充分发挥制度优势引导养老产业健康可持续发展

◎李 飞

改革开放40年来，我国经济社会蓬勃发展，社会民生事业成绩卓然。但养老产业相关领域的资源、设施、分布都与社会日益增长的需求存在明显差距，产业发展也缺乏可借鉴的成熟经验，同时我国人口老龄化还具有规模大、增长快、高龄化程度高，地区差异突出和“未富先老”等特征，这些都是养老产业面临的现实问题，也是掣肘养老产业发展的重要因素。

为应对当前形势，政府着力加大了对养老产业的政策支持力度，增强了企业与资本投资养老产业的信心。但企业与资本以不同的目标与路径介入养老产业，大多为维护经济收益而偏重于为社会高端群体提供以舒适型为基础的高端养老服务，往往忽略了庞大的社会基础人群对养老服务的需求。这并不符合我国养老服务人多面广的总体发展趋势。如何把握“战略上谋篇，政策上支持，产业上引导，环节上优化”的产业发展理念，有效增加产业供给，提升质量与数量，明晰政府与企业的权责边界，避免产业资源倾斜。构建以居家为基础，社区为依托，机构为补充、医养融合的多层次养老服务与保障体系，引导养老产业健康可持续发展。拟从完善医养产业服务与保障方面，提出如下举措。

一、构建中国特色医养产业基本实施方略

医养产业实施方略是产业发展的基础，是保障民生福祉，体现社会公平正义，关乎社会和谐稳定的关键之举。必须发挥中国特色社会主义制度优势，有计划地引导产业构建以确保广大人民群众都能公平享有社会发展与进步的成果为目标，以符合我国基本国情、社情、民情为根基，以遵循产业自身客观规律并可持续健康发展为原则的基本方略。实施上则须凝聚社会共识，完善顶层设计与制度细节，汇集精彩谋略，厘清产业路径，理性定位产业发展走向，以优化医养服务与保障环节为抓手，指导企业与资本以社会基本需求为主导，多措并举，有序布局产业链节。

随着城市的深入发展，城市资源侧重于基本生活、居住的供给规划指标已远不能适应社会进步更精细的需求变化。差异化的需求也将对政府管理城市和应对复杂问题的处理能力提出更为严峻的考量。面对新形势，需要政府及相关部门审时度势，前瞻谋划产业规划并与城市资源利用协调适应。综合考虑“适老社会”城市配套资源的布局，统一利用与调配，深层次、多层面的满足广大人民群众“老有所养”的民生诉求。摒弃产业非理性的、短效的、甚至与社会主义市场经济总体发展方向相悖的趋势。避免产业发展脱离本源，甚至引发新一轮粗放简单无序短效的城市资源开发行为。

二、强化管理部门职能，优化医养服务供给环节

医养服务涉及面广，周期长，社会影响深远，具有重要战略意义。只有强化政府管理部门职能，健全服务体制机制，树立以“保基固本”为医养服务基本方向的社会共识，在具体措施上以编制城市基本医养资源供给专项规划为刚要，综合协调各领域、部门和行业，逐步完善医养资源供给要素布局、以增加医养环境与医养医疗设施投入、提升医养医疗服务质量、推进医养专业人才培养、优化适老居住环境，加快医养信息化共享等方式，才能稳步推进产业全面向好发展。

政府应以城市发展总体规划为依据，结合区域医疗卫生规划布局，编制医养产业规划并融入城市资源总体供给方案中。原则上可以将城市划分为若干区域医养管理服务区，在服务区内按产城结构、人口容积、生活习惯和现有医疗卫生资源的分布状况层级规划医养产业供给环节链，以设置上级医院（具有较高诊疗水平的综合等级医院）、社区医院、社区保健服务中心、适老住宅、专业养老养护和托底救助等医养服务机构与基础设施作为医养服务供给环节链的平台，推行分级管理模式。在满足社会基本医养需求的前提下，鼓励企业与资本大胆探索，不断提高社会消费需求，创新研发更多专业化的医养供给模式，以期与社会发展同步获得长效收益。

