发达国家碳关税制度的实施障碍及发展趋势探讨*

程 敏

内容提要：在分析碳关税制度发展现状和理清碳关税内涵的基础上，探讨了发达国家的碳关税由制度设想到政策执行存在的障碍，包括深受经济影响制约，同时还受到多边体制的约束和中国、印度等发展中国家的反对等。但是发达国家将其所倡导的低碳规则向国际贸易领域扩展，以期在世界范围内产生普遍的约束力的脚步并不会停止。在未来，发达国家会努力运用各种可能的措施以推动碳关税政策的实施，这些措施包括在多边体系中谋求合法地位、动用国内税措施、通过双边或诸边谈判形成相互约束的减排机制以及采取单边行动等。

2007年12月，由参议院议员乔伊·利伯曼 （Joe Lieberman）和约翰·沃纳 （John Warner）提交的 《利伯曼—沃纳气候安全法案》 （简称《利伯曼—沃纳法案》），是美国最早在议会委员会层面通过的有关碳关税的立法提案。此后，参议院议员芭芭拉·鲍可瑟 （Barbara Boxer）加入作为提案人，形成 《美国气候安全法案2008》。该法案在参议院终结辩论赛中未获得规定的票数，所以最终并未进入立法程序。2009年6月29日，另一部旨在推动清洁能源发展、降低温室气体排放的气候法案 《美国清洁能源与安全法案》在众议院以219票对212票的微弱优势获得通过，该法案是美国众议院首次通过的气候法案，被美国前副总统戈尔称为 “解决气候变化问题的具有实质意义的第一步”。但该法案却因在2009年11月5日参议院投票时遭到抵制而最终搁置。在通过立法途径实施气候政策屡遭阻碍之后，2013年6月25日，美国总统奥巴马宣布了 《总统气候行动计划》（The President's Climate Action Plan）①于宏源：《奥巴马和他的 “气候变化行动计划”》2013年9月9日，和讯网 （http：／／news.hexun.com／2013—09—09／157852311.htm l）。。《总统气候行动计划》绕开国会直接通过行政命令来实施气候政策，显示了奥巴马政府应对气候变化的决心，“它标志着美国联邦政府层面上 ‘气候沉默’时代的历史性终结，也标志着一个强化气候行动时代的开端”②杜莉：《美国气候变化政策调整的原因、影响及对策分析》，《中国软科学》2014年第4期。。2008年7月9日，欧盟颁布2008／101／EC号法案，将航空业纳入欧盟碳排放交易体系，迫于内外的压力，2012年2月欧盟承诺将 “有条件暂停”航空碳税法案部分内容。与此同时，欧盟又声称拟将航海业纳入欧盟碳排放交易系统，并于2014年11月27日通过首个针对航海业碳排放的监管法案，要求对船舶的碳排放指标和污染物指标进行监测。欧盟官员称该法案是走向 “航海碳税”的第一步。由此可见，尽管欧美等发达国家一直在竭力推行碳关税，但是其行进的道路并不平坦。发达国家碳关税制度的实施面临哪些障碍，未来的发展趋势将会是什么？本文将对此问题进行探讨。

一 碳关税的内涵

（一）碳关税的起源

早在2006年11月在肯尼亚首都内罗毕举行的第12届联合国气候变化大会上，时任法国总理的多米尼克·德维尔潘就建议对没有签署后2012年气候变化国际公约 （即 《后京都议定书》）的国家的工业产品出口征收额外关税 （Extra Tariff）。2007年1月，当时的法国总理指出如果美国不签署 《京都议定书》和 《后京都议定书》，则欧盟将会对那些没有签署 《京都议定书》的国家的进口产品征收碳税 （Carbon Tax），同年11月，另一位法国总理萨科奇再次提出对减排措施不及欧盟严格的国家的工业产品征税，此后欧盟委员会提出一个内部讨论方案：要求进口商在产品进入欧盟市场之前必须购买欧盟排放权交易制度下的碳排放配额 （Carbon Emission Quota）。2009年美国众议院通过的 《美国清洁能源与安全法案》规定从2012年起在全国建立碳排放制度，以实现2050年温室气体在2005年基础上减排83%的目标，并规定从2020年1月1日起没有实施相应减排措施的国家的产品在进口时必须购买国际储备配额 （The International Reserve Allowance Program）。

