刑事诉讼监督线索统一管理机制研究

●吕 钺 穆柏川/文

随着国家司法体制改革的不断推进，检察机关内部改革也在不断深化。强化法律监督职能，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼的法律监督愈发成为检察机关重要任务。检察机关的刑事诉讼监督是指人民检察院根据宪法和法律的规定，依照法定程序，通过行使国家法律监督权，督促纠正刑事诉讼过程中的违法行为，以保障诉讼程序正当合法的一项专门性活动。在此过程中，发现刑事诉讼违法行为线索并进行规范统一管理是进行监督并纠正的前提，否则刑事诉讼监督工作将会启动乏力。

一、刑事诉讼监督线索的含义和内容

2018年最新修改的《刑事诉讼法》保留了检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施犯罪活动的侦查权，因此，刑事诉讼监督线索主要是各类刑事诉讼违法犯罪行为线索，主要是指检察机关各职能部门通过各种途径收到或发现的司法机关及其工作人员在刑事诉讼活动中实施的违反法律法规、可能影响司法公正的各种违法犯罪行为。总体来说，检察机关的刑事诉讼监督包括立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督等四项内容，相关诉讼违法行为线索也基本分为以下四类：

（一）刑事立案监督线索

当前，检察机关受理立案监督的线索主要有以下几类：一是经被害人来院控告或通过控告申诉部门上级有关领导批转的要求立案的信访材料；二是审查刑事逮捕案件时主动发现的线索；三是通过与行政部门的“两法衔接”信息共享等平台主动发现的线索；四是派驻侦查机关的检察室在工作中发现的线索等。在司法实践中，各地检察机关都在不断创新工作方法，着力破解立案监督难题，畅通立案监督渠道，拓展立案监督线索。

（二）刑事侦查监督线索

检察机关对侦查活动的监督在实践中主要由审查逮捕和公诉部门负责，部分地区检察机关在探索“诉讼职能与监督职能相分离”内设机构改革的情况下，才设有专门监督内设机构。无论如何改革，其线索来源主要有：一是审查逮捕时发现侦查违法线索；二是审查起诉时发现的侦查违法线索；三是派驻侦查机关的检察室发现的侦查行为、适用强制措施以及刑拘未报捕等违法线索；四是提起公诉时进行非法证据排除时发现的侦查活动违法行为；五是控告申诉部门转交的侦查活动违法行为的控告材料等。

（三）刑事审判监督线索

在以审判为中心的诉讼制度改革新形势下，检察机关的审判监督并不违背“以审判为中心”的制度和理念，而是实现诉讼公正的必要条件，保障诉讼目的、功能和价值实现的必然要求。［1］审判监督的违法行为线索主要有：一是公诉人或检察员主动发现的审判活动违法的情形；二是因审判不公或枉法裁判收到当事人的举报或控告材料；三是在因提出抗诉和提出再审过程中发现的违法行为线索等。

（四）刑事执行监督线索

刑事执行检察监督是人民检察院对刑事执行主体执行生效的刑事判决、裁定、决定的活动以及执行刑事强制措施、强制医疗等活动是否合法实施监督，发现违法时依法提出纠正意见的活动。相对应的刑事执行违法行为线索主要包括：一是刑事诉讼参与人的申诉和控告；二是刑事执行检察部门在刑罚执行场所主动发现的线索；三是其他检察机关相关部门移送的线索等。

二、我国刑事诉讼监督线索管理的现状

2018年最新修订的《人民检察院组织法》再次明确和完善检察机关作为法律监督机关的宪法定位，但并未将诉讼违法行为的监督单独作为一项制度规定，故而在诉讼违法行为案件办理方面的成文性、配套性制度、机制尚未建立。无论是对于诉讼违法行为及线索的范畴界定，线索受理后的办案模式、工作机制构建，还是案件办结后跟踪监管职责的履行以及监督效果的实现等，都需要从理论上进行分析、研究，并在实践中进行检验，最终形成一项可复制、可推广的工作机制。［2］

