略论检察公共关系建设

●任开志/文

一直以来，检察机关十分重视良性检察公共关系的构建，各级检察机关每年向人民代表大会汇报检察工作、加强与人大代表政协委员的联系、设置人民监督员制度、检察开放日制度、检察长接待日制度等，以及检察机关借助“两微一端”等媒介加强与社会公众的沟通，这些都是检察机关希望建立良性检察公共关系的举措。但需要正视的是，当前检察公共关系建设并不理想。

一、检察公共关系建设中的问题

（一）对检察公共关系的认识误区

1.将检察公共关系等同于“人际关系”或“检民关系”。检察公共关系通常表现为“检民关系”或“人际关系”，因为检察机关与外部公众、检察机关内部之间的联系，往往表现为若干人之间的联系，即表现为人际关系。但检察公共关系与人际关系在主体、服务对象、交往范围等方面存在着明显的区别，不可等同视之。

2.将检察公共关系等同于“检察宣传”。“检察宣传”只是公共关系的一个方面，是检察机关向社会公众展示工作的单向传输，而检察公共关系是检察机关与社会公众的双向互动，包括检察机关的自我管理、社会公众意愿调查、与外部公众的沟通协调等，将二者等同意味着忽视了检察公共关系所具有的自我管理、双向沟通功能。

3.将检察公共关系等同于“危机应对”。“检察公共关系不仅仅局限于出现危机时的危机应对，还包括关系平稳时的形象塑造、宣传推广、创意策划等，可以说危机应对是非常时期的特殊应对，良好的形象塑造与维护是检察公共关系的常态化表现，而且一般来讲，关系平稳时期的良好形象塑造与维护有利于减少甚至杜绝“危机”的出现。

（二）检察公共关系建设面临的困境

1.研究力度不足。笔者在中国知网、万方等期刊数据库输入“检察公共关系”关键词，发现相应论文仅有15篇。从作者来看，有12篇是出自检察机关内部人员，仅有3篇为高校人员发表;从期刊上来看，法学或相关核心期刊上没有一篇，检察机关刊物8篇，其他刊物7篇。从以上数据可以看出，目前我国对检察公共关系的理论研究还十分薄弱，主要的研究人员来自于检察机关内部。

2.重视力度不足。受传统司法观念的影响，多数检察人员（包括决策人员）认为检察机关应将工作重心全部置于司法办案，特别是当前“案多人少”的司法困境下，公共关系可有可无。诚然，司法办案是检察机关安身立命之本，但良好的检察公共关系在推动检察业务工作中也不可或缺。专业化人才的缺乏和专门化机构的缺位，导致缺乏系统性策划，检察机关各职能部门没有形成工作合力。

3.职能所限。检察机关在国家权力架构中被定位为法律监督机关，在司法体制中被定为司法机关，在功能、性质和任务方面，都体现了法律监督的内在要求。具体来讲，我国检察机关的职权主要有批准逮捕权、公诉权、诉讼活动监督权等，从面对的公众对象来看，批准逮捕权、公诉权主要是面向犯罪嫌疑人、被告人、被害人、辩护律师、诉讼代理人等，诉讼活动监督权主要是面向公安机关、人民法院以及行政执法机关，接触的社会公众范围限定在触犯刑事犯罪的人和不依法行政的行政执法机关等。从检察机关在刑事司法中的地位和作用来看，检察机关处于刑事诉讼程序的中间环节，刑事诉讼的前端面对的是公安机关，刑事诉讼的后端面对的是人民法院，在司法实践中，被戏称为“端饭的”。基于这样的刑事诉讼地位，检察机关既不能像公安机关那样服务于社会大众生活的多个方面，获得社会大众的广泛知晓，也不能像审判机关那样直接决定诉讼的结果，强烈的影响社会大众的主观认知。实际上，社会大众对检察机关在国家权力架构中的定位和履行的职能知之甚少，检察机关成为一个“神秘机关”。

二、良好检察公共关系的基本内核

检察公共关系伴随着检察机关的成立就已经客观存在，其随着检察机关在履行法律监督职能、维护法律尊严的过程中，通过与外部公众之间的双向联系与沟通，接受社会监督中不断发展和丰富，既是一种存续状态，不以人的意志为转移，又是司法活动、管理活动，能够实现检察工作与社会公众良性互动，努力赢得最广泛理解支持。良好检察公共关系应当至少包含以下几方面内容：

（一）以公正办案为核心

检察公共关系与企业公共关系都是公共关系在不同领域的具体体现，既有相同之处，又有区别。企业是以生产商品并最终销售出商品为最终目的，产品质量是基础，良好的企业形象有助于提高产品销量。检察公共关系是以办理不同类别的案件为根本支撑的，向人民群众提供优质的司法产品是其获得良好形象的必要条件，而良好形象的获得反过来会改善司法环境、争取认同。因此，良好检察公共关系的构建必须以办案为核心，检察机关要多办案办好案。

（二）以社会公众为对象

从公共关系的构成要素来考量，检察机关如果不重视外部社会关系，将无法实现良性发展。检察机关是法律监督机关，从承担的职能来看，检察机关所面临的社会公众包括检察机关所交往的广大人民群众、媒体、诉讼当事人、其他司法机关、党政机关、人大及其常委会等特定人群、国家机关及社会团体等。检察公共关系就是检察机关与上述公众群体之间发生的关系，检察机关必须坚持着眼于自己联系交往的群体，才能生存和发展。

