深化民族地区行政审批改革问题研究——以云南省楚雄州为例

施 敏

（中共楚雄州委党校 党建廉政教研室，云南 楚雄 675000）

党的十九大报告明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［1］“行政审批是行政权力最为集中的领域。”［2］行政审批改革的实质是对行政权力的重新调整和配置，正确处理政府、市场和社会的关系，尤其是要明确政府的权限，通过政府放权，真正“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，［3］充分激发社会创造活力。深化行政审批改革对于民族地区提高行政效能，规范行政权力，优化发展环境和建设法治政府都具有重大意义。

一、楚雄州推进行政审批改革的主要做法和成效

（一）推进行政审批改革的实践

自2011年以来，楚雄州已完成了5轮行政审批改革，目前第6轮改革正在进行。楚雄州县两级政府于2011年同步成立政务服务中心、2012年成立政务服务管理局，将分散在多个政府部门的行政审批及服务事项集中办理，积极探索“一站式”集中审批服务。2015年，全州10个县市同步撤销县级工商局、质监局、食药监局，整合设立县级市场监管局。先后完成了“三证合一”“五证合一”“两证整合”等专项改革，使原来横跨在工商、质监、食药监、国税、地税、社保、统计等部门的证照实现统一办理。探索投资项目并联审批，构建网上和实体联合审批平台，将项目投资审批事项集中联合审批。发改委对投资主体提供资料的真实性和承诺书进行投资导向审核并给予备案，并联审批的国土、规划、环保等相关部门同步开展审核，促进部门配合沟通，减少前置制约，缩减审批环节，投资项目并联审批初步实现“进一道门、找一个人、盖一颗章”。

（二）行政审批改革的成效

1.审批事项大幅精简。在前5轮的行政审批改革中，楚雄州共对2664项行政审批备案事项进行了清理，精简了962项，精简率为36%。2016年，又分两批取消了州级部门非行政许可事项31项、子项7项、行政许可事项10项、行政征收1项、行政处罚2项、其他行政职权1项。共涉及发改、工商、卫计等15个部门，精简率达45%。及时修改完善审批事项目录清单并向社会公布，有力促进了行政审批规范运行。

2.审批效率显著提升。进一步优化流程、简化程序、精简申报材料、缩短时限，提升行政审批效率。2016年1—10月，全州政务服务中心共受理行政审批及政务服务事项2298752件，办结2285860件，办结率99.44%。其中：行政许可事项受理234227件，办结233931件，按时办结率100%，现场办结率92%，提速率46.84%；公共服务事项受理2064525件，办结2061929件，按时办结率99.87%，现场办结率95.60%，提速率69.21%。

3.权责清单全面建立。全面完成州县（市） 乡（镇）三级权责清单清理规范工作。州、县（市）、乡（镇）三级共梳理出行政职权78674项，责任事项608401项，明确了部门职权类型、依据和相对应的责任并向社会公布，权责清单动态调整稳步实施，为“行政审批”改革奠定了坚实基础。做到了清单之外无权力、清单之内必须为，有力促进了权力规范运行。

4.市场主体快速增长。全面落实“五证合一、一照一码”工作，加快工商注册便利化。目前，全州平均每天新登记注册市场主体由2013年的32户增加到69户，同比增长2.16倍。2016年1-10月，全州新发展各类市场主体20792户，各类市场主体总数达121393户。其中：企业26209户，同比增长26.8%，个体工商户92218户，同比增长6.2%，农民专业合作社2966户，同比增长13.9%。

5.事中事后监管机制初步建立。从2016年1月1日开始，对涉及行政审批的市场主体实行“双告知”制度。进一步细化经营异常名录和严重违法企业“黑名单”管理措施，推进失信企业“联合惩戒”，有效规范营商环境。下发了《关于进一步转变政府职能加强事中事后监管工作的意见》，明确了建立市场监管清单、探索分类分级监管、推行随机抽查、明确监管责任、信用信息公示全覆盖等7项措施，初步形成了事中事后监管政策体系，为深化事中事后监管奠定了坚实基础。

二、楚雄州行政审批改革面临的主要困难

（一）思想方面

1.少数领导不重视。部分县（市） 未能从集中审批、优化发展环境、提升政府竞争力的高度认识集中审批的作用和意义，未能结合本地产业布局、投资重点和发展状况指导和推动集中审批的体制机制建设。集中过程中，涉及行政审批的少数部门负责人过多地强调困难和政策限制，对集中进驻审批执行不力、落实不到位，审批还存在“体外循环”问题。“部分基层政府简单地将行政审批减少的数量作为衡量简政放权效果的标准，陷入数字政绩的迷局不能自拔。”［4］

