江苏：全面推进居家和社区养老服务体系建设

◎孙才洋

发展居家和社区养老一直是江苏省养老服务体系建设的重点。全省所有设区市均编制了养老服务设施布点规划，根据老年人口分布、服务设施布局等因素，精准规划居家和社区养老服务站点。江苏居家养老服务工作起步较早，早在1996年赣榆县青口镇大盘村利用村级闲置土地建了第一个村老年集中居住点，打造了农村老人“离家不离村、村中享天伦”的养老模式。2003年南京市鼓楼区开始采取政府购买服务、社会组织运作的方式，为空巢、孤寡、高龄困难老年人上门提供养老服务，开创了我省城市居家养老服务工作先河。目前，江苏已有6个市列入全国居家和社区养老服务试点，全国第一批居家和社区养老试点一年后，民政部和财政部对26个试点市进行了评估，其中苏州市排第一，南京市排第三，均为优秀。多年来，江苏着重在政策创制、资金投入、规范管理、强化培训等方面下功夫，做到五个坚持：

一是坚持政府主导和社会参与相结合，社区居家养老服务工作机制逐步完善。省级层面充分发挥政策引领作用。一是强化法制保障。江苏省人大常委会在2011年修改《江苏省老年人权益保障条例》的过程中，将居家养老服务专门作了明确。2013年，省人大开展了养老服务体系建设专题审议和询问活动。2015年，省人大颁布了《江苏省养老服务条例》，以法律形式强化了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展的养老服务体系建设内容。二是突出规划引领。省级和各地出台的《老龄事业发展“十二五”规划》都明确了社区居家养老服务体系建设的具体任务。从2009年起，省政府每年将新建2000个社区居家养老服务中心列入五十项重点工作和十项为民办实事项目，从去年起，又增加了2000个社区老年助餐点和100个街道日间照料中心的建设内容。截至2017年底，共建成城乡社区居家养老服务中心2万余家，街道日间照料中心519个，96县（市、区）已建成“虚拟养老院”，为广大社区居家老年人提供了多样化、多层次的养老服务。三是加大财政投入。从2009年起，省财政每年安排专项资金，采取以奖代补的方式，扶持2000个社区居家养老服务中心建设，全省“十二五”期间居家社区养老财政投入超过20亿元。四是扩大社会参与。各地采取提供场所、以奖代补、营运补贴、政府购买服务，以及水、电、燃气按民用收费标准执行，安装电话、网络、有线电视实行价格优惠等措施，吸引了一大批社会力量参与。南京市要求每个社区无偿提供40%以上的服务用房开展居家养老服务。全市92.8%社区签订了无偿提供服务用房承诺书。一些地区社区居家养老服务中心引入社会组织运营。目前，全省各地完全由社会力量举办或运营的社区居家养老服务项目超过20%。

二是坚持全面推进和培育特色相结合，社区居家养老服务模式不断创新。省政府连续八年将居家养老服务中心建设列为“为民办实事”十大重点工作，全面推进社区居家养老服务工作。一是健全管理机制。建立县（市、区）为指导中心—乡镇（街道）为管理中心—社区为服务中心（服务站点）的三级社区居家养老服务工作网络。二是实施项目推进。大力推进社区居家养老服务中心和省级示范性社区居家养老服务中心建设，整合各类服务资源。大力推进“虚拟养老院”建设，为居家老年人提供专业化、个性化及应急服务，全省共建成96个“虚拟养老院”；大力推进农村老年关爱之家和城市社区小型托老所建设，全省已建成农村“老年关爱之家”800多所，3万多名农村老年人得到关爱服务。大力推进社区老年人助餐点建设，省级出台了社区老年人助餐点建设标准，对4000个助餐点建设任务进行了分解。南京、镇江、南通、苏州、无锡等市的老年助餐服务各具特色。到2017年底，全省共建成6486个社区老年人助餐点，通过社会组织、中央厨房、养老机构、社区中心等助餐机构，采取集中就餐或送餐上门的方式，为老年人提供助餐服务。三是总结“五种模式”。各地立足实际，积极创新，创造了一批富有特色、作用明显的居家养老服务模式。“机构运作”模式：如南京市鼓楼区“心贴心”社区居家养老服务中心，为本区2000余名政府购买服务对象和5000余名社会老人提供居家养老服务；“虚拟养老”模式：利用现代信息技术，搭建养老服务信息平台，满足居家老人多层次、多样化的养老服务需求。苏州姑苏区，老年人只需打一个电话，就可获得6大类53项服务；“集中居住”模式：赣榆、海门等地创新老人集中居住服务模式，老年人离“家”不离村，在村中安享晚年，较好地解决了留守老人养老问题；“应急服务”模式：许多地方为独居、空巢老人安装“安康通”“居家助理”“幸福一点通”等居家应急呼叫系统，老年人在紧急情况下能够得到及时援助；“志愿服务”模式：各街道、社区组织驻区单位、社区干部、团员青年等，积极为老年人提供志愿服务。

