容错纠错机制的创设及构建

何 璐

（华南师范大学，广东 广州 510006）

自新中国成立以来，我国地方政府角色大致经历了两次典型的转变：一是从全能型政府转变为市场型政府，二是从市场型政府转变为服务型政府。从统治者到市场主导者再到服务者的角色的演化过程中，其体制、机制、结构等各方面都历经了变迁。进入21世纪特别是全面深化改革时期后，政府运作模式从压力型体制逐步转型为所谓的督办责任体制，更加注重上下贯通中央意识和基层目标以及对执行的政府官员进行有效激励等。具体细化至地方政府官员激励机制的问题上，应对当前“为官不为”问题的逐步凸显，容错纠错机制的提出及建立应运而生。

本文旨在简要探讨容错纠错机制的发展历程、产生原因及其机制构建，以期为其在国家及各地政策的指导下的实践发展提供一定的理论参考，切实解决地方政府官员“怕而不为”的思想和行为，并激励他们勤于执政、敢于作为、勇于创新。

一、容错纠错机制的发展历程

2016年以前，容错纠错机制只是在个别地区的小范围的探索和实践，相互间没有太多相关的联系。地市一级出台的文件相对更多，其中最早体现容错精神的制度性文件可追溯至2006年《深圳经济特区改革创新促进条例》，提出了容错免责的设定条件。2016年后，容错纠错机制方逐渐开始上升到国家层面，不仅从国家到地方产生了专门的政策文本，有关理论研究也开始崭露头角，热度初显。

先是2016年1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨会班上，习近平提出了建立容错机制的基本原则——三个区分：“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把推动改革发展的无意过失，同为谋取私利的违法违纪行为区分开来”。通过这三个区分的“容错”，以尝试扭转地方官员“怕而不为”的思想和“为官不为”的行为。

同年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，习近平强调“各级党委要着力提高领导干部谋划、推动、落实改革的能力，引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败”，再次表达了为了改革创新而允错、容错的行为。3月5日，在十二届全国人大四次会议中，第一次在政府工作报告中提到“容错纠错机制”，李克强表示要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事，敢干事，能干成事。”

此后，在党的十八届六中全会的《关于新形势下党内政治生活的若干原则》强调了“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。党的十九大报告中，也有针对容错纠错机制的专题论述：“坚持严管与厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。中央层面的认识和导向不仅有力推动了地方层面相关制度性文件的出台和试行，也成为理论界关注的一个研究话题。其间，各地出台的政策文本的数量变化，可参见下图1。自2016年中央层面提出需建立容错纠错机制后，相关的政策文本明显骤升。

图1 2006-2016年各地出台的关于容错免责的政策文本统计

二、容错纠错机制的产生原因

改革开放以来，我国发展一向是以经济建设为中心，基本上都以经济体制改革为主题。党的十八届三中全会以后，提出全面深化改革。改革开始纵深发展，因而也触及更多深层次的矛盾和问题。立足于这一背景，此时容错纠错机制的提出原因在于：

（一）抑制官场为官不为的现象。为官不为主要表现为安于现状不想为的懒散型、没有好处不作为的寻租型、墨守成规不善为的低能型及缺乏担当不敢为的怕事型。容错纠错机制的建立是为抑制后两种类型的官场现象。一些地方政府官员面对深化改革的新形势，没有终身学习的意识和精神，不仅在思想上不能与时俱进，能力上也较为平庸，办事墨守成规，对民众的诉求置若罔闻，不予应对。还有一些地方官员担心“出事”后可能面对的严厉政治问责，而产生“少整事”“别出事”“别惹事”的心理。此时，不作为对其而言便是最好的行事方式。而建立而推广容错纠错机制，无疑可以在一定程度上为这些不善为、不敢为的官员们创设一定的“试错空间”，冲破传统思想观念的束缚，激励和保护勇于学习奋斗、为民分忧的能者，让他们开始形成想干事、愿干事、敢干事、会干事的心理，并在政策的支持下逐渐付诸行动，从而使为官不为的官场现象逐步减少。

（二）鼓舞改革探索创新的道路。改革之路往往遍布荆棘，甚至需要“摸着石头过河”来缓步前进。在全面深化改革的新形势下，改革需要全面发力、多点突破、纵深推进，增加社会发展活力和创新活力。一方面，在经济社会的发展中，政府需要营造创新环境，提供创新平台；另一方面，其自身也要实施相应的创新管理，制定创新政策。在这内外一系列的创新活动当中，地方政府官员对外要创新公共政策和公共服务，对内要创新管理体制和管理机制。这一探索创新的道路上错误和过失有时是不可避免的，需要容错纠错机制来给予一定阙值，从而对创新进行允许和鼓励。

（三）营造政治宽容减压的环境。早期的官员更多的会依靠“政绩工程”“面子工程”“形象工程”等的政绩以赢得上级的青睐而得以晋升，一切的机会都源于上级政府和官员的政治压力和行政命令。而后党和国家所提出的全面从严治党、从严治吏也潜在的使得政治环境愈发紧张而高压。容错纠错机制所形成的宽容环境可以与此时的严峻环境形成一种互补关系。它可以对有条件有底线的过失错误进行一定程度的包容，让地方政府官员的从政环境不仅紧张有序，且宽容有度。

三、容错纠错机制的构建路径

容错纠错机制自2016年被以习近平同志为核心的党中央明确提出并推动建立。近两年中，各地区皆针对其适用情形、适用范围、认定程序等提出了不同的相关规定。它们以习近平同志所提出的“三个区分”为基本原则，但由于实践发展和理论研究的时间都较短，目前暂无一个统一的框架进行指引和规范。因而，科学构建容错纠错机制，可以从以下几个方面进行着手：

