警察权行政程序规制

彭 凯

（四川师范大学法学院，四川 成都 610068）

一、警察权行政程序规制的必要性

警察权是一种由国家宪法和法律所赋予的，并以维护社会秩序和保障公民权为目标，以预防、遏制和惩罚违法犯罪为内容，以直接暴力为后盾的国家权力类型。当下，我国警察权最为突出的特征就在于其既同广大公民的日常生产生活息息相关，又能直接、集中、宽泛地采取国家暴力[1]。由此，警察权便直接处于公权力与私权利对抗的最为敏感的地带，而来之不易并需要悉心呵护的警民和谐关系也极易因为警察权的不当行使而遭到毁灭性打击。这样会招致广大公民对警察权的行使怀有某种极其复杂的情感：广大公民一方面寄希望于警察权的正当行使来维持社会公共秩序以及保障他们的人身权和财产权；另一方面，则担心自己成为警察权不当行使的牺牲品。在现实中，警察权一旦超越国家宪法、法律所赋予的权限范围则会侵入广大公民的私生活领域，进而对他们的人身权和财产权造成一定威胁。故而，在我国当下，警察权最能彰显公民对国家公权力既需要又戒备，既依赖又恐惧的矛盾心理[2]。那么，以此为背景，如何对警察权进行行政程序规制以构建有限型警察是建设社会主义法治国家和构建社会主义法治社会的应有之义。本文认为，可以从警察权的具体特征着手继而论证警察权行政程序规制的必要性。申言之，我国警察权主要具有如下四大特征：

（一）二元性

警察权属于国家权力范畴。它具有不可替代的现实作用和存在价值。在我国，警察权的正当行使是完成维持社会秩序和保障公民权等法律任务的坚实后盾。警察权是衡量一个社会法治文明程度的客观标准[3]。同欧美日本等国家相比，我国警察权的行使范围要宽泛得多。我国《人民警察法》赋予警察权的行使范围十分宽泛，于是警察权的边界也就难以明晰。目前，《人民警察法》第六条所规定的警察权明显集刑事司法权和行政执法权于一身。一方面，它具有刑事司法权的侧面，即可以行使刑事侦查权和采取多种刑事强制措施；另一方面，它也具有行政执法权的侧面。虽然警察权具有上述二元性特征，但却丝毫不影响它是由公民主动让与一部分权利而成的客观产物。究其原因，是因为公民认为警察权应当能够有效保障他们的人身权和财产权，即国家公权力具有保障私权利的应然功能[4]。因此，保障公民权既是警察权存在的正当性来源，亦是警察权行使的出发点和最终归宿。如果警察权的行使保障了公民权，那么警察权也就顺理成章地完成了捍卫社会公平正义的任务，即要努力让广大公民在每一起警察行政执法案件中都能充分感受到公平正义，让广大公民拥有更多的获得感。只有把保障公民权作为警察权行使的核心价值，才具有实现警察权和公民权有机统一的可能性，进而有助于我们社会主义法治国家和社会主义和谐社会的早日实现。

（二）直接强制性

作为国家暴力的一种重要类型，警察权强制性的根本动因在于其享有合法的暴力，而国家宪法、法律赋予警察权以强制性的初衷则主要在于保障公民权。在我国，警察权的行使根本不需要借助其他国家机关的力量，并且可以直接作用于行政相对人[5]。因此，警察权具有直接强制性的特征。这一特征最集中的体现为：在一定条件下，行政相对人如果拒绝或反抗警察的行政执法，那么该行政相对人将可能成为警察使用暴力的对象。因此，如果对警察权不进行行政程序规制，那么将会出现因警察权不当行使而侵犯公民权的法律乱象，进而会出现价值异化：一方面，私权利在法学意义上的目的价值将异化为一种工具价值。另一方面，公权力在法学意义上的工具价值将异化为一种目的价值[6]。照这样发展下去，最终将导致实质法治“沦为”形式法治。

