论检察机关对行政强制措施的监督

赵 辉

（甘肃省人民检察院，甘肃 兰州 730020）

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，从中央政策层面和国家治理层面上正式确立了对行政强制措施实施司法监督的理念和要求。探寻建立和完善适合我国国情的行政强制措施检察监督的具体运作机制，规范行政权力，使其合法、合理、有效地运转，完善监督体系，畅通人民群众的司法救济途径，从而促进法治国家建设进程，是需要着力研究的问题。

一、司法监督之下的行政强制措施

（一）关于行政强制措施的概述

行政强制措施虽是行政执法的一项重要内容，但长久以来，理论界和实务界对行政强制措施概念的认识和把握并不统一，尤其是行政强制措施与行政强制执行、行政处罚的区别一直模糊不清。行政强制措施作为实定法意义上的概念，最早出现在1990年10月1日施行的《行政诉讼法》中，此次界定也使众多散乱的强制性手段有了一个统一而明确的类别归属。此后，一些法律法规，如《行政复议法》和《国家赔偿法》又分别将行政强制措施明确纳入相关规定之中。然而，这些法律法规也仅是对行政强制措施进行了名称上的描述，并没有对其外延和内涵作出规定。2012年1月1日颁布实施的《行政强制法》明确了行政强制措施的概念，其第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”同时，该条第一款中亦明确了行政强制措施是独立于行政强制执行的一种具体行政行为。另外，根据其第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”之规定，能够看出，行政强制措施与部分行政处罚是具有一定重叠性的，可以视作部分行政处罚行为的先期处置方式。但不可否认，行政强制措施并不等同于行政处罚，其有着独立存在的意义和价值。

（二）关于司法监督的理解

1.行政强制措施司法监督应包括审判监督和检察监督两个方面。有学者认为，从其前后文的逻辑关系以及修改后《行政诉讼法》中的相关内容看，这里的“司法监督”宜理解为专指检察机关行使检察权的情形［1］。笔者认为，此种观点不妥。由于行政强制措施一直属于行政诉讼受案范围，故法院审判监督应是该项制度的一个重要体现。同时，我国司法机关是二元并立状态，除了法院之外，还包括检察机关。《行政诉讼法》明确规定，检察机关有权对行政诉讼实行法律监督。因此，检察机关通过行政诉讼实现对行政强制措施的间接监督，即行政诉讼检察监督是长期存在的。而同时，联系党的十八届四中全会关于对违法行政行为的检察监督和检察机关探索建立公益诉讼制度的表述，以及《决定》的主旨精神，检察机关直接对行政强制措施进行监督是题中应有之义，故审判监督和检察监督两者缺一不可。

2.审判监督和检察监督两种监督方式都必须加以完善。应当说，长期以来，受制于行政诉讼案件的萎缩，行政强制措施的审判监督和检察机关间接监督的作用一直发挥得不够充分。由于政策的不明确和相关法律规定的缺失，检察机关对行政强制措施的直接监督基本处于一种真空状态。党的十八届四中全会提出加强对违法行政行为的检察监督、探索建立检察机关提起公益诉讼的制度，应当说是一个重大突破，实现了检察权对行政权的直接监督。行政强制措施作为行政权行使的一种表现，也自然成为了检察权直接监督行政权的一个重要切入点。当然，就检察权直接监督行政权来说，与其说是制度完善，不如说是制度创新，这是一项重大的检察改革，是对司法资源的重新分配，而不是简单地修修补补。

就本文而言，所述行政强制措施检察监督仅指检察机关对行政主体实施行政强制措施进行的直接监督，而不包括检察机关通过行政诉讼监督实现对行政主体实施行政强制措施的间接监督。