我国检察机关的诉讼监督因监督领域条块分割、监督主体分散等原因，导致诉讼监督工作中出现效率低、效果差、重复监督、监督力量薄弱等情况，难以形成监督合力，影响诉讼监督职能的充分发挥。［3］长期以来，检察监督在检察整体工作中一直是薄弱环节，究其原因主要是检察机关内部存在“重办案，轻监督”的思想，在工作中不善于主动发现诉讼违法行为线索，发现线索后又缺乏相应统一的工作机制，导致诉讼与监督失衡。具体来说主要表现有：一是线索来源主体多又较为分散。从立案、侦查、审查起诉到执行各个刑事诉讼环节，目前对刑事诉讼违法行为的线索如何管理未作统一要求，没有专门机构或人员负责，各类刑事诉讼监督线索来源多元化而又不尽相同，比较分散的存在于检察机关各部门办案人员手中，未能形成统一的线索来源收集、管理的工作机制。二是线索的来源范围存在盲区。检察机关作为我国专门的法律监督机关，理应掌握全部刑事诉讼监督信息，但在司法实践中，在刑事诉讼环节还有诸多可能存在的诉讼违法行为线索为检察机关所不能掌握，存在监督的空白点。三是线索管理呈现割据化，未形成合力。刑事诉讼是一个动态的过程，某一个刑事案件根据诉讼运行轨迹可能会存在于在刑事诉讼各个环节。当前检察机关采取管理刑事诉讼违法行为线索的方式和力量均呈现静态化分布，各个部门多局限于本部门的诉讼监督线索，分别承担、划段分配监督任务，各部门之间的联系也较少，未能对线索信息共享，形成监督空当，影响了监督质效。四是线索办理的跟踪反馈机制不健全。我国法律规定的监督手段多是让监督对象说明理由或提出纠正意见等方式，本身就存在监督刚性不足的问题，目前还存在对刑事诉讼违法行为线索的办理结果跟踪监督不到位，对监督线索处理反馈机制缺乏等影响监督效果的根本性问题。

最高人民检察院于2009年印发《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，要求进一步加强对诉讼活动的法律监督工作，突出重点完善机制全面加强对诉讼活动法律监督。近年来，多地检察机关在国家司法改革的大背景下，围绕强化刑事诉讼监督进行了一系列探索和创新刑事诉讼监督线索管理办法，取得了明显成效。为顺利推进对诉讼违法线索的统一规范管理，湖北省检察院于2010年明确由控申部门对诉讼违法线索进行统一归口管理，负责诉讼违法线索的统一受理、分流、跟踪督办以及情况分析等工作。［4］北京市检察机关司法体制改革试点工作，将诉讼监督职能提到与诉讼职能并重的地位，秉承“两个适当分离”的原则，成立了专门的诉讼监督部门。［5］中央司法改革方案提出要健全公安派出所检察监督机制的要求后，各地检察机关因地制宜地开展了试点工作。强化对公安派出所的检察监督，规范公安派出所的刑事执法行为，是新一轮司法体制改革的一项重要内容。［6］总体来说，优化检察职权配置，整合检察机关内部诉讼监督资源，建立相对集中的刑事诉讼违法线索管理机制，统一对线索的收集、调查、处理环节进行统筹管理，才能更好破解检察监督工作中存在的一系列问题。

笔者认为，可在检察机关内部通过顶层设计，制定切实可行的诉讼监督线索统一管理办法，构建对刑事诉讼监督线索进行统一管理的机制，对诉讼监督的工作流程进行全方位设定，对开展诉讼监督的部门机构和检察官科学定位，对刑事诉讼监督线索的发现、收集、分流处置和调查处理等环节进行统一管理，从而实现对刑事诉讼违法行为线索科学管理以及刑事检察监督效能提升的最终目的。

