基于政策文本的定量分析：我国共享单车政策探究及相关建议

孟凡坤

（南昌大学公共管理学院，江西 南昌 330031）

一、问题的提出

随着我国互联网技术和物联网技术的发展，共享经济在我国发展方兴未艾。共享单车是共享经济的代表产物，其迅速发展带来了一场公共交通领域的变革，在近三年时间的时间里，它依托强大的市场资本的支持和规范成熟的市场化运作已成为各大城市最便捷的代步工具。但是，共享单车带来了违规使用损害共享经济的持续性、失德行为扰乱市场秩序的和谐性、狂热投资挑战行业发展的可控性等诸多问题。对此，我国各地城市相继出台相关政策，加以规范和调整。

对中国知网文献检索统计发现，关于“共享单车”共有1187篇文献，其中“核心期刊”和“CSSCI”只有52篇文献，主要集中于贸易经济和交通运输等方面，而相关文献中对共享单车政策的研究较为空白。可以看出，当前共享单车政策研究的主要困惑在于我们缺乏对我国共享单车政策的整体性和系统性的了解和分析。诸如我国出台了多少共享单车政策，这些政策的文本形式如何，这些政策由谁制定，政策内容和主题是什么，具有什么样的特点等。对于这些基本问题，从目前的研究来看并不是十分清晰。而对于这些问题的不清晰，使得我们对于共享单车政策的理念和趋势难以把握，制约我们对相关政策的解读和预测。基于这一判断，本研究通过近几年我国主要城市出台的共享单车政策文本进行系统性的定量分析，力图从宏观上把握我国共享单车政策的基本特点，以期丰富学术界对于共享单车政策的基本认识。

二、共享单车政策回顾及文本选择

共享单车政策是为了规范共享单车的消费者、企业和政府三方行为和解决其带来的社会问题而颁布的。2016年12月27日，深圳交委发布《关于鼓励规范互联网自行车的若干意见（征求意见稿）》，对互联网自行车定位、政府企业责任等进行规范，这是国内首次推出有关共享单车的规范意见。随后，2017年3月3日成都市出台《关于鼓励共享单车发展的试行意见》，成为我国首个城市支持共享单车发展的政策。3月17日，南京市交通运输局发布了《南京市促进网约自行车健康发展的若干意见（征求意见稿）》；4月21日，《北京市鼓励规范发展共享自行车的指导意见（试行）》颁布；4月24日《天津市互联网租赁自行车管理暂行办法（征求意见稿）》颁布；4月28日，上海发布了《上海市规范发展共享自行车指导意见（试行）》。2017年5月22日，交通运输部发布十部门起草的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》；8月3日，《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》落地，这是从顶层设计角度对共享单车行业共性问题予以明确，代表着中央部门出台共享单车的指导性政策意见，为其他城市的政策颁布提供依据。此后，各主要城市共享单车政策纷纷落地执行。

本文所称的共享单车政策文本是指由国务院相关部门以及地方政府颁发的、以正式书面文本为表现形式的各种共享单车的规范性文件。本文从我国主要城市相关部门网站上摘取文件，在抽取样本上遵循公开性、权威性和相关性。权威性是指政策文本是由国家权威主体出台的共享单车政策，主要包括中央和地方政府；公开性是指由政府以公开颁布的方式对社会发布的共享单车政策，不公开或者还在讨论的提案不在本研究范围内；相关性是指政府颁布的与“共享单车”“互联网租赁自行车”等与共享单车有关的政策。由于政策数量有限，本文整理的政策遵循相关性。值得注意的是，由于共享单车是新兴产物，政策也大多在近几年出台，目前还没有一部完整、及时的共享单车政策汇编，因此，本文选取的政策文本主要从我国主要城市的政府网站上收集整理而来。另外，北大法律信息网收录了自1949年以来的20余万篇法律文件，而且合理划分为19个子数据库，具有强大的检索功能。在北大法律信息网中输入“互联网租赁自行车”“共享单车”等检索词进行检索，最终选择出符合三原则的政策文本。本文所取的政策文本不包括征求意见稿。自2016年至2018年1月的有效政策文本共计19份（如附表1所示）。

