改革政府法制机构 提高队伍综合素质

《政府法律顾问制度研究》课题组

（郑州市人民政府 法制办公室，河南 郑州 450007）

在我国，政府法制机构历来被视为政府在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。面对新形势、新任务，必须推进政府法制机构改革，提高法制专业队伍素质，为政府法制机构改革和有效履行职责提供人才支撑。

一、政府法制机构的主要职责及存在的问题

1.当前政府法制机构担负的主要职责。根据对北京、广州、南京等11个城市政府法制机构主要职责的汇总与分析，目前我国县级以上地方各级人民政府法制机构承担的主要职责大致有以下七个方面：一是承担统筹规划、综合协调、督促指导推进依法行政的责任；二是承担统筹规划政府立法工作的责任；三是承担行政执法指导和监督的责任；四是承担规范性文件管理的责任；五是承办政府行政复议案件，代理政府行政、民事诉讼和行政赔偿案件；六是承担政府法律顾问职责；七是组织开展政府法制理论研究、法制工作研究和法制宣传工作。

2.政府法制机构存在的问题。第一，机构设置方面。从机构设置来看，政府法制机构有着先天的缺陷。政府法制机构脱胎于政府办公厅（室），对政府办公室（厅）有着很强的依附关系，机构规格偏低，人员编制少且流动性强，队伍专业化程度普遍不高。县（区）级政府法制机构脱胎于政府办办公室，其主要负责人往往由政府办办公室负责人兼职，工作人员“专业的不专职、专职的不专业”问题突出。这些问题导致政府法制机构不能独立承担政府法律顾问的职责。第二，工作职能方面。从担负的职能来看，现有的政府法制机构规格和人员编制与其所担负的法制工作的职能不相适应。主要表现在：“办事”职能与“部门”职能合一，严重影响了政府法制机构在推进依法行政中“参谋”“助手”和“法律顾问”作用的发挥，工作中常常显得力不从心。第三，立法工作方面。政府法制机构统筹能力不强，立法规划缺乏前瞻性，执行立法计划的弹性大。由于立、改、废、释等立法工作机制尚未形成，导致现行的政府规章与相关法规之间不衔接、规章与规章之间不协调，“无用法”“僵尸法”大量存在，地方性法规、政府规章支离破碎、断档脱节，系统性较差，与健全依法行政制度体系的法治政府建设目标还有相当的差距。政府法制机构组织协调能力弱，无力担负起草或者组织起草有关重要法规、规章的重任，多元化的起草机制尚未形成。第四，行政复议工作方面。一是行政复议机构规格偏低，权威性不够。以郑州市为例，自2008年开展行政复议委员会试点工作以来，行政复议决定直接纠错率维持在30%左右，行政复议案件数量居高不下，且案件主要集中在治安管理、食品药品安全、工商质监、规划、国土资源等领域，其中区县政府部门此类案件最多。值得关注的是，在立案审查的所有案件中，对于举报投诉和政府信息公开申请处理不当被行政复议决定认定为行政不作为（不予理睬）、虚作为（敷衍应付）、慢作为（不及时）的案件占案件总数的60%以上。对于这些案件，复议机构会以政府名义作出复议决定，依法予以撤销、责令重做或者责令履行，对应当依法追究责任的相关单位和人员却缺乏有效的处罚和监督手段。二是行政复议工作队伍的专业化水平不高。目前国家还没有对行政复议人员任职资格的专门规定，相当一部分行政复议人员是“半路出家”，是由其他岗位转岗而来的，缺乏专业化的训练。在行政复议委员会试点工作之初，各级政府法制机构通过面向社会公开招考的方式，引进了一批高校法学专业毕业生进入行政复议工作队伍，增强了复议工作队伍的活力。然而这部分新增人员大多属于事业编制，一个机构内同岗不同酬，因而造成了人才流失并影响了队伍的稳定性。第五，行政执法监督方面。行政执法监督制度不健全，责任追究机制不完善。目前，各级政府法制机构履行行政执法监督职责的主要依据是中共中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的方针政策和相关地方性法规。行政执法监督作为行政监督的一个重要部分，其在监督对象和职责范围方面与行政监察有一定的重合，但法律赋予二者的权能不同：政府法制机构有撤销或者纠正被监督对象作出的行政执法决定的权力（纠错权），但没有权力对被监督对象作出处分。因而，政府法制机构的行政执法监督属于不完全的监督权，这就使得政府法制机构在纠正违法的执法行为时往往“见好就收”，这也是以往地方政府错案责任追究制度落空的主要原因。

