近年来有关国家治理能力研究现状综述

张 军

（海南省农垦投资控股集团有限公司 政策研究室，海南 海口 5700007）

推进国家治理能力现代化是党的十八届三中全会作出的重大决策，是我们党在发展的关键时期应对复杂的国内外发展挑战的必然选择，体现了我们党对不断回答如何治理好社会主义国家，不断探寻共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律的高度自觉，标志着我们党对治国理政的认识的新高度、新发展，被称为我国的“第五个现代化”。国家治理能力一经提出便成为我国学术界研究的热点，并取得了较为丰硕的研究成果。通过仔细整理这些关于国家治理能力的成果，发现主要集中在以下几个方面进行研究。

一、关于国家治理能力的内涵

习近平总书记指出，国家治理能力就是“运用国家治理管理和社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”［1］这一界定揭示了国家治理能力的核心本质，围绕这个权威的解释，学者们对国家治理能力的内涵进行了不同的阐发。

（一）从制度的角度去界定国家治理能力的内涵

历史和现实已经证明，一个国家的制度化水平在很大程度上决定了这个国家的治理水平，凡是有着稳定成熟制度的国家，其国家治理能力就很强大；反之，则国家治理能力差。因此，大部分学者偏重于从制度角度来界定国家治理能力的内涵。比如，许耀桐教授就认为国家治理能力包含为行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策等十个方面的能力，但是这些能力从根本上都是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”［2］或者正如田芝健所强调的那样“集中体现为制度执行力。”［3］俞可平教授甚至直接将国家治理能力等同为制度执行力。

（二）从治理主体的角度理解国家治理能力的内涵

推进国家治理现代化，既依赖于治理制度，更离不开具有能动性的治理主体。构成国家治理现代化的主体是人或者是人的联结而形成的政党、政府、组织等，“治理中的主体结构是一个将国家、政府、社会组织、公民个人统合而成的立体结构。”［4］国家治理制度的制定和国家治理目标的确立、实现以及组织社会成员都要依赖于国家治理主体。所以，有些学者从治理主体在国家治理中发挥的作用的角度来界定国家治理能力的内涵，国家治理能力是国家中社会各种阶层、不同群体、集团和全部公民，尤其是“执政的中国共产党贯彻实践国家治理体系的素质与能力的全面提升。”［5］国家治理能力是“国家治理主体思想观念、智力和体力的总和，也是国家治理主体状况与国家治理客观要素的综合，是国家治理过程中所体现的人与制度规则相互作用、相互结合的效能，也是国家治理体系中行为体系、制度体系和价值体系有机结合、相互配合的动能。”［6］

（三）从治理效果的实现程度去理解国家治理能力的内涵

国家治理能力大小的一个重要判断标准，就是国家治理目标能不能得到有效实现。如果一个国家的治理目标在一个治理周期内完成了初始设定的国家治理目标，这说明这个国家的治理能力强大；反之，国家经济发展缓慢、社会秩序不稳定、人民生活没有得到明显改善，则可以判断这个国家的治理能力弱。基于这种角度出发，有学者从国家治理目标实现的程度来对思考什么是国家治理能力。比如，燕继荣教授就把国家治理体系的目标体系分为“可持续发展、生活质量的普遍提高和可持续的稳定。”［7］三个组成部分，在此基础上他指出国家治理能力主要表现为实现这三大目标的能力。

二、关于国家治理能力和国家治理体系之间的关系

“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”［8］将国家治理体系和国家治理能力二者放在一起作为我国政治领域深化改革的重要诉求目标，是一种全新的政治理念，也是中国共产党从革命党向执政党转变在的理论上的标志，［9］本身就说明了国家治理能力和国家治理体系不可分割、互相关联的紧密关系。

（一）国家治理体系是国家治理能力提升的基础

学者们一般都赞同国家治理体系对于国家治理能力作用重大的观点，认为没有良好的国家治理体系就不会有国家治理能力的强大和现代化。建立现代化的国家治理体系，既是不断健全中国特色社会主义制度的应有之义，也是“推进中国国家治理能力现代化的根本要求。”［10］国家治理体系从制度层面为国家治理提供了如何操作的框架问题，对国家治理能力内在的起着严格的规范性作用，“决定着具体的治理机制的发展空间以及国家治理能力的实际效果。”［11］因此，只有完善和健全国家治理体系，才能不断提升国家治理能力。

