道儒法墨思想对提升党内法规执行力的启示

商植桐， 张珩铂， 刘玲玉， 田雨鑫

(1.河北工业大学 计算机科学与软件学院，天津 300401；2.河北工业大学 马克思主义学院，天津 300401)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党的领导集体始终重视党的制度建设，致力于“把权力关进制度的笼子里”，修订或颁布了90余部党内法规，集中清理了党内法规体系中存在的不衔接、不协调、不一致等问题，重制度、讲规矩、守纪律的思想共识和浓厚氛围正在全党上下进一步形成，党的公信力、向心力、凝聚力不断提升。[1]然而，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”[2]，法规制度的生命在于执行。正如习近平总书记指出：“有了好的制度，如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎”。[3]提高党内法规执行力，除学习其他国家优良方法外，更应从我国古学中寻本溯源、汲取经验，针对现实执行短板问题提出具有针对性的治理之策。

一、党内法规执行不力的原因探析

党内法规执行力系统由多种影响因素组成，主要包括制度的科学合理可操作性；各平行子制度间资源配置与协调性；执行者主观意愿与实践能力；社会文化背景和社会舆论风气等等。这些影响因素存在的各种问题，不同程度地制约着党内法规制度优势向治国理政实际效能的顺利转化。

(一)党内法规制度不完备

党的理论、路线、方针、政策以及各种通知、文件统称为党内法规制度。法规制度作为制度显效的逻辑起点，是法规制度执行最基本的要素，因此制度的完备与否直接决定着法规制度的执行效果。目前，在全面从严治党战略部署的带动下，党内生活基本实现了“有章可循、有规可依”。但不可否认，党内法规制度依然存在很多薄弱环节和突出问题。[4]主要表现为：

1.法规缺乏有效性

当前，很多法规政策偏重理论，过于抽象和笼统。法规制度的政策描述以形容性语言为主，且语言高度简练，更多地涉及制度实施的原则性引导。而下级执行机关在具体实践过程中未能及时因地制宜地进行政策细化，法规制度流于形式。如“情节较轻的”、“一般情况下”、“特殊情况下”等词语，预留出较大的裁量空间。此外，法规制度的预定目标在明确性、精确性和可行性方面考虑不足，导致执行主体难以把握法规制度的精神实质，后期的监督和评估考核缺乏必要的依据，更有不法分子趁机钻制度“空子”，最后法规制度走向偏路。

2.法规缺乏整体性

法规制度的制定应该具有侧重点和针对性。但现实法规实践中往往会出现致力于解决主要矛盾或矛盾的主要方面，而忽略了相关衍生性问题，因而陷入“头痛医头脚痛医脚”的困境。以合并农村为例，政府过于注重未来农村建设的美好愿景，而在新村址相关服务设施、旧村址的使用和具体拆迁补偿细节等缺乏具体的制度性规定。现存法规制度存在主要问题有主客体不明，程序要件缺失，惩罚机制不足，实体性制度过多和程序性制度过少等。

(二)党员主体地位的“虚置”

执行主体作为制度执行过程的中介和桥梁，是制度执行力的原动力和持续力。从这个意义上讲，执行主体是法规制度执行的关键因素，因此执行主体的能力素质、思想认同和组织结构都将直接或间接地对执行效果产生影响。目前，执行主体存在的突出问题主要表现为：

1.执行主体能力不足

习近平总书记曾指出，“从总体上看，与今天我们党和国家事业发展的要求相比，我们的本领有适应的一面，也有不适应的一面。特别是随着形势和任务不断发展，我们适应的一面正在下降，不适应的一面正在上升。主要表现为新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用。”[5]执行主体对制度的认知停留在条文表面，不能掌握制度的精神实质；信息碎片化，制度执行过程缺少自下而上的意见反馈和同级之间的信息共享；执行方法单一僵硬，不能结合实际情况因地制宜，灵活变通。