2.部分部门主体作用发挥不到位。行政审批改革，在某种程度上是对一些强力部门进行“割肉”。因此，部分部门主动改革、主动放权的意识不强，不愿改不想改的情况依然存在。在某县的调研中，参加座谈的部门负责同志准备充分，踊跃发言，陈述了涉及本部门的体制不顺、机制不活的弊端和例子，并提出了解决问题的有效建议。但调研汇报结束后调研组要求提供汇报材料时，参加会议的11个部门均以“个人观点、随口说说、修改过多、涉及工作秘密”等为由拒绝提供材料，充分体现了涉改部门既想“治病”又怕“会诊”的矛盾心态。

（二） 工作方面

1.放不下、接不住、管不好的情况依然存在。深化行政审批改革直接涉及各部门的职能调整和领导、具体经办人员手中的权力调整，当前还存在“放不下”“接不住”“管不好”的情况。第一，“放不下”。由于一些法律、法规、规章和其他规范性文件还没有及时进行修订或废止，有些改革工作的权限在中央和省级，需要中央和省级授权才能进行试点改革，造成工作实践中可以取消下放，但法规限制不能取消下放的情况。第二，“接不住”。大量不能取消的行政审批下放到县（市） 后，导致县（市）责任加大、任务加重，但人员、经费、设备等保障没有增加，造成“接不住”的情况。同时，由于县（市）部门缺乏业务管理经验和相应的业务管理人才，导致下放事项“接不住”。第三，“管不好”。存在将权力抓在手上、责任放到下级的抓“权”放“责”情况。有的事项把决定权下放了，但留下发证环节，导致一半环节在上级，一半环节在下级，给行业管理带来很大困难。同时，由于缺乏事中事后监管的整体联动政策体系，监管还存在不到位和监管过多并存的情况。中介服务的缺失，也使部分取消下放事项未能得到很好承接。

2.部门授权不够。一些部门和领导“迷恋”权力，把权力运行环节紧紧抓在手上，以体现部门的权威。很多部门没有把审批权限授予窗口人员，导致集中在政务服务大厅的审批窗口成了部门的“传达室”和“中转站”。部分部门的审批事项由不同的分管领导把关，分头审批，延长了办理时限。少数部门将重要的服务项目、关键的办事环节放在单位办理，无足轻重的事项放到大厅办理，“两头受理”弱化了政务服务中心的服务功能和服务质量。

（三） 体制机制方面

1.权力分割。由于体制不顺和场地建设滞后，还存在分散办理的情况。现有行政审批部门的多数行政审批事项都分散在各个（科）股室，导致审批机构多、审批人员多，随之产生重复审批、多头审批、层层审批的现象。由于体制的原因，在同一区域内还有两个地方分散办理同一审批事项的情况。

2.互为前置。行政审批中，由于部门法律法规条块化，造成互为前置的情况，严重影响审批提速。例如：在政府投资项目中，住建部门要求国土部门提供用地批复，国土部门要求住建部门提供用地规划许可，且双方都将对方的审批意见作为前置条件。实际审批中，只有领导出面协调或一方“违规”先批才能推动审批进入下一环节。此外，部分部门甚至内设机构都存在互为前置的情况。

3.信息孤岛。各部门都注重信息化建设，几乎所有审批环节都要通过一定的信息化系统，但部门内部、部门与部门之间均缺乏相应的信息共享，不仅包括信息共享的主观意愿，也包括技术标准，都存在很多困难，即便同一部门，不同的业务信息也不能共享。例如，林业部门目前共有林木采伐管理系统、木材运输证管理系统、林权证管理系统、森林病虫害防治检验检疫管理系统等，都是互不共享的网络平台。很多行政主管部门只有纵向系统内部的审批服务平台，只能满足部分网上办理业务的需要，数据库的信息只能在本系统内共享。部门间网络不兼容就更加突出，造成人力物力大量浪费的同时，群众办事还需多头办理、多头跑，程序还比较繁琐。因网络不联通和系统不兼容，信息网络平台在政府、企业、公众之间不连通，形成“信息孤岛”，制约审批提速。