三、共享单车政策文本的分析框架

公共政策是国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。公共政策文本则是公共政策存在的物理载体，能够为研究者提供观察政府行为和政治过程的窗口。政策文本的研究路径主要有五种，分别是语义学与语法学路径、语用学路径、政策内容路径、文献计量路径和社会网络路径。政策文本的量化分析路径是政策文本研究的一大趋势和重要内容。

所谓政策文本的量化分析是对政策文本从非内容要素加以分析，主要有文本数量、政策年限和政策主题的分析等。具体的步骤是：首先将各个政策文本中的政策工具内容进行编码，以定义分析单元并进行初步的描述性分析；再根据政策工具理论制定分析框架，随后把符合框架的政策编号归入分析框架中进行频数统计；最后在量化分析的基础上剖析该政策在政策工具的选择、组织与建构中存在的问题，并给出相应的政策建议。对政治学家来说，如果致力于获得更可靠的政治知识，更重要的是要形成量化概念，以便使我们不仅能根据特征去排列事项的顺序，而且能说明每一项目具有该特征的程度。可见，政策文本的量化分析可以让我们更加细致清晰地了解到政策的实际特点。

政策量化研究作为一种新兴的研究方法和范式，在众多政策研究中得到具体的应用。国内学者也用政策量化分析对我国某些政策进行研究，取得了一些成果。如王宏起、李婧媛等（2018）对“双创”政策文本进行了量化研究，张月颖、徐宏毅（2017）对中国文化产业政策文本进行了量化分析，张再生、李鑫涛等（2017）量化分析了我国协商民主政策，黄萃、赵培强等（2015）量化研究了我国少数民族双语教育政策文本。本文将政策量化分析方法引入共享单车政策研究中，尝试更系统、全面地了解共享单车政策，借此更好地对政策进行解读和预测。本研究主要从政策文本形式、政策主体、出台时间和政策主题等方面对政策文本进行定量分析（如表1所示）。

四、共享单车政策文本的量化分析

（一）政策文本形式分布

从政策的文本形式中可以了解到政策的规范性以及可操作性，对共享单车政策文本形式进行了统计（具体情况见附表2），主要形式有意见、通知、规定、方案、通告五种形式。其中，中央层面来看，交通部等十部门联合出台《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，是一项“意见”；从地方来看，文本形式以“意见”为主，其规范性和约束性较强，多达14项，而通知、规定、方案和通告各为一项。从文本形式来看，共享单车政策的可操作性较弱，规范性和约束性较强。

表1 分析维度

（二）政策主体构成

政策发布的主体是指参与或影响政策的制定、执行、评估与监控的个人、团体或组织。共享单车政策的制定和实施往往不是由一个部门完成的，出台政策也往往由多个部门联合颁布。从中央层面来看，政策发布较少，只有一项指导意见，由交通运输部、中央宣传部、中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、住房城乡建设部、人民银行、质检总局、国家旅游局等十部门联合发布。从地方层面来看，单独发文的占8项，主要以办公厅和城市管理局为主，多部门联合发文占10项。其中发文涉及部门最多的为公安局，多达11次；其次为城市管理委员会或城市管理局、交通运输委员会或交通运输局和办公厅，分别为10次、9次和4次（具体情况见附表3）。可以看出，多部门联合发文所占比例高于单独发文，但是差距较小，说明部门间合作缺乏；另外，公安局等专业性部门涉及最多，体现了政策服务较好的针对性。