2.执行主体思想意识的认同缺失

执行主体作为制度执行过程中最具有主观能动性的要素，其对法规制度的认同程度直接影响着制度的执行结果和效力。当前，执行主体的制度认同度普遍得到提高的同时，也存在较大的个体差异性，整体上呈现出深度认同和轻度认同少，中度认同多的“两头大，中间小”的格局，大部分执行主体执行态度中规中矩，简单机械执行和主动积极执行并存。

3.相关组织结构不合理

制度执行的组织结构即党的路线、方针和政策等的执行机关的合理性。评价指标有机构设置是否简洁高效以及各级政府和执行机关之间的权责分配。只有执行机制实现纵向组织层级和横向职责管理的有效结合，才能激发制度执行机制的活力，发挥法规制度的实际效能。从纵向来看，我国的政府层级包括中央政府、省市县镇各级政府以及村委会和居委会基层群众自治组织，政府机构臃肿、工作人员规模庞大、信息传递失真、行政成本过高和执行效率低下等问题突出。从横向来看，各级政府组织结构之间职权不明晰、责任不明确造成执行主体过分追求个人利益和“懒政”行为肆起。

(三)执行环节沟通和监督不力

党内法规从制定到显效的过程主要包括制定、执行、监督和评估四大环节。执行环节、监督环节和评估环节是法规制度从理论向实践飞跃的关键。三大环节之间相互制约又彼此分离，因而容易出现沟通不力和制度缺失等偏差。主要表现为：

1.法规执行缺乏沟通

目前，我国正处于改革的攻坚期和发展的关键时期，社会发展遇到了很多新情况和新问题。法规制度执行过程应是执行主体与目标群体之间的双向沟通过程，是不断发现问题并解决问题的过程。“由于政府的横向沟通不足, 导致信息在传递的过程中失真的可能性变大。”[6]当前的制度执行过程中存在跟踪不到位的问题较为严重，导致制度执行局限于制度的单纯实施，不能及时发现问题和收集反馈。

2.法规执行监督不力

首先，法规执行监督侧重于事后监督，忽略了事前监督和事中监督。监督机制的预防性和控制性无法体现。在监督手段上，往往采用领导视察和书面汇报等形式，监督流于形式。在惩处手段上，则表现为惩处依据不足和惩处力度不够。其次，监督机构缺乏独立性。主要表现为“上级监管太远，同级监管太弱，下级监督太难”。以纪律检查委员会(简称“纪委”)为例，党的各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，上级监督难以确保监督的时效性和充分性，同级监督则受到“组织上隶属和职能上粘连”关系的影响，在涉及人事安排、干部监督和案件处理等的实际工作中缺乏独立性和权威性，容易陷入地方保护主义的泥潭。[7]

3.法规执行评估体系缺失

政策评估是指“在政策执行之后，依据一定标准对政策效果、政策效益、政策效应所作的观察，并进而对政策所作出的分析”。[8]我国的法规执行评估正处于起步阶段，加之我国国情党情的复杂性，在具体评估工作展开上面临较多的困难。目前的法规执行评估以内部评估和上级对下级的评估为主，评估手段侧重于定性分析，而党的思想建设领域更多的需要依靠定量分析来评价。同时，法规执行的评估只注重执行机关的执行进展，忽视了制度执行的实际效能和群众反馈。

(四)外部因素的负向影响

执行环境主要是指能够对法规制度实施产生影响的背景、环境和文化传统等，是制度执行的外在因素。党内法规制度能否正常实施以及能否发挥其应有的实际效能与执行环境的好坏密切相关。党内法规制度执行不力正是受到执行资源不足和党内外消极文化的直接影响。主要表现为：