4.改革的系统性协同性不够。由于体制不顺、机制不活，改革存在不系统、不协同、不深入等情况。部分县（市）和部门进展不一，在权力下放、政策法规、联合监管、诚信建设、信息共享等方面都存在“中梗阻”现象。条状垂直管理和块状分级管理的行政模式，造成了“按程序办事”和“见章办事”的部门行政思维，导致上下级部门间、平级部门间的协同性不够。平级部门间存在互为前置、多头管理、有事推责等情况。部分审批事项，虽然省州已发文明确取消或下放县（市）级审批，但实际工作中还取消、下放不到位。

5.环节繁而散。目前，项目审批工作普遍存在环节繁琐分散的问题。“涉及多个部门的行政审批流程更是缺乏统一规范。一些部门设计的行政审批流程，往往只考虑属于自己部门的这段流程，没有与其他部门或地方政府那段流程相衔接；有的部门虽然规定了与其他部门的审批衔接环节，但部门规章规范的流程不一定能得到其他部门的认可和配合。”［5］例如：一个大型建筑项目，从立项到开工建设，需经过省、州、县（市）三级多个部门的审批（涉及基本农田的项目还要上报国务院），整个过程至少需半年时间。一个房地产开发项目，从土地招拍到竣工验收再到办理产权证，要经过8个部门、25个审批环节、22项前置条件。此外，一些“红顶”中介评估评审时间过长，又造成审批“体外梗阻”。

6.评价机制缺失。由于行政审批改革评价机制不健全，缺乏审批、服务效果评价机制和硬性推动追责机制，存在“干多干少一个样、干与不干一个样”的惰性制度设计。个别部门甚至存在“多做多错”“少做少错”“不做不错”的情况，容易挫伤勇于探索与改革创新的干部的积极性，导致个别部门和部分领导存在得过且过、被动改革等思想。

（四） 保障方面

1.政务服务缺乏统一标准。由于省级未设置政管局，州政管局没有上级要求的具体工作标准，一直处于自我探索的运行模式。不同部门、不同县（市）在审批流程、措施、要件、硬件等方面要求不同，没有统一标准，总体上各县（市）各为体系自行管理和运转。同时，由于事项下放和管理任务加重，又没有相应的经费保障，运转较为困难。

2.场地建设管理不规范。州县（市） 政务服务管理局设置时间不长，没有形成规范的场地、机制、管理等政策规定。州、县（市）政务服务大厅建设还不能满足审批和服务的需要，网络数据连通、服务大厅完善、审批服务进驻、后台审批窗口设置等都没有相应的保障，还存在部门有心进驻但无地办理的情况。

3.审批事项入驻不完全。现有法律法规对行政许可委托授权无具体规定，行政问责力度则不断加大，监督管理制度又不配套，导致部门领导不敢轻易放权或大胆授权。一些部门从权力均衡分配、协调调动干部积极性、个人利益等方面考虑，不愿对行政审批窗口放权，导致“小权进、大权不进”。同时，部分垂直管理单位不安排人员进驻审批服务大厅，使办事人员还要往返于多个地方办理。

4.人员不到位不固定。人员素质参差不齐，很多部门的审批服务窗口人员不稳定，综合素质不高。少数部门的窗口工作人员为临时聘用或借调人员，无履行审批职责法定权限。个别部门把业务不精或刚参加工作的人员派至窗口工作，有些人认为自己在原单位不受重用而被派来窗口，再加上大厅制度多、管理严，对工作产生抵触情绪，导致服务意识不强，人为弱化了窗口审批服务功能。

5.政务服务管理职能有限。州县（市） 政务服务管理局都是政府办归口管理的单位，政务服务大厅只是各行政主管部门集中受理审批的地方，审批权限仍属于各部门，审批主体、审批权力、审批责任、审批人员隶属关系不变，窗口工作人员的工资福利、人事关系还在原单位，政务服务管理局对行政许可事项和窗口人员的管理、对服务大厅以外办事的协调，都有很大难度。

三、切实深化楚雄州行政审批改革的对策

（一）完善清单体系，建立审批“台账”

1.完善“审批清单”。按照“有权有责，权责一致”的原则，结合已划转和公布的行政审批事项和权责清单，编制规范审批清单，公开行政许可权力范围和运行“流程图”，划定行政审批界限，细化行政审批事项法定责任、工作职责、岗位要求，确保权力和责任具体化、标准化。适时完善审批清单管理，实现权责一致，使市场主体和群众对行政审批有本“明白账”。