（三）出台时间发展

随着时间的推移，政策数量的变化可以看出政策出台的发展趋势，可以在一定程度上看出政府对于政策问题引导的方向及力度。从政策出台的时间来看，受制于共享单车出现的时间，主要集中于2017年出台，出台步幅呈现“震荡型”，平均每月出台“1.46”项。自2017年2月成都市率先出台共享单车政策以来，几乎每月都会有地方政府出台相关政策，其中9月出台政策最多，达到4项，说明中央政策的出台对地方政策的出台有着积极的指导作用（如图1所示）。

图1 月度共享单车政策数量变化折线图

（四）政策主题统计

政策主题是一项政策的基本构成要素，反映出政策的着力点，了解政策的目的和主旨。本文对出台的政策主题进行整理，归纳出6类政策主题，分别是明确责任、鼓励引导、规范行为、创新、加强宣传和监管监督，相应关键词对应如附表4所示，其比例分布如图2所示。从政策主题的数量分布来看，有关规范行为类的政策最多，占文本总数的35%，其他的依次为监管监督（23%）、鼓励引导（19%）、明确责任（15%）、加强宣传（4%）和创新（4%）。从政策主题及其分布中不难看出我国政府在治理共享单车方面的基本理念和思路，面对新兴出现的事物，规范行为为首位，监督监管和鼓励引导都体现了政府的重要职能和责任，是政府对共享单车治理的积极应对。但是，政府缺乏对“创新”和“加强宣传”的政策关注。另外从政策文本内容来看，政策呈现出同质化，缺乏异质性（见附表4）。

图2 共享单车政策主题分布百分比

五、研究发现与政策建议

（一）研究发现

公共政策是实现善治的重要手段，政府欲通过公共政策的制定和执行来进行共享单车的治理。本文通过对中央部门和主要城市共享单车的政策文本进行量化分析，由于时间和精力有限，只选取了我国主要城市相关政策（政策出台较少），使得样本在数量上有所局限，但所取样本具有典型性和代表性，希望通过对政策结构特征的解析，能够为更加深入的政策研究提供基础，起到抛砖引玉的作用。从研究中可以发现，我国共享单车政策具有内容同质化、主体多元化、数量稳增化、规范性和可操作性较低的特点。

研究从政策文本形式、政策主体、出台时间、政策主题等方面进行解读。分析发现：我国共享单车政策尚处于起步阶段，相关政策较少，缺乏异质性；我国共享单车政策发展时间较短，最长的政策执行时期仅为1年；中央政策的出台对地方政策出台有着积极的指导作用；共享单车政策文本形式以“意见”为主，这意味着政策的规范性较强，而缺乏可操作性；规范行为是政策的首要理念，政府缺乏对“创新”和“加强宣传”的政策关注。

（二）政策建议

在量化研究的基础上，可以窥见我国一年来中央和地方共享单车政策上的轨迹。据此并结合当前我国共享单车政策执行的具体情况，本文在以下几方面提出政策建议，以期优化我国共享单车政策。

1.加强中央导引，有针对性地提供政策引导和支持。从研究中我们不难发现，中央政策的出台对于地方政府共享单车政策的出台有着积极的引导作用。目前来看，中央政策只有一份，即《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，其他相应的配套政策缺乏。随着共享单车的继续普及，其带来的公共难题也在随之增加，中央应从宏观上出台更多政策引导，进行顶层设计。

2.摸索经验，大胆创新政策治理。地方政府也应加强城市治理能力，依照各地情况不同，大胆摸索经验，提供更为细致的政策服务。未制定共享单车相应政策的城市应参考其他城市的治理经验，及时制定符合当地情况的政策。

3.政策由数量的规模化向内容的专业化、针对性发展。从目前出台的政策来看，呈现出同质化的特点，且政策主题大多集中于“规范行为”。政府在制定政策时，应更注重政策内容的专业化和针对性，广泛听取社会意见。另外，多部门联合制定政策更有益于政策的科学化、专业化。

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附表1 相关政策一览表

附表2 政策文本形式分布

附表3 发文部门及频次

附表4 我国共享单车政策文本主题