二、行政强制措施司法监督的意义

《决定》单独将涉及公民人身、财产权益的行政强制措施列为监督对象，作为规范行政权运行的重中之重是有其原因的。

（一）实现权力制衡的政治需要

权力所具有的天然扩张本质在行政权中体现得尤为明显。为了应对日益庞杂的管辖事务，行政权介入的领域也在不断增加。从行政权产生伊始单纯对社会秩序和安全的维护到19世纪末20世纪初对经济的干预，继而又在20世纪中叶开始介入环境保护、社会保障等领域，行政权的触角几乎遍及了公共事务的各个角落。“公民‘从摇篮到坟墓’的一切活动都可能会与行政权发生关系”［2］的说法就足以说明行政权的这种扩张。党的十八届四中全会的主旨是全面推进依法治国，而强化对行政权的监督就是其中的重中之重。“检察监督范围扩展到诉讼外公权力的监督，符合检察监督的规律”［3］。作为国家专门的法律监督机关，开展对行政强制措施的监督，是检察权的理性回归，也是法律监督权的应有之义，更是以检察权约束行政权的政治架构的需要。

（二）规范行政强制措施运行的现实需要

《行政强制法》从立法计划至最终立法历时23年。如此之长的立法过程，一个重要的原因就在于该法对公民人身权和财产权影响的深度和广度可能超过所有的现行行政法律［4］。行政强制措施具有强制性、侵益性、预防性和独立性等特点。强制性和侵益性决定了造成侵害的可能，预防性决定了行政强制措施有被滥用的可能，独立性决定了监督的可能，因此，行政强制措施必然成为规范的重点。同时，行政强制措施执行的乱象亦为广大群众所诟病。作为一项被广泛运用的执法手段，其适用领域非常宽泛，存在形式也多种多样。然而，由于执法人员认识不到位、自身素质还有待提高、执法环境复杂多变等原因，导致行政强制实施过程中问题频出，如无权限或超越权限实施、非依法定程序实施、随意延长期限或扩大范围、非法处置和重复查封扣押冻结财物等等。因此，对行政强制措施的运行进行监控也是现实的需要。

（三）弥补其他监督方式不足的制度需要

行政强制措施监督主体虽然很多，但或多或少都存在不足。人大和党委监督相对宏观，无法进行具体、日常和微观性的监督，因而，监督多流于形式。行政内部监督受制于各种因素的制约，致使监督效果大打折扣。历史的经验也早已告诉我们，当寄希望于一种权力机关的内部救济和自律时，正义常常会被搁置［5］。行政诉讼的“三难三低”，即立案难、判决难、执行难，立案率低、胜诉率低、执行到位率低长期困扰着法院，审判监督效果并不明显。而公众和舆论监督由于没有强制力，监督效果亦不如意。检察机关有着专业的监督队伍和丰富的监督经验，与行政机关无隶属关系，尤其在司法改革背景下即将实现人财物的统管，这些因素可以较大程度地保证检察机关监督的客观性和公正性。

三、行政强制措施检察监督与其它监督机制的衔接

行政强制措施检察监督并非是孤立的，而是我国监督体系中的一环。只有在众多的监督体系中合理定位检察监督，协调好与其他监督机制之间的关系，才能最大限度地发挥检察监督的效应。《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的……”《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的……”根据上述法律规定，涉及公民人身和财产权益的行政强制措施均属于行政复议和行政诉讼的受案范围。故此时，当事人究竟是选择行政复议、行政诉讼或是申请检察监督，就需要作出判断。选择判断之后，还会涉及后续的衔接问题。根据上文所述，对行政强制措施实行的人大监督、党委监督、公众和舆论监督等监督机制与检察监督并不存在竞合关系，故下文仅对检察监督与行政复议和行政诉讼之间的关系进行论述。

（一）价值功能定位的异同

要合理确定行政强制措施检察监督与行政复议、行政诉讼之间的关系，还必须从制度设计的本意出发。检察监督、行政复议和行政诉讼这三种制度都具有监督与救济两种功能，从相关法律规定中均可得出上述结论。行政复议作为行政机关的内部控权机制，似应以监督为主要目的。但其启动方式是被动的，即只有当公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请时，行政复议程序才能启动。这一特点，决定了这种制度设计的最终目的其实是保护行政相对人的合法权益。复议机关即使发现了最初行政行为的错误，也不能自行启动复议程序，而只能通过其他方式予以纠正。诉讼历来是以司法救济、保障当事人合法权益为主要立足点的，其监督作用也多是基于诉讼而产生的一种附随功能，行政诉讼自然也不例外。而检察机关是国家专门的法律监督机关，故检察监督制度的出发点和落脚点应当是公权力对公权力的监督。从此意义上而言，行政强制措施检察监督与行政复议及行政诉讼的设计初衷并不完全相同，虽然都会体现救济与监督殊途同归的效果，但侧重点仍有区别。