（二）国家治理能力的不断提升又会进一步完善国家治理体系

国家治理能力作为一种主体能力具有动态性，是国家强大稳定与否的重要标志。而制度虽然也是国家各个治理主体共同协商的结果，但是，一经达成就会在一定时期内成为一种静态的规范。国家治理体系能不能发挥作用，除了其本身是否反映公共权力运行规律之外，还取决于国家治理能力的强弱。国家治理能力强，则国家治理体系就会得到很好的执行，或者是治理主体能够根据治理的实践需要不断地调适国家治理体系以更好的促进国家治理能力的提升；相反，如果在羸弱的国家治理能力背景下，国家治理体系就得不到有效地执行和贯彻，甚至是朝令夕改。所以，国家治理体系适合不适合国家发展的需要，能不能发挥治理效果，都要通过国家治理能力水平来反映。只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。［12］国家治理能力可以“能动地为国家治理体系发挥作用提供渠道、途径和方法。”［13］

（三）两者都统一于国家治理现代化进程之中

国家治理能力和国家治理体系互相起作用，二者共同构成了现代政治发展和国家治理现代化进程之中的两个方面。第一，国家治理能力现代化是在现代化的价值目标引领下国家治理主体运用国家治理体系管理国家事务的过程。第二，在国家治理能力现代化的过程之中，随着人类总体文明的发展进步和现代化内涵的演进和更新，又进一步丰富着国家治理价值体系，“这些主体在坚持、维护、创新和践行国家治理价值体系，落实和运行国家治理制度体系的过程中，不断改进、更新、提升和强化自身治理能力的发展过程。”［14］经过近40年的改革开放，我们已经形成了立足于中国国情的治理体系，“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的”，但是在很多方面还亟待改进。马克思主义哲学告诉我们，人类的文明进步总是在克服一个又一个时代的“当下问题”不断前进的，旧的问题解决了，新的问题就会产生出来。国家治理现代化也是一个变迁过程。一些阻碍国家有效治理的旧的制度、体制机制等治理体系得到了克服，相应的国家治理能力也得到了提升；但是随着国家治理环境发生新的变化，国家治理体系和治理能力就会出现新的不适应现象。所以说，推进国家治理现代化就是要与时俱进的调整国家治理体系和提升治理能力，国家治理体系和治理能力统一于国家治理现代化进程之中。

三、关于国家治理能力现代化与党的执政能力之间的关系

国家治理能力现代化是我们党在国家发展的关键时期作出的重大决定，是全面深化改革目标的重要组成部分和马克思主义政治发展史上重大理论创新，充分彰显了我们党的高度的理论、实践的自信与自觉。全面深化改革必须加强和改善党的领导，全面坚持党在国家治理中的核心领导作用。在政党政治的今天，国家治理能力现代化与党的执政能力具有不可分割的关系。

（一）党的执政能力是国家治理能力现代化的根本保证

学者们认为，中国共产党是革命胜利的关键，也是社会主义中国建设和改革开放事业取得伟大成就的关键。“中国共产党是中华人民共和国的领导核心，政府在其领导之下，不谈共产党，中华人民共和国中任何基本的问题都无法搞清。”［15］不断提高党的领导能力和执政能力，既关系到党的事业的兴旺发达，又关系到中国人民的安康幸福。国家治理能力现代化是中国共产党在我国进入新的历史时期下治国理政的重大举措，理所当然的是作为执政党的中国共产党带领社会各个治理主体义不容辞要承担的责任与任务。“在中国特色社会主义事业发展进程中，加强党的领导是实现国家治理现代化的有力保证。”［16］在中国“政党——国家——市场——社会”的政治体制下，党的执政能力水平的高低直接影响到国家治理能力现代化的水平；“中国国家治理现代化与中国共产党执政能力之间具有高度契合性和内在统一的逻辑关系。”［17］

（二）国家治理能力包括党的执政能力

国家治理能力是一种国家治理主体运用制度的能力，国家治理能力首先限定了治理主体的活动空间，即它不是地方治理能力，也不是公司治理能力，是对一个主权国家处理公共事务的能力，执政能力首先是在一个主权国家范围之内的活动能力。因此，从这个角度来说，国家治理能力本身就包含着作为执政党的中国共产党的执政能力。［18］国家治理能力与党的执政能力与是包含与被包含的关系。国家治理能力与党的执政能力具有在核心价值、社会制度和尊重人民主体地位上具有一致性。共产党在中国既是一种社会公共权力组织，也是政府机构的核心组成部分。“如果把中国共产党组织排除在‘政府’之外来分析当代中国的政府过程，不仅无法解释政府决策和执行的基本动力和作为。”［19］还有学者观点认为，在当前国内国际面临的任务和背景下，国家治理能力现代化塑造了党的执政能力建设的基本结构，“赋予了党的执政能力以新的内涵”。因此，“不断提高执政党的执政能力也就成为国家治理现代化视域下执政党建设的重要任务。”［20］