（三）以获得认同为目标

检察公共关系是检察机关在公众中塑造良好形象的活动，必须以获得认同、赞誉为目标。当前，检察机关通过深化检察体制改革来构建公正高效的检察权运行机制，以达到保障公众司法、提高司法公信力的效果，其最终目的也是为了获得社会公众的认同和赞誉。

（四）以双向传播为手段

检察公共关系在主客体的沟通方面，主要手段是双向传播。如果只注意内部信息的输出，忽视外部信息的采集和反馈，就无法感应司法环境的变化，有针对性的采取措施。如果忽视向外传播信息，放弃自我形象的塑造也会导致公众对检察机关的不了解、不认可。因此，双向传播和沟通是公共关系的重要手段。

三、良好检察公共关系的建设路径

（一）充分履行检察职能

1.充分行使公诉权。公诉是相对于自诉而言的，是国家法律赋予检察机关的一项重要权能，包括起诉权、量刑建议权、不起诉权、抗诉权等。以不起诉自由裁量权为例，其意味着检察官可以基于自己的判断，在起诉与不起诉之间作出选择。但由于刑事诉讼法对不起诉自由裁量权在犯罪情节和刑法适用上的双重限制，长期以来，检察机关对不起诉采取审慎态度，没有充分行使不起诉权能，造成不起诉自由裁量权使用率低的现状。实际上，应当明确的是，不起诉自由裁量权的赋予不仅扩大了检察权，增加了法律灵活适用性，真正实现了“因案而异”，而且起到了同审判机关一样直接决定诉讼结果的效果，同样能够强烈的影响、冲击社会公众的主观认知，提升检察机关在刑事诉讼中的地位，提升检察机关的形象，改善检察机关的公共关系。

2.充分行使公益诉讼权。检察机关依法对行政行为开展监督，通过督促行政机关履职和督促纠正违法行政行为，对于切实维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，促进行政机关依法行政，具有十分重要的现实和长远意义。因此，检察机关要牢牢抓住公益这个核心，突出办案重点，大力办理社会关注度高、严重损害生态安全的重大环境公益案件，聚焦聚力长期存在的生态顽疾，推动解决一批长期影响群众健康的环境问题，在人民群众心中牢牢树立公益形象。

3.充分行使其他诉讼监督权。检察机关通过履行监督职能，可以促使违法情况得到纠正，维护公民和法人的合法权益。但是实践中，监督工作与诉讼工作发展失衡，监督效果不甚理想。以刑事诉讼监督为例，与批准逮捕、审查起诉工作相比，刑事诉讼监督工作的启用率明显偏低。监督权的不充分行使、有选择性行使，必然会导致检察机关提供的检察产品是残次品，必然不被社会大众所认可，良好的检察公共关系更无从谈起。因此，检察机关应尽快从转变监督理念，丰富监督方式，从程序设置、实体追责等方面完善监督制度设计，增强检察监督的刚性，通过有力的监督取得人民群众看得见的监督效果，让人民群众知晓检察机关、认可检察机关，提高检察机关美誉度。

（二）加强检察公共关系专业化建设

1.购买服务。近年来，向社会组织购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念和新途径，正被日益广泛地实践于社会公共服务的多个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。对检察机关来讲，在“案多人少”的矛盾冲突和内设机构改革的背景下，检察机关特别是基层检察机关成立专门的机构变得十分困难，因此，向社会组织购买服务不失为一种合理的选择。首先，在与社会组织合作方面，必须用法律程序对其进行规范，明确可以购买服务的范围，将服务事项具体化、项目招标程序公平化、实施过程透明化，防止权责不清晰和不正当竞争。其次，在具体运作上，由社会组织统一牵头组织开展检察公共关系建设，负责检察公共关系的统一策划、运作，检察机关根据要求加强配合。最后，建立监督评估机制，合理评估社会组织对检察公共关系建设的促进作用，加强对购买服务的监督管理，防止“买而不用”。

2.形象定位。从司法实践来看，检察机关在人民群众心中的形象远没达到预期的目标。一个很重要的原因是，检察机关缺乏自上而下的统一形象定位设计，也缺乏通俗易懂的检察宣传语。以公安机关和审判机关为例，人民群众对公安机关的一般认识是“抓坏人的”，对审判机关一般认识是“判案子的”，可以看出不管是“抓坏人的”还是“判案子的”都可归属到诉讼范畴。但检察机关与公安机关和审判机关不同，其还要履行监督职能，范围涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等方面。因此，检察机关的形象定位不应局限于诉讼范畴，还应充分考虑其监督属性。考虑到检察机关监督职能涵盖刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等方面，同时考虑到宣传的大众性、普适性，可以以“执法不公？找检察院说理去！”为宣传用语，突出检察机关的监督形象，与检察机关的宪法定位相符合，实现宪法定位与公众评价相一致的理想效果。

3.宣传与活动策划。选取合适的个案并确定表现形式，组织协调检察系统内外各级媒体，培育优秀检察自媒体，进行统一的宣传推广，通过个案的策划、推广，来塑造检察机关整体形象。如公诉人形象塑造策划，可考虑选取一件较有影响、社会效果较好的案例，以纪录片的形式记录公诉人办理案件的点点滴滴，充分展现公诉人在证据审查、事实判断、法律运用等方面表现出的良好法律素养和严谨负责的工作态度，同时刻画出公诉人在严苛的法律规定外展现出的人性温情，引起人们对罪恶、法律、人性的思考，增强对公诉人的职业认同，提升检察公信力。