“额外关税”“碳税”“碳排放配额”和 “国际储备配额”这些官方的正式表述中，均未提及 “碳关税”（Carbon Tariff）。“碳关税”是后来媒体和学者对以上概念的解读，如美国能源部部长朱棣文就曾在美国众议院科学小组会议上表示，为了为美国制造业营造公平的竞争环境，美国计划对不采取类似的减排措施的国家征收碳关税。①Ltan Talley and Tom Barkley：Energy Chief Says U.S：Is Open to Carbon Tariff，The Wall Street Journal，2009.由于目前 “碳关税”这一概念已经广为传播并被普遍接受，因此本文在明确其内涵的基础上仍然沿用这一概念。

（二）碳关税的内涵

从以上分析可以看出，“额外关税”“碳税”“碳排放配额”和 “国际储备配额”这些概念都被包含于 “碳关税”中，这四个概念的共同点如下：第一，征收的前提是区域内或国内制定了减排目标和相应的减排措施②《京都议定书》对附件Ⅰ的国家规定了强制减排义务，为了帮助成员国履行减排义务，早在2003年欧盟就建立了碳排放交易机制。；第二，征收的对象是那些没有实施与征收国相当的减排措施的国家或地区所出口的能源密集型产品；第三，征收的目的是为了避免国内企业成本相对增加而遭受不公平竞争和 “碳泄漏”。根据2009年6月世界贸易组织 （WTO）与联合国环境规划署 （UNEP）联合发表的 《贸易和气候变化》报告，一国对国内企业的温室气体排放征税和实施碳排放交易制度会改变产品的相对价格，从而使其与没有实施或实施程度低于上述内化机制的国家的产品相对价格产生差距。报告引用参考文献中的观点，提出已实施减排措施的国家可以通过 “碳税和能源税的边境税调整”“排放贸易制度的边境调整措施”，即通过 “边境税调整”或 “边境调整措施”来解决碳排放成本的不对称及 “碳泄漏”问题。报告同时也引用了文献中的不同看法，认为简单地以一国没有碳排放立法来判定其具有倾销或补贴行为并不合理。尽管WTO对碳关税的态度并不明朗，但可以看出这里的 “边境税调整”或 “边境调节措施”就是所谓的碳关税。由此可见碳关税是发达国家在本国制定了减排目标和相应减排措施 （主要包括对温室气体排放征税和排放交易制度）的基础上，为了避免本国企业由于相对严格的减排措施增加成本而处于不公平竞争，或出现 “碳泄漏”的局面而对未实施与其相当的减排措施的国家实行的一种 “边境税调整”或 “边境调节措施”。因此，碳关税可分为两类，第一类与碳税或能源税相对应，即基于国内碳税或能源税机制，对进口产品征收碳关税，以达到使进口产品与国内产品承担相同的碳排放税负；第二类与排放交易机制相对应，即要求国内进口商在进口自没有实施相应减排措施的国家的高碳产品时提供排放配额或排放许可权。

二 发达国家碳关税制度实施存在的障碍

（一）碳关税由制度设想到政策执行深受经济影响制约

发达国家实现减排目标往往是以经济产量的下降为代价的。欧盟受气候政策冲击的经济部门主要包括建筑材料产业、汽车制造产业、航空业和化学制品产业。Prognos公司与德国经济结构研究所的研究表明，欧盟27个成员国实现2020年温室气体排放量在1990年基础上减少20%的目标，将会使欧盟GDP增长率平均水平下降0.6%，而德国在超比例完成减排目标 （－40%）及继续削减核能的情况下，GDP增长率将下降0.9%，减少213亿欧元。①中华人民共和国科学技术部：《欧盟减排目标对经济发展的影响》2010年8月2日，中华人民共和国科学技术部 （http：／／www.most.gov.cn／gnwkjdt／201007／t20100730＿78661.htm）。美国的气候政策影响较大的产业包括钢铁、铝业、造纸和化学制品等。表面上看，美国的气候政策具有明显的政党性质，减排政策主要由民主党在推动，而共和党往往持反对意见。实质上，两党对气候政策的态度最终都决定于经济影响。正是基于对经济增长和就业的考虑，美国参议院最终没有通过 《2008利伯曼—沃纳气候安全法案》，因为该法案一旦通过，则 “到2020年为止，美国GDP将会遭受1510亿美元到2100亿美元的损失，将会有180万工人失业。同时，电力价格会上升33%”。①Tom Mounteer，Comprehensive Federal Legislation to Regulate Greenhouse Gas Emissions，Environmental Law Reporter，News＆Analysis，45（3），2009.美国国家公共政策研究中心和文化遗产基金会的研究则表明，《2009美国清洁能源与安全法案》的实施将会削减几百万个工作机会，同时因为该法案对较贫困的南部和中西部地区经济影响更严重，该法案的实施会使这些地区的贫困家庭负担超过10亿美元，加深地区经济的不平衡。虽然发达国家为受冲击部门未来的发展道路作了相应规划，例如2007年底，欧盟推出了 《战略能源技术计划》，为企业提供了未来低碳技术发展和技术创新思路，但是由于担心改造的高成本和不确定性，再加上自2008年金融危机以来美欧经济增长乏力，公众担心减排措施会增加企业成本从而导致失业、个人某些自由的被剥夺，甚至会伤害到经济增长，迫于各方的压力，决策者们不得不从长计议。