（三）国家治理能力与党的执政能力之间的区别

国家治理能力和党的执政能力虽然相关性比较强，甚至有学者还认为国家治理能力就是党的执政能力，但是两者之间的不同之处也很明显。第一，两者的主体不一样。在政党治理下的执政能力主体是单一政党，国家治理能力语境下意味着主体是多元与复合性，不仅包括执政党，还包括国家机关、社会组织和个体公民。第二，从主体的实施对象来看，政党行为的主要目的是获取国家政治权力，因此，执政对象是国家政权机构；而国家治理的对象不仅仅是指国家政权机构也包括其它社会公共事务。第三，从与法律的关系角度看，执政党是法律制定的主要倡导性力量，党在汇聚民意的基础上并把自己所代表的阶级、阶层意志上升为国家意志，然后交由政府执行；国家治理的主体虽然也有制定修改法律的权力，但是更多的是体现政党的意志，去执行体现政党意志的法律。第四，从治理的层面高低来看，执政党的执政能力更多地体现在宏观层面上；而国家治理能力更多地表现在中观和微观层面上的治理绩效。五是从各自关联因素来看，党的执政能力主要与党的领导能力关联度大；而国家治理能力更多的与技术手段相关。［21］

四、关于国家治理能力现代化的实现路径

国家治理能力现代化，意味着在治理价值上的人民中心本位、治理程序上的民主化、治理手段上的法治化、治理主体的多元化以及治理主体间的平等与协商等。很多学者就国家治理能力现代化提出了自己的见解。

（一）“三种路径”说

杨光斌站在世界政治视野下来考量中国国家治理现代化，认为可以通过打造一个有能力的国家、划分权力边界、对权力进行约束来实现治理能力的现代化。［22］房宁则强调推进国家治理能力现代化要在坚持“中国特色社会主义制度”的基础上，做到解放思想、大胆探索；在实践中探索推进治理能力现代化；借鉴古今中外治国理政的经验教训。辛向阳认为，改进当前影响国家治理方面存在问题也要从三个方面入手：第一，以定型和强体为主线推进治理能力现代化。第二，以统筹和协调重大关系为前提推进国家治理现代化。第三，以法治和核心价值观为依托推进治理能力现代化。［23］

（二）“四种路径”说

党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央为了解决中国当下的现实问题有针对性地提出了“四个全面”的重大战略，据此有学者认为“四个全面”是实现国家治理现代化路径。如刘振江就认为：全面深化改革是国家治理现代化的动力之源，全面从严治党是国家治理现代化的成败关键，全面依法治国是国家治理现代化的根本保障，全面建成小康社会是国家治理现代化的现实检验。［24］有学者在分析中国传统治理存在着明显的权力过于集中、全能主义的特征，以及由此带来的社会组织在国家治理中发挥作用不足和治理过程中意识形态泛化而导致强烈的人治主义色彩的基础之上，进而指出推进中国国家治理能力现代化要做到以下几点：第一，在权力配置上，建构以“分权”为导向的制度体系。第二，要逐步建构起权责边界清晰的有限政府。第三，要把建立法治政府作为立法和党建工作的重点，并纳入人大、党委和政府的考核评估体系。第四，要逐步建立起国家主导、社会组织自觉担当，全民积极参与的综合治理体系。［25］

（三）“六种路径”说

提出六种路径的学者也为数不少，有学者指出，推进国家治理能力现代化要实现六大转变：分别是从人治到法治的转变；从中央集权到地方分权的转变；从计划到市场的转变；从主体一元到主体多元的转变；从全能政府到有限政府的转变；从官本位到民本位的转变。［26］俞可平则从更加宏观的高度提出了推进国家治理能力现代化的六个着力点：第一，要进一步解放思想。第二，加强顶层设计。第三，要及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。第四，要学习借鉴国外治理的好经验。第五，要建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。第六，要破除官本位观念。［27］徐湘林则认为要从以下六个举措着手：重建大众认同的、开放的核心价值体系；维护和完善权威的决策系统；重建公众的信任；建立有序的政治参与和良性的政治互动；维持和促进经济可持续增长；建立完善的社会保障体系。［28］可以说“六种路径”的说法还是比较全面中肯的，也更具有针对性。

