础的领域，建立覆盖人力资源服务业主要业态、重点业态、重点服务产品等领域或环节的人力资源服务机构信用记录。

建立人力资源服务市场统一信用代码制度。以建立人力资源市场信用信息共享机制和信用信息系统为重点，通过建立统一的市场主体信用代码制度和信用信息共享交换机制，完善市场主体信用承诺制度。

建立人力资源服务机构及其从业人员的信用记录和披露制度，并作为市场行政执法部门实施信用分类管理的依据。

（三）推进大数据市场监管的法律规制完善

以建立和完善大数据市场监管规制为导向，通过梳理与人力资源服务业商事制度改革不衔接、不配套的政策法规，加快制定、修订和完善有关人力资源市场监管法规制度和政策体系，进一步完善大数据市场监管依据。

善用大数据制定和调整人力资源市场的监管政策，研究和推进人力资源服务市场数据资源权益、信息资源统筹管理、隐私保护等相关立法工作，探索或率先在高端招聘、网络空间求职、云测评、互联网社保、服务外包等新兴业态领域的数据信息保护立法，促进市场监管信息数据采集、传输、存储、利用和开放的规范管理。

明确政府统筹利用市场主体大数据的权限及范围，研究和界定人力资源市场服务信息所有权、使用权和收益权等产权方面的法律规制，为人力资源市场参与主体的各类运营数据、客户信息、信用数据、知识产权、商业秘密和用户隐私等行为的数据记录提供法律保障。

（四）强化人力资源市场标准化规范体系建设

完善人力资源市场服务标准体系。重点推进市场服务标准、服务承诺、服务公约、服务规范等行业规范化标准体系建设，鼓励人力资源服务企业通过国际标准化管理组织的质量管理体系认证方式，优化和实现服务流程标准化与信息化，为实施大数据监管提供规范化的信息采集保证。

推进大数据监管标准体系建设。加快建立人社、工商、质监等政府部门与公共机构的政务数据标准和统计标准体系，推进人力资源服务的数据采集、指标口径、分类目录、交换接口、访问接口、数据质量、安全保密等关键共性标准的制定和实施，发挥行业规范标准在整合数据资源、提升监管能力和支撑行业数据管理等方面的基础性作用。

（五）完善社会共治的大数据协同监管机制

构建人力资源市场社会治理新模式。要把大数据监管作为提升政府治理能力的重要手段，以探索人力资源市场审批和监管联动机制为抓手，推动人力资源服务业商事制度改革，助力人力资源市场事前审批向事中事后监管转变。

推动政府购买大数据监管资源和技术服务。发挥市场机制在大数据基础设施建设、信息技术、信息资源整合开发和服务等优势，通过政府购买服务、协议约定、依法提供等方式，加强政府向社会力量购买大数据监管资源和技术服务力度，为提升市场综合监管效能提供社会化的监管资源支撑。

以建立社会共治的市场治理体系为导向，通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源共享，提高市场主体经营行为的透明度，构建政府监管部门、行业自律组织、民间自发监督机构以及媒体平台监督的全方位、多层次、开放透明的社会化监管机制。