（二）碳关税由制度设想到政策执行受多边体制的约束

目前，大部分国家都囊括在多边体制之内，发达国家单方面征收碳关税的做法必须接受WTO的贸易政策审议。碳关税是否违背WTO的相关原则，目前争论的焦点集中在是否违反非歧视性原则上，即GATT第1条（最惠国待遇）和第3条 （国民待遇）。GATT1994第1条规定 “任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。”GATT1994第3条规定 “任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得对其直接或间接征收超过对同类国产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用。”两条规定针对的都是 “同类产品”，因此，碳关税是否违背最惠国待遇和国民待遇原则，先要判断生产过程中排放的二氧化碳量不同的同种产品是否是 “同类产品”，如果是同类产品，则回答是肯定的，反之就否定。

GATT第1条和第3条并未对 “同类产品”的概念做出明确的解释，而此概念的界定在涉及非歧视原则和贸易救济措施争端时至关重要，因此一直以来GATT和WTO专家组都曾尝试对其给出一个明确的定义。在GATT／WTO争端解决的实践中，“同类产品”的认定主要见于WTO争端解决机构及专家组的个案处理中，形成了两个个案标准：

第一，GATT边境税调整工作组报告标准。1970年GATT全体缔约方通过了 《边境税调整工作组报告》，该报告指出在判定产品的两类性时应当综合考虑以下几个因素： （1）产品的性质、品质及质量等物理特性；（2）产品的最终用途；（3）各国消费者的偏好。此后，在1996年的日本酒税案中，专家组肯定了海关合作理事会实行的 《商品名称及编码协调制度》，将其增加为对边境税调整标准的第四个因素，即关税分类表。报告同时指出，在适用这四个因素确定同类产品时，只能以个案为基础，每个因素对同类产品的认定都可能起着或多或少的参考作用，同类产品的含义因根据环境、目标等具体情况做出具体的分析。也即这四个因素既相互独立又彼此影响，在应用时要注意上下条文的联系和具体环境目标。例如在欧共体石棉案中，专家组主要参考了产品的物理特性和最终用途两个因素。此外，智利酒税案、韩国酒税案、美国丁香烟案、阿根廷皮具案和加拿大小麦案等的争端解决过程中，都以报告中所列的四个因素作为标准。产品在生产过程中排放的二氧化碳量不同并不会影响产品的最终用途和商品编码，而是否会改变其物理性质和消费者偏好目前尚无定论。

第二，目的和效果标准。该标准基于进口国所采取的对外贸易措施主观上是否具有限制自由贸易的故意，客观上是否造成限制了国外商品进口和保护本国产品的结果，以此判断是否违反了第3条。在1992年的美国麦芽酒案中，GATT专家组在分析美国密西西比州酿造的特种葡萄酒和加拿大酿造的葡萄酒是不是同类产品时，采用了目的和效果标准。经过深入细致的考察，专家组认为密西西比州对使用特定品种的葡萄酿造的白酒适用了较低税率，而该葡萄品种只限于美国的某些地区才能种植，因此，“这种特殊的税收政策包含有地理上的差别，而这种差别对当地的白酒生产提供了保护，对不能种植此种葡萄的地区所生产的白酒产生了不利。”1994年美国汽车税案中专家组也曾采用过该标准，但因最终的裁定意见未被批准而放弃。在1996年的日本酒税案中，WTO上诉机构拒绝了专家组对 “同类产品”概念的 “目的与效果”解释，认为其与第3条第2款有抵触，在此后的争端解决中，专家组摒弃了 “目的与效果”标准，使其短暂出现后便退出了历史舞台。目的与效果标准以进口国贸易措施是否会阻碍竞争来判定两种产品是否是同类产品，而不是通过对物理性能等的测定。目前发达国家宣称碳关税的征收是为了夷平竞技场促进公平竞争而非阻碍竞争，使得碳关税制度在该标准下就有一定的合理性。但是，期望借助该标准，将碳排放水平纳入受到该标准自身缺陷的制约。这些缺陷主要包括缺乏约文依据、主观性强和措词较容易满足等。

