决算久拖不决是农民工工资问题的隐性根源

农民工工资问题最严重的建筑行业，舆论认为是施工单位拖欠农民工兄弟的血汗钱，媒体口诛笔伐，社会对其侧目，政府严加监管。

解决农民工工资问题，党和政府做了大量工作，取得了显著成效。为什么却难以根治？

根本原因是，由于工程决算久拖不决，造成建设单位长期拖欠工程决算款，直接导致施工企业资金周转困难，无力正常支付农民工工资。笔者认为，这才是农民工工资问题的隐性根源，应引起政府和全社会的重视。

解决的办法是，找准“七寸”，对症施策，解决工程决算问题，建立诚信体系，加强媒体监督。

工程决算与农民工工资问题的关系

建设单位一般不会拖欠工程进度款，但拖欠决算款则十分普遍，成为困扰整个行业的一个顽症。通常，工程交工后，竣工决算短则需两三年，长则数年。由于建设单位缺乏支付依据，有的单位即使有钱，领导换了几任，但也不能支付。这里所说的竣工决算，是习惯性称谓，合同术语为“竣工结算”。

施工合同一般约定，进度款按月或形象进度的60%～80%支付。由于竣工决算不能及时形成，交工后占压款就会达到决算的20%～30%，甚至更多。由于施工方的利润仅为3%～8%，这样，施工企业被长期拖欠、占用的款项就会达总造价的20%左右。试想，一个中等规模的施工企业待决算项目按100亿元计，经常性被拖欠的工程款就可达20亿元之巨，远远超出施工企业的流动资金。加之，施工企业缺少抵押担保，难以取得银行贷款，就只好继续拖欠下游分包商、劳务商的工程款，形成恶性债务链，这其中就含有大量的农民工工资。

分包商、农民工为了与施工总承包方继续合作，只好忍气吞声，勉强支撑。事实上，投诉到劳动监察部门或媒体的，仅仅是冰山一角。如此，大量社会矛盾长期隐性存在，形成群体性事件的重大隐患源。须指出，确有个别农民工或农民工队伍利用政府和社会的关心，制造事端，恶意讨薪。笔者所在单位，就曾被一农民工包工头采用封门堵路、聚众起哄等不法手段，在合同结算之外，恶意索赔两百余万。政府有关部门为了“稳定”，要求我单位“吃亏是福，顾全大局，算了。”但这毕竟是极少数的个案。

决算完成后，建设单位仍然拖欠的，并不多见。这一方面是因为已拖欠数年，另一方面即使再拖，施工方凭决算即可诉诸法律。

决算久拖不决的原因

笔者调研分析，决算久拖不决的原因主要有以下几点。

一是资料不全。各种因素造成决算所需的变更、签证、纪要、工作联系单、竣工图等不齐全，或不符合规定，是决算久拖不决的普遍原因。

二是部分施工企业不重视日常资料，或人员变化，涉价文件遗失，不能形成完整的决算资料。

三是“竣工结算”本来是甲乙双方按合同约定，对工程最终价格进行平等民事“核对”的行为。但许多建设单位或其委托的造价咨询公司摆不正心态，认为是我“审”你，“你一定有问题”。有的单位以反腐为理由，设置了不科学的、过于复杂的审核机制，有时却造成层层扒皮，雁过拔毛，延误时间。有的还实行“审减提成”，“多家再审”，刺激造价咨询公司加大审核“力度”，造成与施工方的对立。有时，由于过于苛刻和不公平，却导致施工方与审核人的串通与合谋。

这三种现象，需要施工企业、建设单位、造价咨询单位加强内部管理，增进诚信自律意识，共同提高结算工作质量。

四是“量价双差”博弈导致工作拖延。由于压价、垫资等原因，施工方走“前门”获利的空间被压缩殆尽，只能靠“双差”获利，这种价格扭曲是我国独有的，且已成为行业惯例。表现在：（1）招标文件中大量存在暂定价，形成甲乙双方对材料“价差”的博弈，加之暂定价材料设备供应商的关系干扰，使得这一过程变得极其复杂，难以及时形成“认质认价”的决算依据；（2）工程量实行“据实决算”，诱发施工方对工程量“量差”的追逐和博弈。

五是部分建设单位为了“合法”拖欠，故意寻找各种理由，不配合，不签字，甚至认为“拖欠款很正常”。当然，也有的建设单位对基建管理不专业，“怕被蒙蔽”，或对自己委托的造价咨询单位不够信任，就有意无意地“放一放”。也有个别施工单位提出无理要求，恶意索赔，造成决算拖延。

六是部分政府项目层层审核，建设单位审核了，还要政府财政部门、审计部门再审，把政府部门对建设单位的评审或审计，变成了普通的决算审核，造成拖延。有的项目对拖欠款习以为常，从一开始就准备拖欠，甚至后任不管前任帐。而对政府项目，施工企业更不可能诉诸法律。

