公益类国企改革的思路与对策——以水务企业改革为例

林胜平

（中共拓荣县委党校，福建 拓荣 355300）

一、引言

作为我国经济体制改革的中心环节，国有企业改革推行至今40年来取得的成效显著。一是国有企业经营效率大幅提升，竞争力逐渐增强。根据最新的《财富》世界500强排行榜，我国115家上榜公司中有48家中央企业以及18家地方国有企业。二是国有企业的垄断有序放开，市场化程度不断提高。在部分典型竞争性行业中国有企业已经实现了退出，电力、电信、交通等垄断领域逐步向社会资本开放。另一方面，国有企业改革还存在不少问题。例如，国有企业“盈利性”与“公益性”使命并存导致市场化机制无法充分发挥作用；国有企业定位仍然模糊、国有经济布局和结构调整方向尚不明晰；对国有企业的监管要求和措施存在着“一刀切”的问题，等等。究其原因，是因为长期内我国没有对国有企业进行明确的功能界定与分类，导致其无法形成差异化的改革和发展路径。

关于国有企业分类方法，理论界早已展开了探讨。1998年中国人民大学经济研究报告课题组明确提出把国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业，分类标准按照提供产品性质及所处行业差别。在2011年中国企业领袖年会上，国资委副主任邵宁也提出了国有经济结构调整，使国有企业向公益性和竞争性两个方向集中。而在实践中，长期以来我国并未对国有企业进行分类监管。国家层面正式的指导文件是2015年9月13日中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》。该指导意见是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，其中明确将国有企业分为商业类和公益类，提出通过界定功能、划分类别的方式方法分类推进国有企业改革，以提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，促进国有企业经济效益和社会效益的有机统一。

公益类国有企业，是以保障民生、服务社会为目标，向社会提供公共产品与服务不以盈利为目的的企业，主要分布于城市供水供气、公交管网等公共服务领域。这类企业关乎国计民生，社会效益极高，正外部性极强，但是同时又存在自然垄断或者寡头，在现实中经常暴露出效率低下、外部性供给不足、监管不到位等问题。下文将选取国有水务企业作为公益类国有企业的典型代表，进行公益类国有企业如何改革的研究。

二、我国国有水务企业的发展现状分析

（一）水务行业概述

水是一种自然资源，而水务则是指与水相关的事务，或称涉水事务。理论上，城市供水、排水、污水处理以及循环利用，与供电、供热、供气和绿化等行业一样，均属于城市公用事业，具有城市公用事业及其产品的一般特征：第一，具有公益性。城市水务不仅与居民生活质量密切相关，也与其他产业的可持续发展息息相关，是社会经济发展的重要物质条件。水务行业所生产和提供的产品是社会公共产品或服务，根据传统理论，应委托给代表公众利益的政府所有和经营。第二，具有自然垄断性。跟大多数城市公用事业一样，水务行业依赖于城市管网设施，而基础网络建设投资大、回收期长、沉淀成本高，具有明显的规模经济，一个企业垄断经营比两个及以上企业竞争经营可能会更有效。第三，地域性影响明显。公用事业一般都是在当地生产、当地销售、当地消费，价格受市场的影响非常有限，而地域差别对价格影响较大。从维护企业和居民利益出发，政府对重要公用事业价格一般都进行管制，实行政府定价或政府指导价格的管理形式。

目前，我国水务行业的运营主体除了国有水务企业之外，还存在着民营水务企业和外资水务企业，不同运营主体各具优势。具体来看，对国有水务企业而言，水务属于城市的基础设施和基本功能，其应发挥主导作用。首先，水务行业的投资大、风险高，但产业带动能力强，较适合国有经济，国有企业的优势明显。其次，对于水务这种公共事业，需要企业在追求经济效益的同时，自觉承担社会责任。而国有企业在社会责任意识上具有天然的优势，能够自觉与各级政府目标保持一致，将自身利益服从全局。其代表企业有首创股份、上海城市排水有限公司、深圳水务集团、重庆水务集团、钱江水利等。对民营水务企业而言，凭借敏锐的市场意识、灵活的经营策略以及有效的管理体制和激励机制，民营水务企业在水务市场竞争中处于较为有利的地位。但因其大多数在资金方面缺乏优势，所以多选择中小城镇水务项目。其代表企业有创业环保、中环保水务、北控水务集团等。对外资水务企业而言，经济的持续向好、水务市场的发展与成长远景以及水务市场的准入政策，吸引着其纷纷涌入。外商的大批资金、高新技术和先进管理经验，在表面上确实帮助不少地方政府摆脱了财政包袱，帮助一些企业走出了亏损的困境，在一定程度上促进了城镇供水事业的发展。其代表企业有威立雅、中法水务等。