通过上述分析，可以看出专家学者们对于如何推动国家治理能力现代化，提出很多的有益思考。归纳起来，可以说集中体现为以下几点：第一，要突破原来长期的计划经济时代下形成的指令管控式思维的影响，强调思想观念的转变。第二，要注重加强制度建设。第三，要注重治理主体自身能力建设。第四，要注重法治建设。第五，要实现向社会放权。这也说明了理论界对国家治理中出现的问题的精准把脉，以及对策的针对性，为现实中国国家治理能力的提升提供了有益参考。

五、西方学者对中国国家治理能力的研究

改革开放以来，中国共产党人采用摸着石头过河的方式，探索出一条符合自身国情的社会主义建设道路。在短短的几十年里，我们在各个领域取得了巨大的成就，实现了西方国家几百年才完成的任务，“拓展了发展中国家走向现代化的途径。”［29］自然也吸引了西方理论界对中国国家治理能力的高度关注。

（一）积极认同中国国家治理能力的强大

乔治亚·雷默的《北京共识：论中国实力的新物理学》认为，中国改革开放以来之所以取得如此的成就是因为形成了一套与华盛顿共识完全不同的治理模式。具体而言，就是中国坚持“摸着石头过河”方式渐进地推动改革，形成一条符合中国国情的发展之路，它有三个基本原理：创新的价值定位，通过不断的创新推动中国经济高速发展；把发展人均国民生产总值重心落脚于人民生活质量的提升上；反对霸权主义，为发展创设和平环境。还有些学者在指出中国和苏联实行的都是威权主义政治体制，但是，在苏联却充满了脆弱性，使苏共亡党亡国，而在中国却取得了很大的成功。中国为什么能够实现如此平稳的发展以及这种稳定性？他们提出了韧性权威主义的概念。

美国学者黎安友认为，中国之所以能够在改革开放过程中能避免苏联的悲剧一个重要的原因就是中国拥有“一种能够对社会需求进行充分回应的威权体系。”［30］与其他学者持不同的看法的是美国政治学者布鲁斯·吉利更加强调制度在其中发挥的作用，在他看来中国是通过不断的制度变迁和制度绩效，中国的政治领导层获得了合法性。［31］沈大伟则看到了政党——国家的收缩与适应并存［32］的特点对中国国家治理积极意义。孔飞力认为中国现代国家形成的关键在于借助于外部势力用以获得物质及社会主导地位的各种手段来抵御外部势力的统治，通过牺牲历史遗产作为代价来争取权力和影响力，然而，“在本质上来看，中国现代国家的特性缺失由其内部的历史演变所决定的。”［33］在他看来，中国国家构建的问题上，同来自外部力量相比，“植根于本土环境及相应的知识资源的‘内部动力’要带有更为根本的性质”，因为外部世界的影响也要通过内部动力起作用，由此可以推出它是认同当前中国国家治理现代化进程中要立足于中国历史传统、文化传承和现实国情的观点的。

（二）客观分析中国国家治理和治理能力

中国是一个超大规模的国家：人口众多、历史悠久、民族复杂多样、地区和经济发展不平衡。这些国情特征决定了中国国家治理和小国家不一样，因此，有一部分学者也提出要从中国的这些特殊国情出发，来理解中国的国家治理和治理能力现代化的难度。“要统治这样一个人口众多的国家，协调各种集团（政党、军队、官僚、农民）的关系，取得进步而不产生社会的和思想的动乱，困难是很大的，对于哪怕是最灵活、最聪明的领导人都是一个考验。”［34］弗朗西斯·福山对中国的认识可以说是有戏剧性的变化，他在20世纪80年代末，曾断言“自由民主可能象征人类社会文化演进的终点与人类政治统治的最后形态”的判断。这意味着在他看来资本主义制度是人类最好的治理制度，最能提升国家能力的制度，包括中国在内的社会主义制度不会见到21世纪的曙光，也就说他不认可中国的国家治理能力能够给中国带来光明未来。然而，二十多年过去了，资本主义国家内部却发生了各种“政治腐朽”之弊端，所谓自由民主制度并没有成为世界普照的光，反而却给一些发生“颜色革命”的国家带来动荡和不安。

在《政治秩序与政治衰败》一书中，福山指出“构成政治秩序有三种基本类型的制度：国家、法治和负责制。”［35］在当今的世界，不同的制度有着不一样的组合。对于中国而言，“拥有强大发达的国家和软弱的法治，但民主有待加强。”［36］应当客观来讲，福山对中国的国家能力建设分析是准确的，这也是福山的著作最近几年又在中国大受欢迎的重要原因。