二、适应新时代需要，推进政府法制机构改革

地方各级人民政府，特别是市县两级人民政府担负着大量的行政管理事务，是推进依法行政的重点。加强市县两级政府法制机构和工作队伍建设，使其机构规格和人员编制与其承担的法制工作任务相适应，是新时代政府法制建设的一项重要任务。

1.新时代政府法制机构的组织架构。根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出的积极稳妥实施大部门制的改革要求，按照“办事”职能与“部门”职能相对分离的原则和“虚实结合、减少层级、提升规格、赋予职能、树立权威”的思路，以地级市政府为例，对现有政府法制机构进行重新架构，设立由政府主要负责人亲自负责的政府法制委员会，统一领导本地区的政府法制工作，形成“1室＋3委＋1团”的组织格局。

2.市人民政府法制委员会。市人民政府法制委员会为市人民政府的直属特设机构，是市人民政府处理法制事务的最高决策机关。委员会设主任1名、委员若干名、首席法律顾问1名。主任由市长兼任，委员由市政府有关部门负责人担任，首席法律顾问由市人民政府法制办公室主任担任。委员会下设办公室，与市人民政府法制办公室合署办公，机构名称是“市人民政府法制办公室”。法制委员会的主要职责是：贯彻《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，制定和组织落实本地区法治政府建设实施方案和年度工作计划，明确法治政府建设职责分工，指导、协调、考评、监督、检查法治政府建设的各项工作，总结、交流法治政府建设的工作经验。市人民政府法制委员会主任主持市人民政府法制委员会的全面工作，按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第六条的规定，市人民政府法制委员会主任应全面履行地方政府主要负责人法治建设第一责任人的职责。市人民政府首席法律顾问的主要职责是协助市人民政府法制委员会主任处理政府法律事务，具体包括以下几个方面：主持市人民政府法制办公室的全面工作；受市人民政府法制委员会主任委托，负责管理立法工作委员会、行政复议诉讼工作委员会和法制监督工作委员会的工作；负责市人民政府法律专家咨询团的管理工作。

3.市人民政府法制办公室。市人民政府法制办公室是协助市长处理法律事务的办事机构，同时承担市人民政府法制委员会和市人民政府法治建设领导小组办公室的日常工作。办公室设主任1名、副主任若干名，内设综合处、依法行政指导处、规范性文件审核备案处、法制事务处、译审处、法制研究室等业务处室。市人民政府法制办公室的主要任务是：统筹规划、组织协调推进依法行政、法治政府建设工作；承办市政府内部法律事务；组织开展政府法制理论研究和法制宣传工作；承担市人民政府法制办公室、立法工作委员会、行政复议诉讼工作委员会、法制监督工作委员会的机关事务综合管理工作。

4.立法工作委员会。立法工作委员会是市人民政府法制委员会的专门工作机构，对市人民政府法制委员会负责。委员会设主任1名、委员若干名。立法工作委员会的主要任务是：统筹规划政府立法工作，指导、协调、监督政府各部门的立法工作。主要职责是：组织拟定政府立法规划和年度立法工作计划，经批准后组织实施；起草或者组织起草地方性法规草案；审查政府部门提请市政府制定的政府规章建议案草案；组织开展涉及行政执法的地方性法规和政府规章的立法后评估工作，提出完善法规制度、规章制度的意见；承办政府规章的解释工作。

5.行政复议诉讼工作委员会。行政复议诉讼工作委员会是市人民政府法制委员会的专门工作机构，对市人民政府法制委员会负责。行政复议诉讼工作委员会设主任1名、委员若干名，主任由市人民政府法制委员会主任任命，委员由法制委员会面向社会公开招聘。委员会实行任期制，每届任期5年，与本级政府任期相同。行政复议诉讼工作委员会的主要任务是：集中行使市人民政府行政复议权和行政诉讼权。主要职责是：受理和审查公民、法人和其他组织向市政府提出的行政复议申请；代理市人民政府行政诉讼、民事诉讼；指导、监督同级政府部门和下级政府行政复议、行政应诉工作。

6.法制监督工作委员会。法制监督工作委员会是人民政府法制委员会的专门工作机构，对外挂市人民政府行政执法监督局牌子，集中行使市人民政府行政执法监督权。法制监督工作委员会的主要任务是：在市人民政府法制委员会的统一领导下，对行政执法进行指导、协调和监督。其主要职责是：研究法律、法规、规章的实施以及行政执法中具有普遍性的问题，向政府提出完善制度和解决问题的建议；协调政府部门在行政执法中的争议；负责本级政府部门行政执法主体资格和行政执法人员资格管理；负责对政府部门重大行政执法决定的备案监督和合法性审查；负责处理公民、法人和其他组织对违法行政行为的投诉；调查和纠正违法或者不当行政执法行为，并向同级人民政府监察机关或者有关任免机关发出行政执法责任追究意见。