（二）相关机制的衔接

基于上文所述行政强制措施检察监督与行政复议、行政诉讼价值理念和制度定位的差异，那么，实践中，行政强制措施检察监督应如何协调与行政复议和行政诉讼的关系呢？对于当事人申请监督的行政强制措施案件，笔者倾向于在检察监督前设立行政复议前置程序。因为提请行政复议是法律已经赋予行政相对人在行政框架内可以获取的救济途径，也是行政权完整运行的重要体现。设置行动复议前置程序有利于避免行政相对人消极行使救济权力，能够充分发挥行政权自行纠错的作用。当然，由于检察机关是国家的法律监督机关，其监督是立足于公权力之间的监督，故对于当事人未申请的而由检察机关自行发现的违法行政强制措施案件，检察机关自然有权进行监督，无需行政复议前置程序。

对于行政强制措施检察监督与行政诉讼而言，笔者倾向于两者之间的可选择性，不设行政诉讼前置程序或检察前置程序，即当事人既可以向法院提起行政诉讼，也可以向检察机关申请监督。具体可分以下几种情形：其一是如果当事人先向法院提起行政诉讼，又向检察机关提出监督申请，此时检察机关不受理，可以在宣判后开展行政诉讼监督，通过对诉讼结果的监督实现对行政强制措施的监督。其二是如果当事人先向检察机关提出监督申请，检察机关尚未办结，又向法院提起行政诉讼的，此时检察机关应当终结审查，以法院的行政诉讼结果为准，并可以开展行政诉讼监督。其三是如果当事人向检察机关提出监督申请，检察机关已办结并作出最终决定，当事人不服监督结果，能否向法院提起行政诉讼呢？笔者认为，这种情形下，应当赋予检察机关法律监督决定的终局性效力，当事人不能再提起行政诉讼，如果当事人不服，可以向上级检察机关申请复核。

四、行政强制措施检察监督的基本原则

（一）坚持效率与公平相结合的监督原则

司法权和行政权，在公平与效率的权衡与选择方面各有侧重。司法是正义的最后一道防线，如果法律不能保证公平公正，那么当当事人的合法权益得不到法律的维护时，必会导致社会矛盾的进一步激化，使社会秩序处于不稳定状态。故在价值评判上，司法视公平为生命，偏重公平。对行政机关而言，现代行政国家由于行政职能繁多，且其权力行使最终的获益者是社会大众，因此过多地将精力花费在烦琐的程序上以保证所有行政决定的公平是得不偿失的。行政强制措施作为一种偏重于程序的行政行为，行政效率更是其存在的基础，尤其是一些即时性的行政强制措施。如果一味以最终的行政处理结果来判断行政强制措施的对错，是不利于对公民的人身、财产权益的保护的。但是由于行政强制措施与公民利益切实相关，不当适用会严重侵害公民的人身、财产权益，有的影响甚至是不可逆的。所以开展行政强制措施检察监督时，要注重把握效率和公平之间的均衡点，努力实现公平与效率兼顾。

（二）坚持合法性与合理性相结合的监督原则

依法行政是对行政执法的基本要求，其具体内容通常包括以下几点：行政权的来源和设定合法、行政权的运用和行使合法、一切行政违法主体都应承担法律责任等。《行政强制法》第四条也规定了行政强制法定原则。因此，检察机关开展行政强制措施监督时，必须将落脚点放在对行政强制措施的合法性监督上。《行政强制法》在总则中确立了行政合理性原则，《行政诉讼法》对行政行为的合理性司法审查亦有明确规定，但部分行政强制措施存在较大的自由裁量空间，故从立法本意、现行法律规定及行政强制措施自身运作现状等角度出发，行政强制措施检察监督应关注合理性监督问题，关注行政强制措施的实施是否符合立法目的、是否具有正当动机、是否符合客观情势及是否符合公正法则等。

