关于高校“行政化”与“去行政化”的探讨

张和平

[摘 要] 高校行政化背景复杂多样，高校去行政化是我国高校普遍的趋势，使高校的本质回归到符合高校特点和发展需求。高校去行政化需要从以下途径入手：转变政府职能，为高校简政放权，回归高校办学自主权；建立健全法律法规，实现高校管理法制化；建立健全法律法规，实现高校管理法制；推行校长遴选制，辅以教授委员会；调整社会与高校关系，加强社会监督。

[关键词] 行政化；高校；腐败

[中图分类号]G647 [文献标志码] A [文章编号] 1008-2549（2018） 01-0010-03

一 高校行政化历史与现实

高校行政化是我国高校普遍存在的现象，作为我国高等教育体制的一个显著特征而存在。高校作为行政体系在高等教育领域的延伸，历史、国情等客观原因和高度集中的计划经济体制给我国的高等教育以深刻影响。国家对高校的管理过于强调集权和统一管理，高校内呈现出相应的管理模式。这种集权和统一管理不但阻碍了创新能力的养成，更严重的是强化了高校中官本位的思想，唯上求官现象泛滥，高校行政化日渐严重。高校内部参照政府部门的科层制管理结构，更加重了高校行政化程度，行政权力的强化导致了学术权力的削弱，本应该学术权力配置的资源和学术群体获得的利益被行政权力占据，科研和学术不能健康发展。从历史上来看，中国高校行政化历史沿革主要分三个阶段，依次为建国以前、建国后至改革开放和改革开放以来至今。

高校行政化就是高校行政管理过度化，主要体现高校外部环境下，高校办学自主权过多地受到政府行政部门的管束，行政部门通过行政手段对高校的办学理念、组织结构、职能配置及运转机制等方面进行干预；在高校内部则指的是学术权力与行政权力的失衡，行政管理中以管理的名义，为学术发展、教师教学和学生生活制定相关规则，学术服务于行政。高校行政化使得高校管理部门类似政府行政机构，现有的高校行政化管理模式，导致高校攀比行政级别，教师和研究人员重行政级别而轻学术研究，其职称评定、业绩收入都与行政级别挂钩，使教研人员无心学术，意识官僚化，办学效率低下。

二 高校行政化表现与危害

1 高校行政化的表现

高校行政化的主要表现分为外部表现和内部表现。外部表现主要体现在：政府对高校办学的干预。高校的办学经费主要来源是政府财政拨款，因此高校在招生计划、招生规模、科学研究、经费拨付和职称评聘等方面均会受到政府的直接干预。而高校行政化在高校内部则表现为行政权力过分突出。高校内部各个部门在科研分配、人事任免和资产财务等方面拥有大权，导致内部人员在权力框架下更努力追求行政等级和行政地位，高校内部人员权力意识和官僚意识得到进一步强化。具体来说，高校行政化的表现有以下三个方面。

（1）政府干预过多，高校自主权难以充分发挥

高校行政化的外部表现为政府对高校管理的行政化，高校多数由政府创办，主要依靠政府财政拨款，长期接受政府和教育主管部门的领导，使得高校实际上成为了政府的附属机构，高校在招生分配、学校规划、学科发展等方面缺乏自主权，而高校领导人由党委和政府任命，政府通过行政手段对高校进行人事调整、职称评选以及教学评估等多种干预，采取行政管理的方式对高校进行管理，行政权力过度集中，有时甚至凌驾于学术权力之上，强化了高校官僚化的管理风气，甚至在某种程度上说，高校成为了同级政府部门的所属机构，导致高校的办学自主权无法落实。政府在高校管理中角色错位，高校按行政管理体制设置级别，从校领导到各科室负责人均按行政级别排序，并且与个人待遇直接挂钩，使得高校的学术传统日渐消退，高校失去了应有的学术属性和功能，高校的科学研究以学校政策和制度为重，难以进行学术自由的独立研究，忽视了教学质量和学生能力的培养，缺乏有效的监督机制，高校教学评估完全由政府部门统一领导，缺乏社会机构和第三方介入，没有起到有效监督的作用，而高校仅是一味盲目追求量化指标，异化了大学的培养目标。

