青海省贵南县村规民约的现状调查报告

程春艳

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810007）

贵南县隶属青海省海南藏族自治州，是一个以藏族为主的多民族聚居区，有藏族、汉族、回族等12个民族。传统的村规民约主要是以民族习惯为基础，形成规范部落群体的惯例、禁忌等，起着社会控制的作用。20世纪90年代，国家制定法律推行村民自治，由此产生大量村规民约。新型村规民约作为国家制定法与民族民间法妥协的产物，已经成为村民自治中实现自我约束的规范和实施民族区域自治的法律规范形式。

一、青海省贵南县村规民约的主要内容

笔者实地调研搜集了青海省贵南县各个村落的村规民约，经分析发现，村规民约的内容覆盖了村民自治的各个方面，包括社会治安、生态保护、民族教育、婚丧嫁娶等。以村规民约的内容形式为标准，可以分为综合规约和单项规约。

（一）综合规约

综合规约主要是指对集体社会生活相关的若干问题进行统一规定，通常以“××村规民约”命名。村规民约作为一种规章制度，一般由规约名称、前言、正文、结尾四部分组成。第一，规约名称因其种类、制定主体不同而不同，如《贵南县塔秀乡村规民约》《塞羊村村规民约》。第二，前言主要介绍立约的依据及目的，如《贵南县塔秀乡村规民约》规定“为引导村民树立‘爱国守信、明礼诚信、团结友善、勤劳自强、敬业奉献’的基本道德观念……根据国家有关法律、法规和政策......”第三，正文部分内容主要有两个方面：一是规定怎么做，如《昂索村村规民约》规定“村民之间不得打架斗殴、酗酒闹事，要和睦团结。”二是违反了规章制度的处罚条款。如《上洛哇村村规民约》规定“严禁牛羊在退耕还林里放牧，如发现每头牛罚50元，每只羊罚10元。”第四，结尾部分则是规约制定部门和时间，如《吐鲁村民委员会村规民约》规定“本村规民约经村民代表会议、党员大会通过并于2011年7月1日开始实施执行。”

（二）单项规约

单项规约主要是就社会集体生活中某一方面的问题进行专门规定。具体内容制定则依据村落的实际情况不同而有所差异。新型村规民约中，“依法而治”的原则决定了除依据各村的实际情况不同而有所差异外，还结合时代的发展、环境的变化和国家法律法规制定一些针对性的规约。如针对农村办丧铺张浪费的现象而制定的《办丧方面的村规民约》，遵照国家计划生育的相关政策和民族自治的相关规定而制定《计划生育村民自治公约》等。

二、青海省贵南县村规民约的现状与不足

经过对贵南县的实地调查以及实证分析，笔者发现，在新时期，村规民约在结构以及内容上日臻完善，但是仍存在着一些不足之处需要完善。

(一)村规民约虽基本普及，但质量良莠不齐

经过调研发现，在贵南县塔秀乡的各个村子里，村规民约覆盖率很高，几乎所有农牧民家的墙上都贴有、印有村规民约的年历画，藏文版“村规民约”几乎每户一册。藏区村规民约已经成为国家法的有益补充。但是有些村规民约质量不高，雷同严重，还有部分村规民约仅仅是国家有关法律法规及政策的重申。如：吐鲁村民委员会村规民约开篇规定的“年满18周岁的村民，有选举权和被选举权”。这些村规民约没有做到因地制宜，和藏族习惯法及当地风俗习惯严重脱节，失去了存在的现实意义。

（二）个别村落习惯法与村规民约交叉现象严重

在贵南县的一些村落，习惯法和村规民约同时存在，并且有代替村规民约的现象。这些习惯法是在长久的历史中积累而成的，在法律体系不完善时期发挥着重要作用。但是，随着国家对于法治建设的重视以及法治建设的日益完善，一些习惯法已经与时代脱轨，甚至于法于理都不甚恰当，危害到社会的稳定与民族的团结。如：草原深处的塔秀乡，仍然存在非法聚集索要“赔命价”“赔血价”“出兵费”等现象，严重违反了法律法规，扰乱了社会公共秩序。并且产生的天价赔偿费用，不仅损害了法律规范的权威性，也给当地村民带来了沉重的经济负担，严重影响了民族地区的社会和谐。

（三）村规民约中的处罚条款违反法律规范

村规民约设置惩罚性条款是很普遍的现象。调查显示，村规民约中最常用的保障村规民约实施的手段就是采取强制性措施，包括罚款、限制享受各类惠民政策等手段，而罚款是最常见的惩罚手段。如：茫拉乡上洛哇村村规民约规定“严格禁止赌博现象，发现有开赌场者，罚款2000元，参与赌博者，罚款500元。”茫曲镇河州村村规民约规定“如发现盗伐林带树木的，每棵树木进行罚款150元，同时还要保证补栽保活”等。对于村规民约的实施来讲，进行处罚毫无疑问是最有效的保障手段。但在我国的法律规范中，村规民约并没有处分村民人身以及财产的权利，只有作为行政主体的行政机关和法律法规授权的组织才有权进行行政处罚，村民委员会作为农村基层群众自治组织，根本不具有行政处罚权。因此，村规民约中具有处罚性质的条文是否合法还有待探讨。