（三）碳关税由制度设想到政策执行必然会受到被征收国的密切关注和抵制

2013年，中国排放二氧化碳100亿吨，美国52亿吨，欧盟28国35亿吨，中国的碳排放超过美国和欧盟的总和，占世界总排放量的近三成，印度是目前世界第四大碳排放国。欧盟和美国一直是我国最大的出口市场，也是印度重要的出口市场。2013年对美日欧的出口占我国商品总出口额的32.9%。发达国家的碳关税无疑是针对中国和印度等未承担约束性温室气体减排目标的发展中国家而提出的。①栾昊、杨军：《美国征收碳关税对中国碳减排和经济的影响》， 《中国人口·资源与环境》2014年第1期。以我国为首的发展中国家认为，发达国家在其经济发展过程中所造成的累计碳排放量远远超过发展中国家，现在要求发展中国家放弃基本的发展权与生存权来为碳排放买单是不公平的，因此，发达国家应该严格遵守 《联合国气候变化框架公约》的核心内容 “共同但有区别的责任”，恪守2007年 “巴厘岛路线图”及2009年 《哥本哈根协议》达成的 “发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减排”的精神。

三 发达国家碳关税制度的发展趋势

虽然发达国家征收碳关税的计划由于种种原因实施并不顺利，但是气候变暖和恶劣天气频发使很多发达国家在国内采取强制减排措施已是不争的事实，为了保护本国企业的利益，发达国家将其所倡导的低碳规则向国际贸易扩展，以期在世界范围内产生普遍的约束力的脚步并不会停止。同时发达国家业已形成的低碳经济优势和日益增长的低碳消费需求也为其推行碳关税制度提供了强有力的支撑。

（一）在多边体系中谋求合法地位

碳关税是否违背WTO第1条和第3条，关键在于如何鉴定 “同类产品”。WTO尚无确定同类产品的统一标准，目前仅仅形成一些争议案件的判例，而WTO并不允许判例上升为法律，因此同类产品的确定具有很大的灵活性。以目前使用较多的四因素标准为例，产品在生产过程所排放的二氧化碳的差别并不会影响其最终用途和关税类别，那是否会改变其物理特性和消费者偏好呢？在欧共体石棉案中，上诉机构认为温室棉纤维已被证明为可致癌物质，而替代纤维则对人体健康没有相同的危害，因此判定两类产品在性质上有差异，同时分别以这两种纤维制造的水泥为非同类产品。上诉机构上述对物理特性的扩张性解释使得对产品物理性质的考察延伸到这些物理性质所产生的结果上①Julian Wong， Are Biotech Crops and Conventional Crops Like Products？An Analysis under GATT，Duke L.＆Tech，2003.，影射了产品物理特性可能与碳排放水平之间的关联②王燕、张磊：《相同碳关税抑或区别碳关税：WTO框架下的选择——以 “同类产品”的认定标准为视角》，《西部法学评论》2012年第5期。。但是高碳产品本身对环境并不产生危害，而是源于其生产和加工方法，因此和欧共体石棉案中的由于使用产品本身而导致的直接健康危害有所区别；和其他较为客观的标准不同，“消费者偏好”将关注的焦点放到市场主体—消费者身上。随着发达国家对低碳产品的宣传、公益广告和碳标签措施等的推进，消费者的环保意识在不断增强并逐步形成低碳经济共识，消费偏好也在悄然发生变化，也为碳关税的合法化开启了一条通道。但消费者偏好易受外来因素的影响，例如政府政策、价格等因素等。1987年日本酒类税案中，专家组裁定日本通过税收政策影响Shochu的价格，从而影响消费者偏好，因而不能作为区分产品的标准。即使以上两个方案行不通，发达国家推行碳关税的合法化还有最重要的一个砝码——援引 GATT第20条一般例外条款。欧共体石棉案最终利用了保护人类健康这一重要理由，援用一般例外条款成功维护了法国保护本国国民公共健康的权利，成为GATT／WTO争端解决历史上成功援用第20条 （b）的第一例。只要发达国家能证明碳关税措施是为了保护人类的生命或健康且是实现上述目的所必需的，就可以成功援引例外条款。