（一）明确推进容错纠错机制的立法工作。目前关于容错纠错机制的各地政策文件虽然是响应党中央的号召而陆续出台的，但一方面可能存在效力较低，仅以简单几句政策文本上的条文予以显示，未能完全在实践中详尽落实；另一方面，各地由于层级差异、区域差异等的不同，容错纠错的认定和适用标准或存在较大区别。因而中央层面制定的统一法律条文或法律规范乃当前之需，以此为依不仅可以让各个地区结合实际工作制定出合法而统一的容错纠错政策，也可以明确出决策失误免责或决策失误追责的分界线，将应予追究的决策列入清晰简明的负面清单中，防止容错界线产生分歧或争议。在系统全面的法律框架之下的容错纠错的空间，不仅仍将权力关进了制度的笼子里，也鼓励了地方政府官员勇于行事、敢于创新。

（二）系统设置容错纠错机制的实现程序。系统科学地设置好容错纠错机制的程序，才能更为合理地发挥其应有效能。从目前各省发布的关于容错纠错机制的政策文本来看，如陕西省《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》、江西省《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》中，较为简要地把其实现程序划分为相关单位或个人在受到追责的情形时向纪检监察机关或组织部门提出免责申请、受理机关或部门严格按照有关政策和规定对相关证据材料进行收集并开展调查核实、受理机关或部门作出容错认定并将结果反馈回申请单位或个人，在一定范围内公开并报同级党委、政府备案这三部分，但仅是较为泛化的描述了这一流程。在实际操作中，将容错纠错的具体程序进行完善及细化，详细规定好从申请到核查，从认定要实施等步骤和环节是十分必要的，以保证容错纠错机制的顺利实施和有序推进。此外，相关的纪检监察机关或组织部门，不仅在程序的流畅运行中起着至关重要的作用，也作为监督监察的机构来不断检视着容错纠错机制的实现和运作。

（三）主动公开容错纠错机制的各项环节。公开主要体现在容错纠错机制的三个环节中。一是在制定容错纠错机制的政策时要主动公开。及时让民众和专家了解容错纠错机制政策文本的各项条目，这些政策文本应尽可能具体且条目明晰，并适当征求和采纳有用的建议或意见，让群众知晓并理解这一机制的具体意义和可操作性。二是在运行容错纠错机制的过程中要主动公开。不仅可以通过媒体向民众和专家们介绍容错纠错机制的具体内容和详细流程，也可以在面临实际案例时，制作专题并跟踪报道。一方面，让群众跟随各级纪检监察部门的脚步进行有效监督，明确这一机制的设立并非纸上谈兵；另一方面，也可以调动全社会了解政策、参与政策的积极性，让群众更多地投入政治生活当中，营造良好的政治氛围。三是在发布容错纠错机制的结果时要主动公开。在法律法规允许公开的范围内，将充分核实、调查所得的结果及时反馈和公开，不仅给提出免责申请的有关单位和个人一个信服交代，也有始有终地将这一流程完整展现与公布。通过对政策制定、过程运行及结果发布三环节的公开，让容错纠错机制主动而完整地接受全社会的监督并不断改进。

（四）理性塑造容错纠错机制的文化氛围。实践工作中，在地方政府官员看来，民众总是不能有效地配合各项工作的展开与推进；而在民众的心中，许多政府官员一昧追求表面的政绩，好面子工程而不能有所作为，相互间的关系有时充满了误解与敌意。同样的，政府官员与上级政府、纪检监察机关、各同级政府单位等之间也经常因处于不同立场而存在争议与分歧。在此背景下，围绕宽容理念、容错文化和容忍义务的价值预设，规范建构和社会氛围的培育，将为容错纠错机制的合理运行提供充足的社会空间和土壤养分。社会在宽容的道德理念和容错的文化氛围下，得以更为平稳和温和的运作，大胆迈步、改革创新的思想和精神也才能得到适当的生存与成长。一方面，通过容错文化的建设，让地方政府官员敢于担当而有所作为；另一方面，也通过社会理性的培养，让群众以发展而长远的眼光看待改革创新中面对的一切问题。缓和各方的态度，理解对方的难处，塑造理性而宽容的社会文化氛围。

四、小结

当前，容错纠错机制的提出时间还相对较短，因而其发展仍处于不成熟的地位。但可以明显看出，自2016年中央层面的各大会议将这一概念界定并提出后，地方各级政府、理论界的学者们都相继以各自的方式对其展开了逐步深刻的研究和论述。笔者在简要陈述了这一机制的提出与发展历程后，认为容错纠错机制的产生原因是抑制官场为官不为的现象、鼓舞改革探索创新的道路及营造政治宽容减压的环境。它可以通过明确推进容错纠错机制的立法工作、系统设置容错纠错机制的实现程序、主动公开容错纠错机制的各项环节及理性塑造容错纠错机制的文化氛围四条路径进行构建。

随着十九大的成功召开，在我国处于全面建成小康社会的决胜阶段，中国特色社会主义迈进崭新时代的重要时期，以习近平同志为核心的党中央明确提出建立容错纠错机制，明确提出为敢于担当的领导干部撑腰鼓劲，让他们愿干事、敢干事、能干事。相信这一激励机制将会日臻完善，为地方政府官员们提供精神上的充分激励及制度上的完善保障。

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