（四）村规民约制定中政府干涉程度过重

经过调研发现，在塔秀乡的各个村子的村规民约的制定过程中，乡政府对于村规民约的制定干涉过多。森多镇常委书记尕藏才让告诉笔者“我们这里多数村民是文盲、半文盲，不懂怎么制定村规民约，乡里就只能根据突出的问题制定出村规民约的范本，然后让各村实施。”《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，同时也规定村规民约是全体村民依照法律规定制定的，可以说制定村规民约是本村落的职责。所以，在村规民约制定过程中，政府的过度干涉，不仅会减退村民的参与积极性，甚至会导致村民对于村规民约的抵触情绪。

三、现代乡村治理中完善村规民约的路径思考

（一）甄别习惯法资源,充实村规民约

贵南县村规民约现有问题中，最严重的就是其内容上同质化现象严重，脱离实际。所以说，在村规民约的制定过程中，应该积极利用当地多元化的规范体系，汲取其中的合理部分，使得村规民约能够保持科学性以及合理性。作为藏族聚居区，长久的历史发展中形成了大量优秀的传统和风俗习惯，习惯法资源丰富，更应该作为村规民约的动力源泉。因此，在进行村规民约的修订中，应该充分地重视习惯法资源，甄别其中的积极因素，充实村规民约，增强村规民约的民族与区域特色，增加当地村民的认同感和参与度。如：“从下种到收割完成之间,严禁在农田附近割草、打柴、放牧”“禁止在草原上捕捉旱獭”等，这种本身对当地的生产以及生态的保护有利的习惯法就应该充实到村规民约当中。不仅有利于保留当地的优秀传统，也有利于完善当地的村规民约，促使其发挥应有作用。

（二）转变村规民约的实施方式

贵南县各村村规民约广泛存在着操作性差、处罚条文多的现象。对于这种现象，可以通过约定村规民约的性质的方式进行改善。有学者认为，村规民约在一定程度上可以看作是民法中的民事合同，既然具有民事合同性质，对于违反村规民约的行为，自然可以看作是违反民事合同，也就可以通过《民法总则》的规定给予解决。所以说，在贵南县各村村规民约的制定过程中，明确规定村规民约的民事合同性质，在出现违反村规民约的具体行为时，当事人或者村委会可以选择人民调解委员会调解，也可以向法院提起诉讼，从而保证村规民约在合法的前提下能够有效实施。

（三）政府在制定村规民约的过程中应以引导为主

《村民委员会组织法》明确指出，村规民约属于村民自治范围。村规民约的制定和实施是法律赋予村民重要的权利，村规民约的制定更是村民权利行使的重要部分。所以，政府不宜过度干涉，更不能包揽。所以，政府应加强引导，指明方向，规范程序。调查发现，贵南县塔秀乡党委、政府制定的《贵南县塔秀乡村规民约》很有代表性。针对存在的非法聚集索要“赔命价”“赔血价”“出兵费”“退兵费”等严重违反法律法规的现象，当地党委、政府工作人员多次进村入户、进寺院开展调研、座谈讨论、广泛征求意见，对调研结果以及建议形成文本，供村民参考，之后经由村委会主持召开村民大会或村民代表大会逐条讨论修订村规民约中存在的不合法以及不合理条款，这一方案得到广大村民的认同。塔秀乡制定的村规民约的过程，既体现了政府的引导作用，又充分尊重了村级组织的自治权利，赢得了村民的广泛拥护。

(四)提升村级干部队伍的整体素质

村官群体在一个村落中起着示范作用，村官群体带头遵守村规民约，有利于形成一个良好的氛围，带动全体村民遵守村规民约。同时，村官群体的整体素质提高，不仅有助于在村规民约的制定中提出更符合当地发展实际的条文，也有助于引导村民在村规民约的制定中积极参与。塔秀乡塔秀村的转变最为典型。十几年前，塔秀村以打台球等方式进行赌博，有人一天就输掉几十头甚至上百头牲畜，还有着盗窃以及打架成风的恶习，带来了各种家庭及社会问题，基层处于无序状态，村规民约无人遵守，村子发展遭遇瓶颈。针对这一状况，村委会积极组织村民修订村规民约限制这种情况蔓延，当地政府也主动邀请该村党员干部进行专业培训，并为其邀请专家以及学者为其讲解优秀案例，整个村委会成员素质得到提高，带领村子进行治理，几年后的塔秀村已经成为全县各个村子学习的榜样。这说明对于民族村落的基层自治来说，民族精英群体的专业素养具有非常关键的作用。