（2）行政权力过度集中，学术权力遭到弱化

在高校，行政权力和学术权力本应各司其责，行政权力不能取代学术权力。行政权力决定资源的分配，而在高校这样以科研教育为主的公益性机构，学术权力才是最基础的权力，理应占据主导位置，在科研教学和学术管理中发挥重要作用。学术权力的高效有序运转，既能有利于营造科学民主的学术风气，又能遏制学术腐败，维护科研人员学术权益。但是我国高校的现状却是，行政权力凌驾于学术权力之上，研究學者都想做官，以获取更多资源配置的决策权，高校内部资源分配日渐缺乏公平和民主。行政权力逐渐强大，而学术权力逐渐弱化，本应为学术权力服务的行政权力掌握着资源再分配的大权，学术权力投其所好，向行政权力靠拢，使高校管理更加趋向行政化。

（3）行政机构庞杂，管理人员冗杂

科层制组织理论，又称官僚制，注重权威等级，通过自上而下的行政命令，实现协调性的决策。高校内部行政结构采取与政府部门相似的管理体制科层制，有其一定合理性，能够保证命令的上传下达，但是对制度和权力等级的强调也使得权力出现管理过度行政化的问题，高校管理行政化在科层制的背景下发展，基层活力和创造力在森严的等级下被严重抑制。高校行政人员管理制度不完善、用人制度不灵活、行政干部终身制，行政人员只上不下等问题造成了高校人才流通机制的阻碍。

2高校行政化的危害

（1）滋生“官本位”思想，忽视学术精神

“官本位”是高校行政化的历史原因，阻碍了高校人事制度改革的有效性。高校是一个以科学研究和教育为主的学术机构，主要工作应该是开展科技教育以及学术研讨活动，以推动高校学术水平的提高，而从事科研教学研究的教授应该在高校发挥主导作用，但是由于高校行政化的强化，政府对高校领导人的直接任免，加重了高校的行政化，加强了高校“官本位”意识，行政干部以级别论高低，过度地追求行政级别，而本应居主导地位的教授在薪酬待遇方面低于具有行政级别的领导，利益上的倒挂加重了学者对官位的追逐，削弱了对学术精神的追求，“官本位”思想的滋生更加强化了行政权力，忽视了学术精神，导致高校学术发展受到阻碍。endprint

（2）行政化决定高校发展以政府意志为准

一直以来，高校的经费主要来源于政府投入，不论是基础设施建设、教职员工福利工资还是各级各类科研项目都离不开政府的财政拨款。因此，高校的管理和发展完全取决于政府的意愿，连人事制度改革也要听从于政府，迎合政府需求和官员意志，而不考虑高校自身特点和需要，改变了高校应具有的功能和属性。

（3）行政权力凌驾于学术权力，阻碍学术事务发展

在对高校学术事务做出决策时，行政权力过度干预学术事务，会引发行政权力与学术权力之间的冲突，往往是行政权力大于学术权力，使学术事务陷入权力纠纷。行政权力和学术权力产生的分化不仅改变了学术研究的本质，也会加剧行政权力代表与学术权力代表之间的冲突，并且会产生以下几个不利于高校发展的影响。第一，对学术环境的影响。过度强化的行政权力使学术依附于权力、学者依附于官员，这样严重阻碍了学术交流与发展，会导致科研水平的下降。第二，对校内风气的影响。高校内部行政化强化了行政权力，导致高校校内的科研方向完全取决于行政权力的决策。第三，对于教学质量的影响。高校最主要的任务是人才的培养。但是行政权力过度干预学术权力却使教师的科研自主权受到束缚，也无法结合专业特点自由地培养出会独立思考、学以致用的专门人才。