2.完善“流程清单”。“以‘现实问题导向、公众需求导向、深化改革导向、对标一流导向、审批集成导向、信息化导向’为支撑，全面开展部门内部审批运转流程和对外服务流程优化再造，减少内部环节，创新对外服务流程。”［6］以方便群众为原则，建立完善行政许可事项办理“流程清单”，要力求图文并茂、简洁明了、通俗易懂，让群众对办理流程、要件和要求一目了然。

3.完善“服务清单”。建立完善行政审批涉及的“中介服务事项清单”，明确服务事项名称、审批事项项目名称、审批机构、收费标准、依据、服务时限，规范中介服务行为，完善中介机构准入、退出和监督机制，提高中介服务质量。

4.完善“踏勘清单”。建立行政审批现场踏勘清单，创新现场踏勘方式，完善专业机构踏勘、远程踏勘、联合行政主管部门踏勘委托中介踏勘制度。严格执行踏勘的原则、要求、流程和职责，以现场踏勘为主，标准踏勘、分类踏勘、错时踏勘、联合踏勘为辅，确保行政审批规范、专业、及时和高效运作，以解决现场踏勘“散、乱、多、慢”等问题。

（二）理顺职责关系，形成改革合力

1.理顺审批和监管的关系。通过职责调整，实行审批和监管职责分离，解决“审批与监管同步、以批代管”的问题。行政主管部门负责制定审批标准、监督审批行为，审批部门按照行政主管部门制定的审批标准进行审批并对审批结果负责，形成相互监督、相互配合的审批和监管分离机制。

2.理顺横向和纵向的关系。要形成纵向指导支持、横向密切配合的整体合力，避免步调不一和各自为政。完善下级行政审批部门和上级行政主管部门的衔接机制，解决好上下级纵向间业务承接和同级行政主管部门间业务配合的问题，确保上下左右协调到位，避免业务衔接真空。

3.理顺标准件审批和非标准件审批的关系。充分发挥行政主管部门的协助审批作用，实行标准件审批和非标准件审批制度。审批法规政策明确、审批要件完备、审批程序规范的审批报件，由审批部门按照行政主管部门提供的审批标准自行审批并接受行政主管部门的审批监督，非标准件报件、容缺审批报件、历史遗留报件和“绿色通道”报件可由行政主管部门审查并提出意见，审批部门按照行政主管部门提供的意见进行审批，解决好常规审批、专业审批、综合审批的衔接问题。

4.理顺依法和创新的关系。推进行政审批改革，要处理好依法审批和创新管理的关系。在依法审批上，各级政府和行政主管部门要主动汇报，得到省州政府授权和有关部门的认可支持，解决好依法审批和政策配套的问题。创新审批上，要按照“前台统一受理、后台分类审批、统一窗口出件”的要求，通过前台服务和后台审批的相对分离，将审批人员从繁杂的窗口接件、解释政策、咨询服务等一般工作中解脱出来，专注于审批决策服务，提高依法履职的能力和水平。积极探索社会化服务方式，引入第三方机构开展帮办服务，通过第三方帮办，提供信息咨询、现场引导、受理发件、信息录入、资料预审等方面的服务，最大程度方便企业和群众。

（三）优化运行机制，提高审批效率

1.优化审批目录。推行行政审批事项代码制度，确保“不合法的事项不进目录，不进目录的事项不再审批”。加强行政审批事项标准化建设，规范审批事项名称、法规政策规定、审批内容、审批流程等要件，实现“无差别审批”。按照合法、合理、效能、责任的原则，完善行政审批事项动态调整制度，对审批事项实施动态管理，确保行政审批事项依法设定、依法实施、依法调整。

2.优化审批流程。按照“科学、精简、高效”的原则优化再造流程，简化重组审批要素，细化审批岗位职责、权限和责任，使行政审批流程形象化、简明化、可视化。避免行政审批因人而异，规范政府部门和工作人员审批、服务行为，细化量化裁量标准，实现审批要素、流程和裁量基准标准化。

3.优化审批环节。理顺审批职责，归并交叉重复审批环节。做到无法律法规规定和实质审查内容的审批程序和环节一律取消；同一部门相近、相似的审批程序和环节一律归并；提交同一部门的审查报件和材料一律不再重复。杜绝以备案、核准等名义进行变相审批、扩大或缩小审批权限。完善审批各节点和环节间的衔接，减少审批事项的体外运转时间。

4.优化信息共享。应用“互联网+”思维，破除部门内部、部门之间的信息壁垒。建立“大数据”共享平台，推动现场审批与网上审批有机融合，互为补充。要完善网上咨询、回复、申报、受理、审批、公示等功能，实现政务信息资源跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享，为集中审批和优化服务提供技术支撑，破解“信息孤岛”。