三、统一管理刑事诉讼监督线索的路径

（一）确定专门的部门统一受理线索

在检察机关现行的机构设置框架下，可将刑事诉讼监督线索统一由控告申诉或案件管理部门受理登记和管理，即将群众控告、上级交办以及批捕、公诉、执行等部门自行发现的刑事诉讼违法行为线索都交由专门的部门统一受理登记，并负责诉讼违法线索的分流、交办、督办等工作，以继续发挥和延伸控告申诉检察职能，也能从源头扩展诉讼违法线索来源，促使诉讼违法线索管理水平提高。对刑事诉讼监督线索进行统一管理，并非是不加区分的管理，同时进行分类受理和管理，才能保证刑事诉讼监督线索来源广、数量多、质量高，使得诉讼监督工作针对性更强，以保证诉讼监督工作高效运行。

（二）构建相互协作联动工作机制

结合检察工作实际，可建立“横向协作、纵向联动、总体统筹”的工作机制，积极探索构建检察机关专门的刑事诉讼监督部门或人员协作配合联动机制。目前，可根据北京、湖北等地检察机关对诉讼监督和诉讼职能适当分离的有益探索，优化法律监督职能在检察机关各部门之间的资源配置。可在刑事诉讼监督线索统一受理登记以后，分流到相应的诉讼监督部门，设专职诉讼监督检察官进行办理，既加强与对应业务部门的横向协作，又同时加强各部门之间的纵向协作，呈现立体化的刑事诉讼监督模式。

（三）打造专业的诉讼监督信息平台

信息先导是推行诉讼监督内部资源整合的前提和基础，也是推进诉讼监督“四化”的必要手段。需加强检察机关各部门诉讼监督信息沟通，统一管理，才能有效掌控各类刑事诉讼监督资源，做到有的放矢。具体可打造类似检察机关统一业务管理系统的诉讼监督信息平台，由控告申诉或案件管理部门具体掌握管理，对受理的各类刑事诉讼违法行为线索登记后进行程序性管理，即对刑事立案、侦查、公诉、执行各环节的诉讼监督线索进行管控，分流到各环节的诉讼监督部门处理，涉及具体案件的线索在业务系统内按照刑事诉讼法规定进行相应处理，其他线索由各诉讼监督专职检察官办理后进行相应处理，刑事诉讼监督线索的办理过程和结果则由专门的部门进行监督管理，继而建立一整套刑事诉讼监督线索登记机制、流程监控机制和监督工作督导机制。

（四）将诉讼监督线索办理过程纳入考评机制

当前，检察机关内部对刑事诉讼监督工作的评价主要是通过上级检察机关对下级检察机关的年度业务考核来实现的，存在对诉讼监督工作评价的内容不完整且不能动态反映诉讼监督工作的情况等问题。因此，对刑事诉讼监督线索统一管理并纳入检察机关业务考评和案件质量考核体系，能有效提高刑事诉讼监督线索的办理和管理水平，从而调动检察机关各部门开展诉讼监督工作的积极性。

注释

［1］陆旭：《以审判为中心视角下的审判监督》，载《中国检察官》2015年第7期。

［2］孙宏伟等：《诉讼违法行为线索管理及办案机制研究》，载《人民检察》2016年第19期。

［3］徐燕平：《检察机关诉讼监督内部资源整合机制研究》，载《犯罪研究》2014年第2期。

［4］湖北省检察院：《湖北检察院推进对诉讼违法线索统一规范管理》，载湖北省人民检察院网站http://www.hbjc.gov.cn/jcyw/201501/t20150105_605871.shtml，访问日期：2017年7月2日。

［5］苗蓉蓉：《刑事审判监督线索的分类和流程管理》，载北京检察网http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=57&XXBH=50118，访问日期：2017年7月3日。

［6］元明、张庆彬：《公安派出所刑事执法的检察监督》，载《国家检察官学院学报》2013年第6期。