“放管服”改革视角下的高校用人主体自主权政策保障体系建设

陈伟峰

（泉州经贸职业技术学院，福建 泉州 362000）

“放管服”相关配套的政策法规是保障和落实高校用人主体自主权的决定性因素，具有不可替代的管理协调和服务保障功能。在新的历史时期，高校用人主体自主权的生态环境和时代要求已经发生了重大变化，处于战略提升时期。面对新时代、新任务和新挑战，政府职能部门应进一步完善、强化政策保障，以保障和落实高校用人主体自主权。

一、高校用人主体自主权的历史进化过程

改革开放以来，高校用人主体自主权历经理论探讨、实践改革、深化提升、政策保障等进化过程，初步构建了有中国特色的高校用人主体自主权管理体系，并积极推动其进入法制化轨道。

（一）计划体制下生存困局中的首次突围

十一届三中全会全面纠正“文革”“左倾”错误，把国家工作重点转向经济建设领域，这使得给经济社会输送人才的高校迎来了新的历史发展机遇。而此时，高校面临突破“文革”僵局、摆脱计划体制对高校管理过多过严等突出问题。1979年，《人民日报》就有关高校提出的用人主体自主权问题倡导全社会进行探讨和提出建设性意见，高校用人主体自主权的改革自此发端。至1984年底，高校用人主体自主权改革主要在省级与中央权限梳理方面实现了从无到有的突破，但改革的力度与成效都远未达到高校人才培养目标对放宽体制管理的迫切需求。

（二）经济社会转型背景下的普遍尝试

1985年中央《关于教育体制改革的决定》提出，要扩大高校的办学自主权,释放高校的潜力和活力，加强高校与社会联系，使高校能够应对发展需要。给高校放权的范围包括：招生、专业建设、校际校企间合作科研、干部提名任免、基建、国际学术交流等。1986年，国务院《高等教育管理职责暂行规定》对国家教育委员会、国务院部委、省级教育职能部门的职责以及招生、财务管理、干部管理、职称评聘、建业建设、科研、外事交流等6方面高校工作做了细化和扩充。同时，各地各高校在内部管理体制改革取得普遍性突破。总的来说，此时高校用人主体自主权的改革速度、力度、效果，仍与急剧变革的政治经济体制不适应、不匹配。

（三）改革实践全面系统铺开

1992年，《关于国家教委直属高校深化改革、扩大办学自主权的若干意见》（简称16条）给予高校更多的用人主体自主权。中共十四大结束后的1993年,《中国教育改革和发展纲要》指出教育体制改革面临的重点和难点，首次明确高校具有法人地位，支持高校成为真正的法人实体，要求政府要转变职能。1994年，《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》对高校用人主体自主权的职权范围做了进一步细化解读。这一时期的改革主要强调了政府宏观调控、高校自主办学问题，未涉及政策法规推动保障层面。

（四）改革纳入国家政策保障范畴

1995年，《中华人民共和国教育法》的颁布标志高校用人主体自主权纳入法制建设范畴。1998年，《中华人民共和国高等教育法》进一步在立法高度上确立高校用人主体自主权。2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》提出，扩大职称聘任、科研经费管理使用等单位用人自主权。至2012年，高校用人主体自主权改革围绕深化提升与法制保障展开。

（五）“放管服”时期的政策保障问题凸显

2013年以来，每年首次国务院常务会议都将“放管服”改革工作列入议事日程。2015年，《教育部关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》坦承，政府管理教育存在越位、缺位、错位现象。2016年，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要保障和落实高校用人自主权，2017年，《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出要进一步破除体制障碍，给高校和地方放权。《2018年政府工作报告》强调，持续深化“放管服”改革。加快转变政府职能，减少微观管理、直接干预，注重加强宏观调控、市场监管和公共服务。近几年来反复强调，表明巩固和保障高校用人主体自主权面临着诸多难题。

二、政府“放管服”和保障落实高校用人主体自主权的内在逻辑关系

“放”是“减法”，是前提条件。简政放权是推进高校用人主体自主权改革的中心支点。政府职权与高校主权两者是此消彼长的互动结构关系，政府在学科专业设置、编制及岗位管理、人员聘用流动、职称评聘、薪酬分配、经费管理等方面充分放权，是市场经济条件下从管理型政府向服务型政府转型的时代要求，也是落实高校用人主体自主权的重要前提。

“管”是“加法”，是体制保障。政府简政放权后不是放任不管，当甩手掌柜，而是要加强监管，放管结合。坚持放管同向同步，一手抓行为监督，一手抓政策保障，边放权边监督，边废除制约条款，边出台保障措施，确保政府简政放权和高校扩大主权在时空维度上无缝对接、协同推进，持续深入推进高校用人自主权改革。

“服”是“乘法”，是要素催化。优化服务是保障和落实高校用人主体自主权的“最后一公里”，精简到位、高效亲和、程序规范的服务具有乘法效应，有利于催化高校用人主体自主权政策操作执行。

三、高校用人主体自主权政策保障体系建设存在的主要问题

（一）高校权利本位观念错位

高校用人主体自主权问题的提出，从早期高校摆脱计划经济时代政府过多管制束缚的期望，到近三十年来政府把落实与保障高校用人主体自主权纳入责任范畴。在这一过程中，高校并没有完成其自身是权利本位的意识转换，也就没有认识到该如何从政策上落实和保障自主权。