（4）行政管理体系臃肿，资源配置问题

高校内部管理机构设置采取的科层制，不能完全符合高校的特点和需要，造成了行政机构的臃肿，部门间决策权力分散，工作职责模糊不清，不能积极有效配合和协作，管理人员冗杂、权责难分、效率低下。行政人员管理目标模糊、观念陈旧，个别干部养尊处优，缺乏危机意识和服务意识，工作效率低下，官僚作风浓厚，对学术研究和教育的重视程度造成了影响，制约了高校学术的可持续发展。

（5）社会力量参与大学治理不足

现行的高校治理框架主要是由高校的党委系统、教职工代表大会和学术委员会等群体组织构成，其中每个群体代表了不同的利益群体，但是缺少具有监督和建言功能的社会组织参与。由于较为封闭的高校管理模式，导致社会组织对高校内部管理了解较少，无法在机会、途径和制度等方面参与大学治理，这样使得社会组织或人员无法为高校持续发展献言献策，也使高校缺少这样能够起监督制约权力作用的群体。

三 高校去行政化的障碍与途径

1 高校去行政化的障碍

高校去行政化改革，取消存在多年的行政级别和行政化管理模式，回归到符合高校特点和发展需求。改革虽然刻不容缓，但是进程缓慢，备受阻力，究其原因是多方面的，主要有以下几个方面的障碍。

（1）高校管理模式的历史沿革

自古至今，教育组织是政治组织的重要组成部分。高校作为政府直属的事业单位而存在，并被授予一定的行政级别，高校内部组织机构也按照政府的管理级别设置，行政权力在高校管理中占主导地位。高校领导多为上级部门任免，许多领导在管理学校前多年从事行政工作，不了解教育工作和高等教育规律，而是用长期形成的行政管理经历养成的思维方式、行政习惯和处世态度，去行政化很难从根本上改变，原有的定式为高校发展带来许多负面影响，因此，去“行政化”传统模式和思维定势是阻碍高校去行政化的一个主要原因。

（2）传统“官本位”思想

“官本位”传统价值观的影响深入人心。高校内部行政权力为主导，形成了下级行政领导直接为上级行政领导负责的行政管理体制，上级行政领导对下级行政领导具有绝对权力，行政级别的大学直接影响薪酬待遇和社会地位，行政级别的大小被作为是判断个人成功与否和社会地位高低的重要标志，形成了唯上和求官的不良风气，强化了行政权力而弱化了学术权力，因此，高校的行政化管理机构和管理人员的行政化思想也是阻碍高校去行政化的重要因素。

（3）现行的高校行政管理体制

在现行的行政化管理体制之下，高校和高校的管理者们都分别具有相应的行政级别，并且依据级别享有相应的政治待遇，而且在高校的资源配置上，也将行政级别和权力大小作为分配标准，资源高度集中的集权体制，造成了高校过度依赖政府，高校自主办学缺乏细化可行的保障措施，致使办学自主权难以落实。

（4）高校内部管理体制不健全，行政部门服务意识缺位

行政权力依托与政府和高校内部利益群体的权力授予，随着行政权力的不断强化，学术权力受到弱化，两种权力失衡，產生了高校行政化。而在这样的背景下，权力价值就会凌驾于学术价值之上，造成了高校行政部门在工作管理方式上服务意识不强，错位成管理者。而由于内部管理体制的不健全，导致在学术研究资源分配问题上，拥有行政级别的人员占据的优势明显；以量化的学术管理模式却违背了学术发展的客观规律，导致学术研究缺乏创新，不利于高校的健康发展。

2 高校去行政化的途径

（1）转变政府职能，为高校简政放权，回归高校办学自主权

政府及教育行政部门应该转变职能，尊重教育的发展规律和高校的办学规律，对高校办学自主权上给予支持，改革高校完全服从于政府行政命令的行政管理模式，发挥高校在人才培养和科研领域的积极作用。政府在法律范围内，依法行使行政职能，维护行政权力的公正与权威，树立服务意识，以宏观调控为基础，以经济和法律为手段，以为高校提供服务为宗旨，促进高校的发展，为经济社会发展发挥积极作用。温家宝总理指出，在高校的管理上，政府应该尊重学校的办学自主权，主要负责高校的教育方针、教育体制、教育布局和教育投入等宏观事务，而具体到办学的问题，应该由高校根据自身的办学模式自行负责。