（三）坚持有限性与必要性相结合的监督原则

行政强制措施是运用较为广泛的行政执法手段，适用领域非常宽泛，存在形式也多种多样，因此，必须要对监督范围进行一定限制，没有必要、也不可能对所有的行政强制措施都实施检察监督，否则必将淡化监督效果，削弱监督影响，损害检察权威。其实，《决定》中已经明确了有限监督的范围，即仅对涉及人身、财产权益方面的行政强制措施进行司法监督。要确定有限监督的范围，需从行政强制措施实施的必要性出发，即哪些行政强制措施应当接受监督。笔者认为，必要性应符合以下几个条件：一是应为行政机关针对公民实施的行政强制措施，不包括对法人和其他组织采取的行政强制措施。二是行政强制措施涉及的是公民的人身权和财产权，不包括行政管制、限期整改等其他行政强制措施。三是行政强制措施没有造成损害后果的不予监督。四是行政强制措施实施手段和目的明显不恰当、不合理，存在滥用裁量权的情况。

（四）坚持程序性和实体性相结合的监督原则

《行政强制法》中的很多条款均体现了正当程序原则，如第二章中关于行政强制措施设定程序之规定，第三章中关于行政强制措施实施程序的一般性规定和查封、扣押、冻结程序的规定等。因此，检察机关对行政强制措施进行监督时，一定要切实纠正重实体、轻程序这一错误观念，重新审视程序的重要价值，把保障程序公正放到与实现实体公正同等重要的地位，把程序正当作为评价行政强制措施的重要指标。行政强制措施中的程序正当原则不仅适用于行政强制措施的设定，还适用于行政强制措施的实施。行政强制措施的设定是立法事项，因此，对行政强制措施进行程序性监督应将重点放在行政强制措施的实施程序上，着重关注审批程序缺失、执法主体不适格、文书制作不规范和送达方式不合法等方面。

五、行政强制措施检察监督的制度设计

（一）案件来源

《决定》指出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。检察机关在提起公益诉讼的过程中，其案源应限定在履行职责中发现。那么，行政强制措施检察监督中的案源是否应当同样界定为在履行职责过程中发现的呢？在此，可以参照公益诉讼的做法。以甘肃省为例，为进一步扩大案源，甘肃省检察机关先后部署了保护“母亲河”公益诉讼专项行动和祁连山自然保护区（甘肃）生态环境保护检察监督专项行动，制定了《甘肃省人民检察院关于加强违法行政行为检察监督协作配合机制的规定（试行）》和《甘肃省检察机关公益诉讼案件线索举报奖励办法（试行）》等制度，开展了行政执法检查工作，并高度关注舆论媒体曝光的公益诉讼事件。应当说，这里对前文所述的检查机关在履行职责中发现案源的标准已进行了适当突破。虽然行政强制措施与违法行政行为是种属关系，但基于《决定》并未就行政强制措施检察监督的案源作出类似违法行政行为检察监督的限制，且在履行职责中发现的监督线索非常有限，加之行政强制措施直接关系到行政相对人的人身财产权益，故应当允许行政相对人申请检察监督。这样不仅可以为行政相对人提供一个救济渠道，也可以为行政强制措施检察监督提供更多有价值的案源线索。同时，笔者认为，即使案源线索最终限定于在履行职责中发现，在实践操作中，检察机关也可以进行适当的线索转化。

这里，还需要注意是否有必要与行政机关建立行政强制措施信息共享平台或行政强制措施检察备案制度，以便于检察机关可以随时掌握和监督行政机关采取的行政强制措施。考虑到很多行政强制措施多为暂时性的、非终局性的行为，且在临时控制相对人之后，行政主体还将会做出最终的行政行为。故在行政主体采取行政强制措施后，与检察机关共享信息或者向检察机关备案，检察机关审查时，该临时性措施可能已经转化为终局性的行政行为，检察机关的审查也就失去了意义。另外，适用行政强制措施的情形很多，且较为复杂，检察机关无法也无必要承担全面监督的职能。