1.执行资源不足

“政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标。资源的投入对政策的执行有如赋予活力。”[9]执行资源分为硬性资源和软性资源。硬性资源不足主要体现为人力、物力和财力资源投入数量、质量不合理，法规制度在投放执行时没有进行充分的资源评估。能够与制度执行相匹配的执行资源要么过少，严重阻碍制度的正常实施和执行；要么过多，造成执行资源不必要的浪费，甚至会影响制度执行的整体效率。软性资源主要是指制度执行过程中的信息、技术和权威等无形资源。软性资源不足主要体现在信息资源传递渠道单一，缺乏时效性，受执行者个人偏好和价值观影响大；技术资源跟不上实践的需要等，最终影响制度执行流于形式，执行权威大打折扣。

2.党内消极文化制约

制度执行者具有执行者和社会人的双重身份，制度执行除受党内环境的影响，还要受到社会文化环境的制约。在历史传统文化的长期积淀中形成的“熟人社会”及与之相对应的熟人文化，以地缘关系、血缘关系和业缘关系为核心，将人与人之间的亲疏远近作为根本的处事原则，编织“关系网”、建立“人脉圈”，不按党内法规制度办事，使党内法规制度最终成了“稻草人”。制度执行过程中存在很多“送礼”、托关系、“潜规则”等现象都是熟人文化影响下的产物。这种悖情悖理而又能够畅通无阻的文化残留成为腐蚀执行主体的沉疴毒瘤。

二、传统文化对提升党内法规执行力的启示

在历史的长期积淀中形成的传统文化并非都是消极的糟粕，还有很多从古代治国实践中积累和总结起来的，与当时的统治阶级利益相一致的文化思想作为正法规式制度的有益补充。具有代表性的传统思想有道家思想、儒家思想、法家思想和墨家思想(以下简称“道儒法墨”思想)。道儒法墨思想，形成于春秋战国时期，是千百年里交融杂糅影响中国政治的显学。对于社会发展的理论，四大学派各有主张；而对于如何提升古代官吏的执行力，四大学派的主张在某种程度上殊途同归，并对当代制度执行力建设具有良好的借鉴作用。对待古学，不可全盘接受，更不可全盘否定。古学之中的积极成分恰如中医治疗，不仅能治疾疗疴，更能拔除病疽，真正从思想根源中找到执行者执行不力的“病原”。简言之，提升执行者执行能力，需以儒明志，以道立心；以法循矩，以墨促行。

(一)道、儒“忠”文化

道家代表人物庄子假托“忠君”思想来阐述官员应具备的执行力水平。庄子在《人世间》一篇中指出：“夫事其君者，不择事而安之，忠之盛也。”、“为人臣子者，固有所不得已。行事之情而忘其身，何暇至于悦生而恶死！”。庄子认为，执以权柄者，应以客观、公正、坚定的态度来对待统治者下达的任务。这种“大忠，极忠，盛忠”的思想正是对执行主体和党员干部必备素养的思想基础。

儒学代表作之一《论语》所言之事，一曰“仁”，二曰“恕” ，“仁”“恕”者，即是忠孝节义。“从儒家思想的角度出发,人都具有“辞让之心”和 “恻隐之心”,要促进社会和谐,可以通过教化的方式,激励民众提高个人修养,以实现心理上和精神上的和谐。”[10]“对上”，孔子强调“事君能致其身”，[11]“临下”，孔子强调“临之以庄，则敬；孝慈，则忠”，执政主体孝顺仁慈，则能够在工作中公正严肃，为党和国家的发展贡献自身之力，以更好地促进执行主体和执行参与者之间“制度执行——制度支持”的双向协调。

在党内法规执行力建设发展的过程中，以权谋私、尸位素餐、“圈子化”以及对党内法规硬性抵抗，软性消极执行，肆意剪切变更，钻党内法规空子等现象[12]。中国共产党党内法规执行力建设是需要向“忠”文化汲取经验的，中国共产党人作为国家权力机关的执行者和党内法规的遵守者应树立良好的忠诚信念。这种“忠”，不是狭义上对“一人”的忠，而是广义上对“众人”的忠；不仅仅是狭义上对“一党”的忠，更是广义上对“天下”的忠。