三、提升社区医院医疗质量，构建多层次医养质量保障体系

医养服务是医疗服务与养老服务的有机结合。医疗质量是医养质量的基础，只有医疗质量得到保障才能构建高效的、多层次的医养质量保障体系。

由于我国优质医疗资源分布不均匀，为尽快突破现有的医疗服务障碍，迫切需要政府行业主管部门“以国家治理层面的政治站位和领导力决心”在服务区内精准划分不同级别、不同医疗机构主要诊疗方向和治愈目标，逐步压缩优质医疗资源集中地上级医院基本医疗服务内容和门急诊范围。同时，加大对社区医院诊疗设备数量与质量的投入，切实将上级医院优质医疗资源的品牌、质量与服务延伸到社区医院。

将社区医院建设作为医养产业中医疗质量保障环节的关键点，还应拓展制度潜力，以治愈患者为目标，跨越所有制不同的隔阂，有针对性地在社区医院接纳第三方独立运营的医学检验中心、影像中心、体检中心、护理中心、康复中心等医疗服务新模式。充分放开企业与资本共建共享，释放产业供给活力，创新更多细分医疗服务供给市场，高效扩充社区医院全方位建设。引导医养产业总体向基层、普惠与优质服务方向延伸，彻底缓解人民群众就医和老龄医疗供需矛盾。

四、优化居家养老医疗服务保障，为居家养老人口提供精准服务

在服务区内人口集中度高的生活小区设立老年保健服务中心，与居家养老紧密衔接，作为社区医院精准实施医养服务网络化管理的延展，为居家养老人口提供面对面的服务。可利用科技手段，建立服务区内老龄人口综合信息收集、追踪与评估相关标准，依据身心健康状况分层分类建档立卡。加大医养信息化投入，利用大数据分析、研判影响健康因素，制定预防与医疗干预措施。完善保健服务中心、社区医院、上级医院、养老养护、医疗保险支付等机构相互之间老龄人口健康资源和数据共享，实现医养服务信息各环节的互联互通。加强保健服务中心护理团队标准化建设，以居家老龄人口为中心，实施安全、及时、个性化的基本保健与医疗服务，有效落实家庭医生签约制度。

根据居家老龄人口不同的健康需求制定相应的医养服务供给方案，并适时与社区医院或各层级医养服务平台对接，为服务群体提供便捷的健康咨询、预约诊疗和医疗救助。同时保健服务中心还应承担区域服务区内养老养护和福利救助机构基础的医疗服务。为保障老龄人口居家生活安全舒适，还需在城市建设中扩大适老居住比例，优化适老居住设计与建设标准，增加家庭安全报警装置和无障碍设施。

五、明确养老养护机构权责边界，实行社会救助与托底政策

在编制城市医养产业供给规划时，应当依据服务区内老龄人口比例和增长预期，设置满足不同层面需求并具备一定专业养老服务能力的非营利性专业养老养护机构。机构能提供集医疗保健、饮食娱乐、教育文化、精神关怀等生活照料与康复为一体的托管式养老服务。机构内需设置必要的医疗与护理急救条件，医疗保障则纳入保健服务中心和社区医院实行网络化管理。建议政府在供给城市开发用地等资源时，有计划地引导企业与资本遵循市场调节机制，主动承担规划中养老养护机构建设运营，政府可以依规调剂社会各方资源在运营上给予支持。

政府重点把控养老养护机构相关建设标准与运营监督，不再涉足具体的建设与运营。只负责规范举办社会救助与托底性的公益福利机构，着重支持愿意接纳需要长期照料护理和社会贫困、孤寡老龄群体，特别是高龄、失能、半失能老人的医养照护机构的建设和运营。同时政府需要加快整合基本医保制度，以国际化的视角推进长期护理、养老责任等商业保险保障机制，明晰支付范围，与医养服务实现高效衔接。

综上，建议政府重点在制定医养服务规划和监督措施上做好深层次谋划，紧密围绕医养产业供给链节，战略化，精细化编制医养规划，引导产业发展与社会进步协调统一。同时以优化完善社区医院、保健服务中心的服务为契入点，更多的在产业政策引导与扶持措施、产业发展标准制定与各部门协调、监督上明晰行政权限、创建良好营商环境，同时在财政补偿、购买服务、金融环境、行业规范、商业养老保险等方面创新市场活力，扩大医养服务的保障支撑面。以更好的推动养老产业可持续发展，实现“健康产业”的战略目标，为“健康中国”做贡献。