（二）我国水务行业的改革历程

计划经济时期，我国的水务行业一直由政府掌管，强调水务的公益性和福利性，水务建设、管理和服务全部由政府负责。随着改革开放和市场化进程的不断深入，我国水务行业必然要求改革，大致经历了以下三个阶段：

第一阶段是20世纪90年代初到2002年，这期间为了缓解地方政府建设资金的压力，采用BOT模式引入外商投资，给水务行业带来了先进的管理和技术，也使水价开始告别了低价格的“福利水”时期，水价引入可调节机制。1999年，我国开始实行城市污水处理收费制度。

第二阶段是2002～2008年，我国水务市场开始全面开放。鼓励社会资本、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构；建立市政公用行业特许经营制度；转变政府管理方式。这一时期社会水务投资资本异常活跃。

第三阶段是2008年至今，我国水务市场进入深度思考的时期。针对市场开放、外资大举进入带来的水价快速增长所引起的社会质疑，如何强化政府的公用事业责任、加强政府对水务市场的监管能力值得人们反思。

（三）我国国有水务企业改革存在的主要问题

国有水务企业的改革伴随着水务行业的市场化改革而逐步推进，一方面，改革在一定程度上提升了国有水务企业的经营效率；另一方面，也存在着不少问题。

1.水务市场化的认识误区导致某些地方政府责任弱化。在改革过程中，一些地方政府错误地认为，水务改革市场化同其他产业改革一样，在推向市场、实现政企分开的同时，水务就与政府彻底脱离了关系，用户和水务企业之间的问题与政府无关，政府只是裁判。在这种错误思想的指导下，一些地方政府简单地将水务资产以较低价格转让从而导致国有资产流失，并且只是“一卖了之”并没有评估简单市场化可能产生的风险——经营商不顾水务的公共属性，将城市水价不断推高而致使消费者利益受损。

2.规范公益类国有企业经营的法律法规体系尚不健全。首先，因国有企业的职能定位和运作方式不同，那么它们所受的规则与约束也理应有所区别。但是，我国现有的立法如《公司法》、《企业国有资产法》、《全民所有制企业法》等并未对其所适用的国有企业进行类型上的严格区分，这些法律既适用于竞争性国有企业，又适用于承担某些特殊职能的公益类国有企业，因此针对性不强。其次，近年来随着城镇化的不断推进，城市公用事业发展迅速。然而，有关城市公用事业和基础设施的立法却较为滞后，导致公益类国有企业履行公共服务职能时缺乏必要的法律约束，同时政府监管这类企业时也缺少明确的法律依据。

3.有限的市场竞争和特有的信息优势导致国有企业效率低下。尽管从2002年起我国向外商开放了电信、燃气、热力、供排水等城市管网领域，并鼓励社会资本、外国资本参与市政建设，但是我国水务行业的市场化程度并不高。在国内的绝大部分城市，供水排水行业仍然由政府长期投资形成的国有水务企业垄断经营，且近年还有扩大的趋势。可见，外部竞争环境并不有效，这造成了部分国有企业缺乏市场竞争意识，经营效率仍然偏低。此外，由于与政府的联系紧密，部分国有企业具有明显的信息优势，能获得更及时、充分的行业信息，从而做出有利于自身的决策。加上公益类国有企业大多处于提供基本公共产品的行业，这些行业盈利少，而政府作为出资人，必然会在政策、信息方面给予倾斜，最终出现了这些企业的经营收益与运行效率错配的现象。

4.国有水务企业成本控制和价格形成机制有待改进。一方面，现有水价的价格监审和调整机制仍不健全、成本信息严重不对称，加之国有水务企业普遍缺乏降低成本的积极性，容易逆向激励其扩大成本支出甚至是虚报成本，如此一来能够通过提价来进行冲销。价格随着成本增加而提高，而成本的增加又缺乏相应约束，以致成本越增越多，价格也越提越高，最终形成“亏损—补偿—涨价—亏损”的生存怪圈。另一方面，相比于国际水平，我国目前水价中涵盖的污水处理费、水资源费等的征收标准偏低、征收范围较小，造成了社会公众和企业用水浪费、随意排污，进而引发了一系列的生态环境问题。

5.对国有水务企业的监督管理和考核机制不尽完善。在传统的公用事业模式下，政府直接管理公用事业单位。目前市政公用事业已进行转企改制，但政府对这些公益类国有企业的微观经济直接干预仍然过多，从而企业自主经营的权利受到限制。另一方面，在投资主体日趋多元的背景之下，如何保证对其监管的有效性问题仍未得到解决。特别是在经历了多次机构改革和职能转变之后，地方政府在行业监管方面的监管职能逐渐趋于弱化，导致政府监管乏力。由此可见，政府在监管方面“越位”与“缺位”并存。另外，在考核机制方面，公共产品的服务没有规范统一的标准，也缺乏一个完善的行业绩效考核指标体系。