(二)法家“法、术、势”思想

法家代表人物商鞅提出的严刑峻法与奖励耕战，与同期秦国自然科学界出现的铁器牛耕共同扮演着提升秦国综合国力的“两架马车”，为秦国积累了大量财富，并最终建成了中华民族历史上第一个大一统帝国。战国末期思想家韩非子是法家之集大成者，在韩非子“法术势”思想中，“法”是法律，“术”是制度，“势”是权力。用法律对官员施以绳墨，将高效执行的奖励和懒政怠工的惩处相结合；“术”作为高效执行的保障，社会上存在着以“耕战”为跳板的社会层级间的上下流动，民可以豪勇博得显位。“势”受“法”与“术”的约束，同时反作用于“法”与“术”。官吏权力受到国家法律的约束和社会奖惩制度的统摄，从根本上制约了官员的懒政无为。

法家“法”、“术”、“势”思想与当今党员政治生活和党内法规执行力建设高度契合。以习近平同志为核心的党的领导集体在驳斥“党大还是法大”伪命题的同时，提出“权大还是法大”命题，并得出了“将权力关进制度的笼子”的结论。将国家法律和党内法规双重红线作为规范共产党员行为，拷问其执行力的同时，将国家人民所赋予官员的权利关进制度的笼子。共产党员领导干部的权力来源于人民群众的赋予，受到国法、党规的保护；同时，党员干部必须在遵守国家法律和党内法规的前提下行使权力。提升共产党员执行力水平，必须强调国法、党规作为雷池，不可逾越，用国法党规来鞭策党员干部的行为，是提升党内法规执行力的根本保证。

(三)墨家“强力从事”思想

墨家思想重克己修身，讲兼爱非攻，求苦行济世，图强力从事。墨家所讲之“十义”中的非命、尚同等观点是墨家执行力思想的最好诠释。墨家作为底层劳动者的利益代言人，是诸子百家学派中第一个站出来驳斥儒家“命定论”的代表。墨子认为，“我命固且贫”的命定论乃是“暴人之道”，民之“衣食之财不足”，王之“亡失国家，倾覆社稷”皆缘起于其自身不能强力从事，不能以高效的执行力来改变自身处境，而绝非命之使然，运之既定。墨子通过对“非命论”的阐释，提出了强力从事的思想，强力从事正是要求为王则克己立身，勤于政务；为臣则忠君体国，强效执行；为民则戒于过度饮食，勤于从事劳动生产。

墨家代表着与儒家“精英文化”泾渭两分的“平民文化”，以交利兼爱为社会理想，反对奢浮享乐之风。墨家“强力从事”思想对当今我国党内法规执行力水平建设具有十分重要的借鉴意义。党内法规执行过程是贯彻落实制度的关键关节。执行主体唯有将自觉自愿、勤奋高效的“强力从事”思想内化于党内法规执行者的内心，外化为其坚定的执行行为，党内法规执行力建设水平才能真正意义上产生质的飞跃。当前，“重知识，讲学历”的社会风气蔚然成风，但对于实践能力和自觉意识的培养和重视远远不够，走上工作岗位之后就会陷入更加被动和消极的困境，难以体会执行工作的精神实质。

三、提升党内法规执行力的对策

提高党内法规制度执行力是以党内法规建设促进全面从严治党的关键，是中国共产党自身建设的重大课题。通过对党内法规执行不力的原因分析，并结合传统文化中“道儒法墨”思想对制度执行的启示，得出提升党内法规执行力需要整合各方面影响要素，形成系统的治理体系。主要表现为以下几个方面：

(一)执行源头：提高党内法规制度的科学合理性

提高党内法规制度的科学合理性，是促进党内法规制度执行力建设的基础。党的十九大报告中指出：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，不断提高党的建设质量。”[13]以补齐党内法规制度短板，促进执行过程和谐有序为核心，以“于法周延，于事简便”的原则，加强党内法规制度的顶层设计。