5.优化部门配合。加快审批事项流转体系建设，健全完善行政审批联席会议制度和审批、监管协调配合机制，明晰审批、监管责任，实现同步审批、同步监督、同步执法。形成事前评价、审查和事后评估、纠错的无缝对接，降低改革风险。完善上下级和平级部门协同配合机制、细化部门内部运行流程，厘清审批部门与上级部门、行政主管部门职责关系，完善机制、创新形式，改变过去以部门为中心的工作行为和理念，努力实现以行政相对人为中心的工作转变。

（四）强化组织保障，推动改革提速

1.强化场地保障。加大人力、物力、财力投入，高标准、规范化建设集行政审批、公共服务、商事服务为一体的实体审批大厅和网络审批系统，为行政审批改革提供优质服务平台，实现政务服务平台的转型升级。扩大基层经济社会管理权限，实现州县（市）乡（镇） 村四级服务联动提速。

2.强化队伍建设。强化审批、服务人才队伍建设的政策支撑，把行政审批岗位作为培养干部、锻炼干部的基地。建立完善审批、服务一线人员激励机制，形成考核评优优先、提拔使用优先的硬性政策规定，细化行政主管部门业务培训职责，不断提高行政审批服务水平。

3.强化监督管理。强化内部监督，引入外部监督，从制度机制上解决好“权力寻租”问题。开通行政审批电子监察系统，前移监察关口，增强监察实效。完善内部监督制度，对审批全过程进行内部的约束和监督，对审批行为进行定期检查和考核。健全社会监督制度，开设投诉电话和投诉信箱接受监督。建立质询制度，严格追究审批中的乱作为和不作为，提高监管科学化、法治化水平。

4.强化宣传引导。推进行政审批改革涉及面广，需要得到社会的广泛支持。要广泛宣传国家的行政审批政策和基层的典型经验，及时回应公民、企业关注的行政审批难题，为深入推进改革营造良好氛围。

（五）建立标准，促进行政审批改革规范化精准化

1.规范政务服务标准。围绕提供优质高效的公共产品和服务这个目标，按照项目运行标准化、人员管理标准化、服务环境标准化、制度建设标准化、公务礼仪标准化的要求，加强政务服务制度建设，促进政务服务的量化和规范化。完善基层政务服务体系，拓展公共服务职能，改进便民服务方式，推行乡村委托办理，提升服务效率。

2.规范权力运行标准。“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”［7］加大放权力度，进一步向基层政府放权、向社会和市场放权、向功能区放权。适时调整完善权责清单，管住权力任性，堵住寻租腐败，规范政府行为。切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，进一步降低市场准入制度成本，充分激发市场主体创新创业的活力动力。

3.规范中介服务标准。健全中介机构和社会组织规范管理制度措施，进一步清理规范行政审批中介服务事项。完善和公布中介服务事项目录、严格中介服务事项设定标准、公布中介机构清单。剥离中介行政依附，营造良好环境，着力解决竞争不充分、标准不公开、服务不便捷等问题，促进中介服务市场公平竞争，切实提高中介服务质量。

4.建立评价指标体系。第一，建立监管覆盖、监管措施优化、分类监管、监管整合、联动惩戒等组织保障评价指标体系。科学评价行政审批的效率、协作协同的效能、服务监管的效果，进一步提高研判的科学性、预警的及时性、改革的针对性。第二，建立优化服务评价指标体系。建立办理提速、现场办结、信息化水平、行业自律、投诉下降等组成的优化服务指标体系，形成科学评价服务效果的量化标准，促进改革提速。第三，建立行政审批改革成效评价指标体系。完善改革评价机制，建立以市场主体培育、服务评价满意率、定量评价率、简政放权提速、知名品牌创建等为核心指标的评价体系，科学评价行政审批改革取得的效果。

［1］党的十九大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2017：39.

［2］陈天祥，张华，吴月.地方政府行政审批制度创新行为及其限度［J］.中国人民大学学报，2012（05）.

［3］［7］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16.

［4］高佳.新常态下地方政府简政放权的困境与突破［J］.中共云南省委党校学报，2016（03）.

［5］沈荣华，孙庆国.规范政府部门行政审批流程：问题分析与对策建议［J］.中国行政管理，2014（11）.

［6］张定安.全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议［J］.中国行政管理，2014（08）.