（二）案件范围

《行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”当然，行政强制措施检察监督的案件范围不能仅仅局限于《行政强制法》所规定的行政强制措施，也可以适用于其他一些法律，如《突发事件应对法》《禁毒法》《治安管理处罚法》等规定的行政强制措施。后续立法如不采取类似《行政强制法》的列举式立法方法，可结合前文所述的必要性原则，在实践中就案件范围设定相关条件，在此不再赘述。

（三）调查核实

《民事诉讼法》第二百一十条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”该条明确了检察机关在民事行政诉讼监督中享有的有限调查取证权。相关司法解释又进一步明确了检察机关在提起公益诉讼工作中的调查核实权。此处的调查核实权不仅涵盖诉讼活动，而且也涵盖检察机关在履行诉前程序中的调查取证工作。同理，在行政强制措施中，为确保正确行使行政强制措施法律监督权，必须赋予检察机关充分的调查取证权，即有权要求行政机关提供相关案件材料并依法进行必要的调查。这里需要注意的问题是，是否应赋予检察机关在调查核实中具有一定的强制权力。笔者认为，对行政强制措施监督的调查取证权应当有别于检察机关自行侦查部门对职务犯罪的侦查权，因为，对行政强制措施监督的调查取证权不是《刑事诉讼法》和《刑法》意义上的刑事司法行为，而是在履行《宪法》及相关行政法律法规赋予的行政法律监督权。因此，可适当参照法院审判中的调查核实程序，赋予检察机关使用查封、扣押、冻结、罚款甚至是拘留等手段的权力，以避免相关单位和个人不配合检察机关调查取证的现象，提高调查核实工作的实效。

（四）监督方式

检察建议是我国法律明确规定的一种检察监督方式，具有方便灵活、效率高、适用范围广、柔性监督等特性。上述特性使其能够妥善协调和处理行政权与检察权之间的关系，既不妨碍行政权的运作，同时又避免了冗长的诉讼时限，易为行政主体所采纳，不失为一种理想的监督方式。在检察机关提起公益诉讼的过程中，检察机关通过诉前程序制发的检察建议，绝大多数行政主体都能采纳，在纠正违法行为和积极履行职责方面都取得了较好的效果。以甘肃省为例，诉前程序中行政主体整改率达65%以上。因此，在行政强制措施检察监督中，检察建议的监督方式应能发挥积极作用。但是，应当看到，检察建议没有法律强制力。实践中，检察机关发出检察建议后，能否被相对方采纳完全取决于行政主体的态度，检察机关因无刚性的法律依据或刚性的跟进措施，导致无法最终解决问题。因此，在后续立法中应明确检察建议的效力，并注重其落实与反馈，以达到监督目的。同时，积极加强与被监督机关的主管部门、纪委监察委、党委以及人大的衔接，提升检察监督的质量和效率。

当前，在司法改革的大背景下，行政强制措施检察监督尚处于探索阶段，仍存在诸多重大的理论和实践难题。检察机关必须始终立足中国法治实践和社会需求，充分发挥法律监督职能作用，才能构建具有鲜明中国特色的行政强制措施检察监督制度，不断推动法治政府和法治国家建设。

［1］杨建顺.完善对行政机关行使职权的检察监督制度［N］.检察日报，2014-12-22（03）.

［2］杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究［M］.北京：法律出版社，2004.17.

［3］任学强.论检察监督范围的扩展及其边界—以保障房项目检察监督为例［J］.河北法学，2015，（3）.

［4］姜明安.《行政强制法》的基本原则和行政强制设定权研究［J］.法学杂志，2011，（11）.

［5］王利荣.论刑事执行监督的法律依据［A］.孙谦.检察论丛（第七卷）［C］.北京：法律出版社，2004.458.