（二）动用国内碳税措施

基于国内碳税或能源税而实施的碳关税制度，如果在实施中遭遇障碍时，发达国家还可以采取与之相对应的措施，即对进口产品征收国内碳税。发达国家对本国生产的同类产品已经征收了国内碳税或能源税的基础上，再对进口产品征收国内碳税并不违背WTO第3条国民待遇原则，而是使进口产品承担与本国生产的产品相同的排放税负，从而促进国内外产品在进口国内公平竞争。发达国家认为，正是碳税的国别差异导致来自中国和印度等发展中国家的企业与欧盟、美国等发达国家企业面临着不同的单位碳排放成本，使发达国家企业处于不公平竞争的地位，而发展中国家企业则获得了 “碳排放优势”。目前欧洲的很多国家已实施碳税，北美的加拿大和美国的部分区域也实施了碳税，西方国家的碳税制度已形成不断推广扩大之势。

（三）通过双边或诸边谈判形成相互约束的减排机制

在发达国家高速发展的时期并没有为其高排放付出任何代价，而今天的发展中国家却要为发展中排放的二氧化碳买单显失公平，所以发展中国家和发达国家在碳关税的征收上持有完全相反的观点，但是和以往不同，今天不管是发达国家还是发展中国家，都必须要面对全球变暖和极端天气频现这一严峻的现实，在这一问题上，发展中国家也承担不起无所作为的代价。发达国家和发展中国家携手合作共同面对气候环境问题也是一种趋势。有鉴于此，奥巴马政府重申解决全球变暖问题的抱负。白宫计划绕过国会的阻挠，寻求扩大新的以及现有的国内国际举措，特别是与中国等其他排放大国开展双边行动，努力在应对气候变化方面为全球做出表率。①王联合：《中美应对气候变化合作、共识、影响与问题》，《国际问题研究》2015年第1期。中国政府也开始积极应对经济发展所带来的气候环境问题。中美这两个世界最主要的二氧化碳排放国携手签署了系列涉及气候变化合作的双边协议。其中，最主要的一份双边协议是2014年11月签署的第二次 《中美联合声明》，该项申明宣布了双方应对气候变化的具体行动：美国将在2005年的基础上减排25%—28%，中国计划于2030年左右实现二氧化碳排放量达到峰值，同时非石化能源占一次能源的比重提高到20%左右。②新华网：《中美元首气候变化联合声明》2015年9月26日，新华网 （http：／／news.xinhuanet.com／world／2015—09／26／c＿1116685873.htm）。只有中美这两个世界最主要的碳排放大国进行协调与合作，才能推动和引导其他国家投入到全球减排的努力之中，否则 “任何协议都不会取得进展”。

（四）发达国家采取单边行动，率先征收碳关税

美国碳关税时间表的制定，欧盟航空碳税的尝试都表明发达国家可能会单边征收碳关税。发达国家之所以会不顾发展中国家的反对采取单边行动征收碳关税的行动，原因如下：第一，发达国家掌握国际贸易和国际环境政策领域的话语权。当前，美国等发达国家的技术和资本密集型产品位于国际价值链分工的前端，具有绝对的竞争优势；同时发达国家拥有最先进的低碳技术水平，低碳比较优势明显。占领低碳经济制高点是发达国家征收碳关税的主要驱动力；第二，发展中国家内部不协调。目前碳关税的征收对象主要涉及中国和印度，致使很多发展中国家对碳关税问题并不关心，另外，一些岛国面临气候变暖可能带来的灭顶之灾，也使这些国家对碳关税持支持态度。发展中国家不能用一个声音说话削弱了其作为一个整体抵制碳关税的力量；第三，WTO对碳关税的暧昧态度对发达国家实施碳关税形成了无声的支持。

四 结 语

目前发达国家的碳关税政策在实施过程中遇到了障碍，但是鉴于全球气候变暖和发达国家内部碳税制度和碳交易制度的不断深化，以及低碳优势逐渐显现和低碳消费市场的不断成熟，美国、欧盟等酝酿征收碳关税的脚步并不会停止，作为世界上最大的二氧化碳排放国，我国应该未雨绸缪，积极应对。