（二）外部制度设计缺位

1.教育根本大法尚需下位法衔接细化。《教育法》和《高等教育法》明确了高校的法人实体地位，在法律上拥有七项用人主体自主权，而至于这些权利如何保障并未明文规定。同时，两部法律对高校权利的界定很清晰，但对于高校义务表述却很泛化，这种权利与义务不对等的法理观念的缺位，为外界特别是行政介入干预提供了可操作空间，影响了高校用人主体自主权的保障和落实。

2.高校用人主体自主权法律定义的缺失。至今没有法律对高校用人主体自主权的性质下定义，对于政府该如何区别管理高校也没有明确规定，导致高校对于自身用人主体自主权基本内容的厘清存在法理依据上的困难。

3.高校章程配套政策缺失。1995年，《教育法》及其后续的下位法，对高校章程的表述都没有很明确而具体的指向，这对于保障和落实高校用人主体自主权并没有多大的现实意义。

（三）制度内部逻辑不清

（1）党政权责不清。1998年，《高等教育法》提出公办高校实行党委领导下的校长负责制，但同时也强调了校长的法人地位，作为上位法，并没有划清二者的权责界线。这导致了随后的一系列下位法对“党委领导下的校长负责制”都不能具体表述，高校准确执行存在自己拿捏尺度的困境。（2）普遍存在行政权力泛化侵占学术权力的现象。“校长负责制”的权力边界宽泛，学术权力和教师民主参与权如何监督约束行政权力缺乏相关规定。（3）学术机构权责不清。高校最高学术机构学术委员会在决策管理中的地位、作用缺乏相关规定，其议事机制也不完善。（4）高校去行政化进度和成效不理想。除了高校内部行政化泛化问题，政府过多地对高校科研项目、人才招聘进行行政审批，过多审批意味着过多的介入，阻碍去行政化进程。

四、构建高校用人主体自主权政策保障体系

应基于以下方向构建政策保障体系：充分发挥现有配套政策的效应，充分利用政府职能部门的协调作用，专门出台针对高校用人主体自主权落地的系列政策。政府要加强科学决策能力，既要监督、规范政策的执行和实施，也要根据高等教育改革需要，研究并制定更有利于高校用人主体自主权和地方经济社会协同发展的新政策。政府要加快职能转变，强化宏观管理、公共服务和监督保障职能，弱化、减少行政审批管理；高校要深化体制改革，保障在用人问题上高校自主地位的确立。具体来说，从以下几个方面着手：

（一）树立提升保障高校用人主体自主权的法治理念，明确《高等教育法》立法意图

《高等教育法》应更注重权利保障的法治逻辑，明确立法目的所在，要把目前对学术权力和高校用人主体自主权等难以量化定性和具体操作的价值观念，转化为可判断可操作的具体的一般性规定，明确政府介入高校管理的前提条件，这是“放管服”环境下急需弥补的法治秩序空白点，也能为高校认识和操作用人主体自主权提供最基本的法律依据。

（二）完善和规范高校用人主体自主权的依法行政保障

1.《高等教育法》规定，政府可以依法对高校进行行政管理和服务的事项包括高校设立、办学水平评估等8项权力，但对于这些权力的责任主体、行权程序、具体范围等缺乏明文规定。政府从依法行政责任主体方面如何保障和落实高校用人主体自主权，需要法律进一步细化解读。

2.《教育法》《高等教育法》没有规定如何保护高校用人主体自主权，政府在行政管理、行政服务和保障落实高校用人主体自主权的规范性仅能依靠管理主体的高度自觉，对于错漏甚至违法违规行政管理行为缺乏责任认定和纠错机制，必须将相应的规范管理流程和责任倒究处罚机制纳入政府考核范畴。

（三）建立高校用人主体自主权的立法保障

1.完善约束立法。约束高校内部管理，完善落实高校内部权力分权和制衡。规划清楚党委与行政、行政与学术的权力边界，重点保障学术权力不受侵犯，确保学术自主权。

2.强化监督评价。引入专业化的中介组织，强化对高校保障和落实用人主体自主权的指导、监督和评价，在政府行政管理和学校利益诉求上搭建枢纽，并从立法角度予以明确保障中介组织的职能定位。

[1]苏步青,李国豪,刘佛年,等.呼吁:给高等学校一点自主权[N].人民日报,1979-12-06（3）.

[2]中共中央.中共中央关于教育体制改革的决定[EB/OL].（1985-05-27）[2018-3-27].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2482.html.

[3]中共中央,国务院.中国教育改革和发展纲要[EB/OL]（1993-02-13）[2018-04-02].http://old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_177/200407/2484.html.

[4]国务院.国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）[EB/OL].（2010-06-06）[2018-04-02].http://www.gov.cn/jrzg/2010-06/06/content_1621777.htm.

[5]教育部.关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见.[EB/OL].（2015-05-04）[2018-04-02].http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7049/201505/186927.html.

[6]中共中央.关于深化人才发展体制机制改革的意见[EB/OL]（2016-03-21）[2018-04-02].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/21/content_5056113.htm.

[7]教育部等五部门.关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见 [EB/OL].（2017-04-06）[2018-04-02].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html.

[8]李克强.政府工作报告——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议 [EB/OL].（2018-03-05）[2018-04-02].http://www.gov.cn/zhuanti/2018lh/2018 zfgzbg/zfgzbg.htm.