三、国外水务行业改革发展的经验借鉴

通过对国外发达国家水务行业的改革案例和发展历程的研究，本文认为其在市场准入、行业立法、投资主体、水价制定和监督管理方面具有一些共性的经验，可供我国国有水务企业今后改革参考借鉴。

（一）市场准入方面

取水许可证制度是很多国家在市场准入方面采用的管理方式。法国和美国的水务行业都以公有为主，英国则是私有化，但不论是公有还是私有，进入水务市场都需要获得相关许可。在法国，流域委员会所在大区的地方政府负责对其职责范围内水资源的开发和利用进行审查，发放取水与污水排放许可证，发放许可证之前须经过公众质询。在美国，取水许可证则由州环保局审核发放。英国1995年出台《环境法》后，由国家环保署负责发放取水和排污许可证，污水处理不达标不准排放。

（二）行业立法方面

重视法律法规建设是多国水务改革的成功经验之一。通过制定相应的法律法规，明确各层级管理职责、清晰划分事权，有效保证了参与水务活动的政府、企业、社会组织等各自在法律框架内充分发挥作用，从而使一切水务活动依法进行。例如，美国1956年通过的《水质法》和1997年颁布的《清洁水法》为全国及各级水资源管理奠定了基本框架。英国水务行业的监管体制虽历经变迁，但均奉行了立法先行的原则，主要涉水法案有《水法》、《水务行业法》、《环境法》、《竞争法》等。新加坡则通过《公共事业法》确立了水务管理的格局。

（三）投资主体方面

无论是否保留产权的公有性质，西方国家都通过改变传统的政企不分管水模式，采取委托经营或特许经营，将全部或部分水务市场向社会公司开放，引入竞争机制，从而提高运营效率和管理水平。例如，美国国有企业从事水务事业，并不排斥水务具体工程的外包，一般而言，水务项目工程包括维修，都采取社会招标方式，并非国有企业大包大揽。巴西公用事业主要由国有企业承担，并按照市场化的方式运营和管理，对于私人公司的加入并不排斥，但必须接受政府的严格监管。

（四）水价制定方面

发达国家对水务行业的各个环节都能以一定的价格反映其价值，尽可能发挥价格在资源配置中的杠杆作用。它们在确定价格和收费体系时主要遵循了以下几条原则：一是成本补偿与合理利润原则，二是反映市场变化的及时调整原则，三是用户公平负担原则，四是提高水资源配置效率原则。对于水价的调整，各国通常要考虑通货膨胀水平和社会承受能力进行宏观指导性干预，在保证一定时期水价基本稳定的条件下，由政府机构或供用双方委托机构或供水单位及时调整。

（五）监督管理方面

除了政府对水务企业的服务成本、利润和质量进行严格的监管之外，强调公众参与、采取有效形式保障和加强公众对水务行业的监督，是发达国家水务监管体制的一个显著特点。公众广泛参与水价制定与修改、水资源保护等各个环节。例如，法国的公众参与表现在各层级管理中的“协商对话”机制，流域委员会和地方水委员会的代表中均包含了用户。美国的水务监管机构要求企业及时向公众公开水务信息，听取公众意见；当公民遭受水质污染等侵害时，可根据相关法规中的公益诉讼条款进行投诉。

四、促进我国国有水务企业健康发展的对策建议

针对目前我国国有水务企业改革中所存在的问题，结合国外发达国家水务改革的有益启示，本文提出如下促进我国国有水务企业健康发展的对策建议。

（一）规范行业准入，政府承担终极责任

一方面，市场化改革是水务行业改革的方向，这一点毋庸置疑。另一方面，水资源是战略性资源，水务属于公用事业，且饮用水关系到民众身体健康、水价关系到民众和社会经济的承受能力。无论水务行业如何改革，从本质上讲，都是政府利用市场职能完成公共产品提供的责任，是外包经营，这种“经营”的最终责任主体是政府。因此，在市场化改革的同时，政府的责任不能弱化，只能加强。为此，政府要建立严格规范的水务市场准入规则，并对特许经营权的资质进行科学、公平的评审。此外，政府要明确自身应有的公共管理责任，把水资源的开发利用、调水供水工程和水价政策都纳入政府强有力的调控和监管之下。

（二）建立健全一系列相关的法律法规

因公益类国有企业不同于一般商业性企业，其“非营利性”特征十分明显，而目前的法律适用并未区分国有企业的不同类型。因此，需要加快出台专门适用于公益类国有企业的法律法规，为其进一步改革和发展提供必要的法律约束和法律保障。