7.市人民政府法律专家咨询团。市人民政府法律专家咨询团是市人民政府法制委员会的非常设机构，是市人民政府的决策咨询机构。法律专家咨询团设主任委员1名、委员若干名，主任委员由市人民政府首席法律顾问担任。市人民政府法律专家咨询团的主要任务是：为市人民政府重大行政决策提供法律意见，受市人民政府委托承办有关法律事务。其主要职责是：为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与法规草案、规章草案和规范性文件送审稿的起草、论证；参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以市人民政府为一方当事人的重大合同；为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；市人民政府规定的其他职责。

三、提高法制专业队伍素质，为政府法制机构改革和有效履行职责提供人才支撑

1.完善队伍专业结构。下决心解决县级以上地方人民政府、主要是市县两级政府法制机构人员编制偏少、知识结构不合理和专业化程度偏低的问题。对于专业性较强的工作岗位，如政府立法、行政复议、行政诉讼等相关岗位可以按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《聘任制公务员管理规定（试行）》的规定，通过向社会公开招聘公务员的方式，择优选用法律专业人才进入政府法制机构工作队伍，停止组织“非专业”派遣和“非专业”调配。按照“老人老办法，新人新办法”的原则，逐步调减委任制公务员编制，加快政府法制机构工作人员的新老更替和知识结构更新，推进政府法制机构工作队伍专业化。

2.实行任职资格管理制度。根据政府法制机构内部工作岗位与法律专业联系的密切程度，对岗位工作性质进行细化，可分为一类专业岗位（较强）、二类专业岗位（一般）和辅助性岗位，按工作岗位的特点分别设置岗位专业标准，实行分类岗位管理。第一，一类专业岗位。对于已在专业岗位而没有达到该岗位专业标准的人员，应当通过内部岗位调整或者有计划的专业培训逐步予以解决。如立法和规范性文件法制审核、行政复议和诉讼、重大行政执法决定和行政合同法制审核，以及政府规章外文翻译等专业性较强的工作岗位人员的专业标准原则上应是普通高等院校法学专业本科及以上毕业，并取得公职律师证书或者国家法律职业资格，政府规章外文翻译岗位还应当具备相应的外文专业能力。第二，二类专业岗位。对属于专业性一般的二类工作岗位，如依法行政指导、行政执法监督、政府法制理论研究等工作岗位人员的专业标准原则上应是普通高等院校法学专业或者相近专业本科毕业。第三，辅助性岗位。辅助性岗位工作人员应是普通高等院校本科毕业，并具备相应工作岗位所需的专业理论知识和专业技能。法制机构内部人员职务变动或者岗位调整原则上应符合拟任职位及工作岗位的要求，或者在法制机构内部相关工作岗位上工作达到一定的年限。

3.推进分类岗位培训。分类岗位培训应以提高履职能力为导向。依据岗位专业标准，制定分类培训计划。明确培训目标，科学设置教学科目和教学计划，增强培训的针对性、实效性。建立培训绩效评价制度。以实战案例为平台，以工作业绩为尺度进行综合评价，并把培训绩效作为岗位调整和职务晋升的重要依据，激发政府法制机构工作人员学习专业的积极性和主动性。探索建立常态化的脱产专业岗位培训机制，以国家“双一流”大学和“双一流”学科、重点科研院所为依托，签署人才培养战略协议，制定人才培养计划，持续推进政府法制工作队伍的知识更新，促使政府法制机构工作人员的知识结构、专业素养与所担负的岗位职责相适应。

4.加强理想信念教育。政府法制机构工作人员要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，积极培养无私奉献、勇于负责、敢于担当的职业精神，围绕中心、服务大局，切实发挥政府法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的参谋、助手和法律顾问作用。地方各级党委和政府要多从政治上关心政府法制机构工作人员的进步，注重选拔法律专业理论水平高、法律素养好的干部到领导岗位。设立“人民政府法治建设特殊贡献奖”，组织开展政府年度法治人物评选活动。探索实行荣誉退休制度，授予为政府法制工作作出突出贡献的工作人员“终身政府法律顾问”的荣誉，增强政府法制机构工作人员的职业荣誉感和归属感，吸引更多的优秀青年法律人才进入政府法制工作队伍。