问题如何解决

上述第四种现象“量价双差”，是1980年代实行“包工包料”定额结算制度以来，建筑行业长期没有解决的老大难问题。这是由于我国工程造价改革还不够到位，至今仍实行世界上少有的“定额”体系。施工方不是靠管理费和创新获利，而是靠“量价双差”及“定额单价”获取利润。这是极其不合理的，必须通过加快“市场决定造价”的造价体系改革加快尽快解决。具体措施是：实行“标前招标”，招标时确定材料品牌范围，施工方自主报价，减少暂定价和认质认价，以解决“价差”；用中标工程量包死，代替工程量“据实决算”，以解决“量差”。迫使施工方靠管理和创新取利，杜绝低价抢标。

我国的建设单位，尤其是国有投资工程，常常是临时成立的基建班子，干完解散，主管领导常常并非专业人士。而由于我国工程咨询（投资）、设计、造价、招标、监理的“五龙治水”体制，造成工程咨询服务业的碎片化，建设单位得不到一体化、全过程的工程咨询支持。一个新任的政府项目统建办负责人抱怨，“一大摊决算，一堆子乱麻，当初咋弄的？简直理不清，无从下手。”

前述第五、六种建设单位和政府管理的问题，实质上是第四种问题的内在原因。笔者认为，长期以来，建筑行业管理“重硬轻软”，即重施工，轻设计咨询。建议结合推行建筑师负责制和全过程工程咨询，加强对设计、造价等“工程咨询”体系的顶层设计，强化业主方项目管理，从制度设计上减少“图、量、价、材”分体式描述造成的的“错、漏、碰、缺”，提高决算资料的精细化。这一措施，可从源头上提高招投标、造价和合同管理的质量，有利于提高决算质量，加快决算进度，从体制机制上着力解决“决算难”问题。

另外，我国建筑立法和市场监管“重乙方，轻甲方”，建筑市场治理多放在对施工企业这一“弱势群体”的严管重罚上。建议政府管理部门加强对建设单位行为的研究和管理，提升政府对建设单位的服务和指导，促进建设单位基建管理能力的提升。建议制定《建设单位管理办法》，使得政府市场管理能覆盖和惠及这一“死角”。比如，（1）明确住建行政部门为建设单位行为的监管部门，政府“招投标管理处”转变职能，改为“业主监管理处”；（2）建立、完善工程设计咨询制度体系，强化市场主体的契约意识，提升工程设计和招标文件的精细化；（3）把建设单位行为监管纳入建筑市场诚信体系，加强合同备案及事中、事后监管。对诚信履约差、恶意不配合决算的建设单位行为进行检查，在诚信平台上予以曝光；（4）工程决算与竣工备案、房屋销售、新开工程手续挂钩；（5）实行建设单位、施工企业诚信履约“互评互检”制度；（6）实行工程款支付担保；（7）加强政府工程的发包、决算和欠款管理；（8）农民工工资保证金由建设单位办理建审手续时缴存等。总之，要通过政府的管理和引导，加强建设单位行为及工程决算的监管，彻底解决工程领域农民工工资拖欠根源。

行业的无助和保证金制度的错位

决算久拖不决，后果如此严重。有人会问：为什么不寻求法律或仲裁？

这是因为，《建设工程施工合同》标准文本规定，决算完成时间由双方在专用条款中约定。但即使合同规定了完成时间，由于现行工程计价模式的复杂性和模糊性，加之工程巨大，使得竣工决算作为一项专业性极强的工作，已变得十分艰巨而复杂，费力耗时，成为困扰甲乙双方的最头痛问题。加之，竣工决算属核对性质，须双方认可一致并签字。因此，即使诉诸司法，也首先需要双方和司法鉴定单位的专业预算人员确认一致。因此，绝大多数的施工方选择了与建设单位及其委托的造价咨询单位打持久战、磨时间的蘑菇战，消耗了大量社会资源。“干两年，决三年，要三年。”一个工程项目，从投标到收款，少则四五年，七八年也常见。就这样，在决算及拖欠款问题上，司法支持难以发挥保底作用。

数年前，政府建立了施工企业缴纳农民工工资保证金的制度。事实证明，动用如此巨大的行政资源，并没有抓住问题的“七寸”。笔者建议参照节能押金等制度，将农民工工资保证金改由建设单位办理建审手续时缴存，把建设单位纳入解决农民工工资问题的保障体系之中。

需要说明的是，非国有投资工程签订合同时甲乙双方约定的垫资施工、带资承包，属于双方自愿的市场行为，应予以认可。但政府工程不允许垫资，资金不落实不许开工，则是必须的。这符合国际惯例。

农民工欠薪可找劳动部门投诉，法院可以曝光、执行“老赖”。而工程决算久拖不决，施工企业却没有一个“说理”的地方，十分无助，这不能不说是我国社会治理中的一个巨大漏洞。可是，谁来补？

建筑工地及关联产业，是贫困地区群众打工收入的重要来源。解决决算久拖不决难题，可体现建筑市场监管对精准扶贫的支持，应多部门联手，尽快予以解决。