新加坡华裔学者郑永年在《中国模式——经验与困局》一书中指出，中国在过去30多年改革开放所取得的成就不仅仅是经济领域，而且在政治领域也取得了积极成就，他认为民主既具有普世性又具有特殊性，在西方民主可能取得成功，但是，在一些发展国家，如果不结合本国实际，就会导致国家失败。他进而指出中国过去三十多年政治改革的核心就是国家制度建设，中国实行的“国家制度在先，民主化在后”［37］的路径，是适合中国的政治发展有效路径。同时，他认为，中国共产党在中国国家治理中具有无可替代的作用，认为研究中国模式，核心就是要研究中国共产党。他进一步指出，对于中国而言，在国家建构过程中并不是不要一个有着国家权力的政权，而是怎样建设一个既能满足各方面发展要求的国家，同时又不是一个专制的国家。这个国家既能容纳中国现实民主政治因素又能够促使民主政治不断发展。

李侃如博士的《治理中国——从革命到改革》则是一本对中国国家治理历程进行历史扫描的著作。该书作者首先分析了影响中国国家治理的关键性因素：中华帝国体制、作为意识形态的儒学、皇帝、官僚，然后讲了中国共产党的崛起和最终夺取政权。在这样的基础上李侃如博士分析了1949年以来的中国的重构、治理和中国独特的政治体制，最后还剖析了中国发展面临的挑战及其未来走向进行了展望。通过这本书可以把握中国治理实践中的最核心要素：以儒家思想为代表的意识形态、中央集权体制、中国共产党的领导下治理结构体制。这是一本能够代表西方学者对中国国家治理认识最高水平的著作。

亨利·基辛格的新著《论中国》是站在一个外交官的角度，通过回忆与中国几任国家领导人的外交经历，揭示他眼中的中国人的处理国与国之间关系时的心理、思维、文化等内在气质，可以从侧面向我们展示了中国国家治理的独特性。

（三）少数研究者怀疑中国国家治理和治理能力

理查德·拉克曼《在国家与权力中》中指出，在21世纪中国和欧盟有可能成为潜在的霸权国家，但两者都没有足够实力来动员争霸所需的各种条件，还指出“中国征召和调遣军队的能力显然要强于美国和欧洲。”［38］但是，随着美国消费能力的下降，中国政府必须把一部分资源转而用于刺激国内需求，必然会转而削弱中国取代美国和欧洲成为第三世界国家贸易伙伴的能力。

英国学者约·斯图威尔则在《中国梦》一书中，对中国的治理并不看好，认为中国的发展是依赖于行政干预下的支柱产业的发展，这不利于企业竞争力的提升，同时仰仗于大量公共投资和外资注入也不是一种健康的发展方式，肯定是难以为继的。由此，他判断中国经济迟早会陷入危机，“中国梦”终究会破灭。

总之，西方学者对于中国国家治理实践的分析，凸显了西方的视角，它在一定程度上能够起到跳出中国看中国的效果，对中国在发展中存在的一些现象有一些独到性的认识，我们对此必须要谦虚的接受、吸收。但是毕竟他们中的很多人不是站立在中国的历史、现实的基础之上，而是依照西方的标准和治理经验的有色眼光对待中国的治理实践。习近平总书记强调，“鞋子合不合脚只有穿的人知道”。因此，我们对于西方学者的治理理论以及针对中国治理发出的声音要有甄别的能力，“择其善者而从之，其不善者而改之”。

六、当前国家治理能力研究中存在问题

（一）基本概念内涵界定还有很大的分歧

对于治理、国家治理、国家治理能力这些核心概念，几乎每位研究者都给出了自己的定义。因此，提高国家治理能力研究的一个重要前提就是首先要厘清这些基本概念。基本概念不清就会造成接下来的研究逻辑上的混乱。

（二）立足于中国的历史传统和现实国情的研究不足

从研究的角度上看，很多的学者站在西方治理理论的角度来看中国的治理，用西方的标准来衡量中国的治理实践居多，而很少从中国国家治理的传统来研究国家治理能力是如何进行提升的。西方的治理理论对于推动我国国家治理能力现代化具有重要的借鉴意义，但是西方国家所处的发展阶段不一样，国家面临的发展任务也不一样，因此，西方国家治理理论要解决的问题也不一样。对此，我们一定要从我们国家的现实国情出发提出适合中国国情的治理理论，着眼于中国问题，构建中国特色的国家治理理论，否则，就会出现食洋不化的现象。

（三）研究整体上缺乏系统性

研究成果表现为碎片化、表面化，系统性研究作品还有待于时日，好多研究还停留在对中央文件解读的层面上；很多研究更多的是关注现状，没有从深层次分析当下中国国家治理能力不足的原因并给予理论上的有力阐述。

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