（2）建立健全法律法规，实现高校管理法制化

应该推行高校自主办学法治化，保证有法可依，并强化监督以确保法规制度的有效实施。建立健全完善的法律体系，依法划定政府的管辖权限，加强高校办学的自主性，取消政府对高校过度的、直接的行政管理控制，实现保障性的调控措施。明确高校的规章制度，规范高校的科学管理，为依法治校提供依据，并且增强对权力的监督与制约，维护法律法规的权威。endprint

（3）转变办学理念，完善行政管理体制，增强服务意识

办学理念是办学、教学、求学及治学的理念，是高校发展的动力和目标。办学理念要体现学校特色，并将办学特色和人才培养理念贯彻于高校工作，才能对自身条件、基础设施、师资结构有清楚的认识，结合学科建设进行合理规划，集中精力发展优势学科，吸引优秀人才的加入，构建和谐的人文环境，走出适合自身发展的治理之路。管理体制的改革必须适应教育发展的需要，校务公开和民主管理是管理体制改革的重心。2010年颁布的《高等学校信息公开办法》规定了高校信息公开的方式、内容、范围和途径，要求吸纳师生员工参与信息公开工作监督检查和社会评议，这对于加强民主监督具有很大意义。高校现行的科层制结构庞大，行政管理人员冗杂，结构过于臃肿。高校行政管理应该彻底改变学校和师生之间的管理者与被管理者的关系，树立以人为本的服务观念，以教师等专业人员为高校工作的关键部分，行政管理人员和后勤保障人员都应该以教学科研工作为中心，树立育人为本、师生为上的服务理念，结合学校的发展目标和规划，使决策更科学民主，调动教师工作的积极性，推进和谐校园的建设。改革的关键在于简化行政机构和管理程序，建立扁平的行政管理结构，使师生专注于本职，避免受到过多行政管理的干扰，提高工作效率。

（4）推行校长遴选制，辅以教授委员会

我国高校现行的党委领导下的校长负责制，符合我国基本国情，校领导集体领导与个人分工负责相结合的制度，校党政领导班子是校级的决策机构，对高校内部重大事项进行决策。高校行政决策权完全掌握在行政管理者手中。但是校长集中学术权力，党委书记负责全校的思想建设，行政权力由校长和党委书记分掌不同的下属机构，行政权力与学术权力过度集中，容易产生诸多问题，影响教学和科研的发展。我国目前实行的是双肩挑的校长，身兼数职，兼顾科研和行政工作，而遴选校长则要求校长专心于履行校长的职责，最大程度的减少教学与科研工作，将具备管理能力的教育家选拔到高校的领导岗位，实现专业化的领导体制，以改变高校行政权力与学术权力模糊的现状。为避免行政权力的过度集中，还应该由全校教师推选出校内各学科专家教授，组成教授委员会，行政权力不能介入，行政权力应该做好后勤管理和服务工作。教授委员会在研究成果的认定、人才培养模式的确定和执行、学术资源的开发和培养等方面具有最高决定权。教授委员会具有校内最高学术权力，并将学术权力从行政权力的管制下分离出来，营造良好的学术氛围，是学术活动免于受到过度的行政干预而得到直接的落实。实行教授治校，提升学术权力。

（5）调整社会与高校关系，加强社会监督

当前我国高等教育已经发展到新的阶段，但是社会参与大学治理却严重缺位，高校面对的包括民间组织捐资办学、媒体监督、教育评估等社会方面的制约更多。这就要求高校要扩大与社会的合作，扩大社会参与大学治理，健全社会参与的有效机制，充分发挥社会组织在承担高校部分的事务，监管高校运转，履行行政职责，倡导社会责任，保障公共利益等方面的作用。

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