对于水务行业而言，一是完善现有的水务法律法规，对某些相互冲突以及不合时宜的法律条文进行及时修改；二是针对国有水务企业的生产经营活动单独制定专门的法规，以保证其所提供公共服务的效率和能力；三是相关法律法规要给予国有、民营和外资水务企业平等的地位，以促进公平竞争，也可提高国有水务企业的运营效率；四是立法规范政府对水务行业实施调控和监管的行为，避免出现“越位”和“缺位”的现象。

（三）改进国有水务企业的内部治理结构

计划经济体制下，水务行业属于公用事业单位，国家直接干预生产并承担亏损。当水务行业改制成为生产经营性企业后，其自身依然存在着计划经济的弊病，诸如企业冗员、效率低、员工积极性较差等。

解决这些问题的关键就是建立健全“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。作为国有水务企业的所有者和出资人，政府应该淡出对企业日常经营的直接干预，转向对其的间接管理和宏观调控，如总体规划、行业立法、资产管理等。作为经营者，国有水务企业应当是享有自主经营权的独立法人实体。为完善法人治理结构和内部管理，必须使企业的决策、执行和监督机构相互独立、制衡，明确各自权责；加强股东会、监事会、职工代表大会对于企业的监管，防止“内部人控制”；根据实际需要开展“定编、定岗、定员”工作，优化人力资源配置，同时完善绩效工资制度，提高员工的积极性。

（四）在明晰产权的基础上适当引入竞争

市政公用事业具有典型的自然垄断特征，自然垄断一方面能产生规模经济性，另一方面抑制了竞争，导致效率损失，这就是所谓的“马歇尔冲突”。如何解决这一矛盾？美国经济学家J·M·克拉克提出了“有效竞争”的概念，即企业满足最小有效规模要求，并且市场竞争收益大于竞争成本时的状态。

就水务行业而言，产权改革是其引入市场竞争机制的重要方式之一。即按照产业发展规律和目前社会发展状况，消除各种隐性壁垒，引入民间资本与外国资本参与水务的投资建设与特许经营，通过BOT、TOT、PPP和国有资产出让等多种方式培育市场主体，推动专业的投资、运营和服务公司在经营层面进行有效地规模化发展。总之，在明晰产权的基础上适当引入竞争既能提高国有水务企业的市场竞争意识和运作效率，以促进其改革和发展，又能解决政府投资水务行业的资金压力大、财政负担重的问题，最终达到有效竞争的状态。

（五）建立科学、合理、规范的水价机制

合理的水价有利于吸引社会投资者，有利于保护水务企业的积极性，也有利于民众和政府之间的和谐。我国应在全面考虑社会经济发展对水资源的基本需求以及不同用水户的供水效益、缺水损失和承受能力的前提下，遵循成本补偿和合理利润原则，科学、合理地确定水价标准和调控方式，充分发挥水价调节水资源供需平衡、促进污染防控和水环境保护的作用。具体来说，一是逐步稳健地提高水价，加大污水处理费征收力度，并推进水资源税从扩大试点到全面铺开；二是建立供水企业成本约束机制，包括规范成本核算和控制、引入专家评审等，避免企业虚报成本、随意涨价；三是实行水价听证会制度，推动水价决策程序的民主化和科学化。

（六）进一步完善监督管理和绩效考评体系

不同于商业类国有企业追求经济利益最大化，公益类国有企业的“非营利性”和“社会性”决定了其定位是高质量、有效率地提供公共产品和服务。因此，这对政府提出了更高的监管要求。针对整个水务行业，政府应建立一体化的管理机构。当前我国水务市场管理机构繁多，导致“多龙治水”。而反观发达国家，大多是打破行政区划，以流域为单位实行水资源的统一规划和管理。对于国有水务企业而言，首先，政府作为出资人要重点监管企业的成本控制，通过控制成本摊销的合理性来控制成本，从而掌握自身在公共服务价格方面的话语权和主动权；其次，专门的水务行业监管机构着重进行水质监管和环境监管，例如严格保证饮用水质量和卫生、实时监测污染物排放等；最后，由于这些产品和服务与民众生活息息相关，消费者对其质量的好坏最有发言权，所以社会公众参与监管也必不可少。综上，要形成以出资人监管为主、行业监管为辅、社会公众参与的监管制度体系。

同时，鉴于公益类国有企业的社会效益高于经济效益，可设计一个以社会责任为核心、兼顾企业战略、经济效益和利益相关者等各方面的绩效考评体系。其中，居于考评体系核心地位的是社会责任，主要是指公益类国有企业保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的效率和能力，考核关键的参考依据是公众满意度和社会评价；企业战略包括该企业的战略目标、发展定位以及在整个行业中的地位和影响等；经济效益包括企业预算完成情况、经营效益、资产保值增值等，其中重点是考核成本控制；环境责任包括自觉的环保意识、可持续发展理念等；利益相关者一般由政府、债权人、股东和消费者等组成。