首先，突出工作重点，坚持目标导向和问题导向相统一，抓紧建立和完善主干性、支撑性党内法规制度。其次，适当增加对抽象性语言的具体描述，完善法规制度的具体实施方法和细则，补齐程序性规定的短板，废止已经不适应于当前实际工作的法规制度，统筹推进立改废释工作。最后，以党章为根本，以民主集中制为核心，健全法规制度的相关配套机制。畅通执行主体与执行参与者之间的沟通渠道，进一步增加制度执行的透明度，提高执行参与者对法规制度理解和认同，增强法规制度的执行弹性。

(二)执行主体：加强思想教育，重建执行主体的精神长城

重建执行主体精神长城，是推行党内法规制度执行力建设的前提和关键。法规制度的执行主体作为国家权力机关的执行者和党内法规的遵守者应树立良好的忠诚信念。这种“忠诚”，是对狭隘的“山头主义”、拉帮结派的“站队意识”的摒弃，是对人民群众的矢志不渝的信念。“物必先腐，而后虫生”,[14]提高党内法规执行力，必须以重振“忠文化”之猛药，疗党内积毒之沉疴。

执行主体应将忠诚于党，忠诚于人民群众的理想信念内化于心，为提高自身制度执行能力奠定坚实的思想基础。具体来说，在日常工作中将学习党内法规制度纳入党员教育培训、领导干部入职培训等课程，采用知识竞赛、演讲、专题讲座、主题会谈等经常性教育活动，全面、精准、深入地理解和领会法规制度的精神实质，逐渐内化为执行主体指导自身工作的行为准则。

(三)执行过程：完善制度执行的监督惩罚体系优化党内法规的执行资源与环境

完善制度执行的监督和评估体系是提高党内法规制度执行力建设的催化剂。首先，要着重解决纪委“双重领导机制”致使纪委监督难以开展的困境。纪委检察机关应独立于政府而存在，直接向权力机关负责，实行上级监察机关对下级监察机关的垂直领导。其次，充分发挥社会监督的作用。应尽快制定对于各级党委和纪委网站的整体规划，将党委和纪委网站打造成各级政府良好的政务公开平台、执行主体良好的执行平台和人民群众良好的监督平台；建立与政务公开相一致的群众评议制度，广泛征集党员群众对制度执行的意见和建议。最后，健全制度执行的评估反馈体系。本着公开透明的原则，提高评估机构的独立性，优化评估主体的专业素养。同时，建立于评估反馈结果相应的激励惩罚机制。尤其是加强对违法乱纪公务人员的责任追究和惩处力度，维护制度的权威，确保党内法规各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。

(四)执行保障：优化党内法规的执行资源与环境

优化党内法规的执行资源与环境是加强党内法规制度执行力建设的支撑。首先，保障基础性资源的配备，保障人力、物力和财力资源充足的同时，精简机构，合理利用和分配执行资源，敢于尝试和创新；党的各级领导干部是不断提高党内法规执行力的关键少数。在提高执行主体的整体素质的同时，党员干部应该发挥表率作用，带头执行各项法规。其次，优化党内政治文化。强调思想建党和制度建党相结合，以党章为核心，大力发扬党内民主，营造良好的党内生态；培养执行主体的法治思维，营造懂法、尚法、守法的氛围，使国家法律和党内法规“双管齐下”，相得益彰。

四、结语

党内法规是实现“党要管党，从严治党” 的重要依据和保障，法规制度执行则是全面从严治党从蓝图变为现实的转化器。[15]习近平总书记在纪念孔子诞辰2565周年国际学术研讨会暨国际儒学联合会第五届会员大会开幕会上指出：“不忘历史才能开辟未来，善于继承才能善于创新”。中国传统文化有我们取之不尽用之不竭的精神财富，是我们最深厚的文化软实力，汲取中华优秀传统文化的精髓，提升党规党纪的执行力，是全面从严治党，永葆党的青春活力不可或缺的路径与举措。