三是坚持优化服务与规范管理相结合，社区居家养老服务水平稳步提升。一是服务内容多样化。居家养老由提供照应起居、洗衣做饭等日常生活服务，拓展为提供短期寄养、助餐、助洁、助医、休闲旅游、心理关爱等服务，较好地满足了老年人多样化需求。常州市天宁区为老年人打造了特色餐桌，苏州、泰州、镇江市为市区困难空巢老人提供冬季助浴服务。二是服务队伍专业化。各地普遍采取以会代训、委托培训、岗前培训等形式，使居家养老服务人员熟悉老年人生理心理特点，掌握老年病常识，提高专业服务能力。苏南地区居家养老服务人员普遍实行持证上岗、职业资质和技术等级认证制度。三是养老服务规范化。省民政厅制定了《街道（乡镇）老年人日间照料中心建设标准》《社区老年人助餐点建设标准》《社区居家养老服务中心（站）评估指标体系》等规范，指导地方按照相应标准建设居家养老服务设施。南京、南通等地建立了比较完善的第三方评估机制，定期对居家养老服务进行评估。

四是坚持方法创新和制度保障相结合，社区居家养老服务工作深入推进。各地通过合理规划居家养老服务中心用房，实施慈善捐助、企业冠名、增设公益性岗位等办法，较好地解决了居家养老服务缺场所、缺资金、缺人员等难题。同时，加强制度建设，深入推进居家养老服务工作。一是建立政府购买服务制度。全省范围已全面建立老年能力评估和政府购买养老服务制度。宜兴市采用政府购买服务的方式，在小区、楼幢建立“睦邻服务点”，作为社区居家养老的有效补充，满足居家老人的精神慰藉、日常照料、文化娱乐等需求。二是推进居家养老服务标准建设。2010年，省民政厅与省技术质量监督局联合制定《社区居家养老服务规范》，对居家养老的范围、基本要求、岗位职责、服务规范、质量评价等作出明确要求。三是健全居家养老服务管理制度。各市建立《社区居家养老服务管理制度》《社区居家养老服务评估制度》《社区居家养老服务中心（站）职责》《享受政府购买服务人员申请审批程序》等规章制度，社区居家养老服务迈上了规范化发展轨道。

五是坚持农村养老与城市养老相结合，社区居家养老服务工作全面覆盖。农村养老问题是社会养老服务体系的重中之重。各地按照省委“民生幸福工程”的部署，高度关注农村“留守老人”养老，加快农村社会养老服务体系建设。一是实行“互助关爱”。实行“政府购买服务、社区居家养老服务中心组织、就近确定服务人员邻里服务”的“一助一”帮困服务模式。二是实行“集中关爱”。根据农村、农民特点，按照“村级主办、互助服务、社会参与、政府扶持”建设原则，充分利用村里闲置的房屋、土地等资源，将需要照料的老年人集中养老。各地探索出了“集中居住、村建养老区”“整合资源、村办养老院”“利用民产、家办托老所”等三种形式。三是实行“精神关爱”。组织开展“快乐晚年精神关爱行动”，推出了“温暖空巢”“心灵茶吧”“舞动夕阳”“校园争辉”等深受老年人欢迎的精神关爱项目。四是实施“安康关爱”。“安康关爱行动”以意外伤害综合保险为主要内容，自2012年起，面向全省60岁以上老年人实施，到2017年底，参保覆盖率达到55.63%， 5个设区市覆盖率突破50%，镇江、苏州达71%和68%，南通、盐城等地承保老人超过100万人；全省共计支付保险赔款2.28亿元，同比增长7800万元，简单赔付率达到71%；“快e赔”“重疾一日赔”等移动线上理赔服务有效推广；保险扩充了交通意外、燃气意外、骨折等多项保障责任，全省人均保费（个人出资部分）达44元，5个设区市的人均保费（个人出资部分）超过了50元，镇江达到63元。