（三）单方意志性

警察权在行使过程中不需要征得行政相对人的同意，也不以行政相对人的意志为转移。警察权的单方意志性容易导致自由裁量权的不当行使，从而使警察行政执法达不到预期的政治效果、法律效果和社会效果。这除了会在短时间内造成警民关系的紧张之外，更重要的是，还会导致警察公信力的迅速下降甚至丧失殆尽，进而不利于社会主义和谐社会和社会主义法治国家的构建。虽然现代法治国家基本允诺公民可以通过有限的私力救济以对抗警察权的单方意志性，但这种对抗效果往往取决于警察机关及警察对法律的认识和实践。因为警察个体法律素养存在差异性，势必会出现就同一行政相对人的同一行为作出不同法律评价的现实困境。总之，如果不对同时兼有直接强制性和单方意志性的警察权进行合法有效的行政程序规则，那么警察权一旦被不当行使，就会给公民权带来严重威胁和致命侵害。

（四）易扩张性

同其他种类的国家权力相比，行政权是最活跃和最常见的国家权力。虽然国内有不少学者将警察权划分为刑事司法权和行政执法权，但就法律实践而言，由于警察权的行政执法权侧面更加贴近广大公民的日常生产生活，并可以直接对公民权施加一定的影响。所以，本文认为，警察权应当更加侧重于行政执法权这一侧面。由于警察权的行政执法权侧面完全具备行政权的所有属性，故而也是最为活跃和常用的一种国家权力类型。而警察权的行政执法侧面的活跃度和适用性则主要体现在其易扩张性之上。警察权的行政执法权侧面可以将其直接强制性主动扩张至任何时空，直至遇到法定的边界为止[7]。警察权的易扩张性是大陆法系国家警察职权主义的深刻体现，并略带有国家“父爱主义”色彩。因为警察权的行政执法权侧面极其容易侵犯到公民权，所以，为了有效平衡和协调警察权与公民权之间的内在冲突，我国急需对警察权进行合法有效的行政程序规制[8]。

二、警察权行政程序规制的可行性

警察权是广大公民赋予国家必要的“恶”的集中体现。而这种必要的“恶”却容易滋长某种侵损甚至是剥夺公民权的内在冲动。当下，依靠合法有效的行政程序来规制警察权这一必要的“恶”，既是国家治理模式从“管理行政”向“服务行政”转变的内在要求，也是同国际社会法治化相接轨的不可逆浪潮[9]。就目前而言，我国对警察权进行合法有效的行政程序规制已大致具备了可行性。而对警察权进行行政程序规制的两大基石则是思想基础和制度基础。申言之，如下：

（一）思想基础

在我国法治化的进程中，随着一些域外法观念的引入和普及，学术界对权力本位和国家主义进行了一定的反思与重构。越来越多的学者也认同警察权的行使需要遵循正当原则、需要重视程序价值、需要以人为本等法观念[10]。于是，“重实体、轻程序”、“重管理、轻服务”、“重处罚、轻保护”等传统法观念在学术界遭到了强烈的质疑与批驳。同时，随着广大公民自身权利意识和程序意识的觉醒和强化，在此基础上，警察行政执法的公民参与度和活跃度也不断得以提高。因此，通过法律程序以救济自身权利也愈来愈受到广大公民的认可和青睐。顺理成章地，广大公民在充分汲取历史经验和教训之后，已然不再满足于形式法治建设而是开始不断追求实质法治建设。同时，广大公民也逐渐不满仍带有“父爱主义”色彩的警察权。由此，社会各界逐渐出现了对警察权进行行政程序规制的呼声[11]。

（二）制度基础

改革开放以来，我国不断制定并实施了一批关于警察权行使的法律性规范。除了《人民警察法》这一最为重要的规制警察权行使的法律之外，亦有不少法律性规范对警察权进行零零散散的行政程序规制，譬如《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等法律。上述法律性规范不仅确立了听证、举证、时效、回避、复议、陈述、申辩等具体制度，还对警察权的行使规定了步骤、方式、顺序、期限等程序性内容[12]。此外，我国还加入了《经济、社会及文化权利国际公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等国际人权公约。按照国际法，除了法律保留条款之外，上述国际人权公约在我国范围内均具有法律效力，而其中的部分禁止性规定对我国警察权的行政程序规制也将产生一定的积极影响。

三、警察权行政程序规制的解决路径

每一个公民从出生到死亡都会和警察权发生或多或少的联系。由于警察权具有非常宽泛的权限范围，所以，我们需要对警察权行政程序规制的解决路径予以探讨。而要想使警察权行政程序规制的效用得以最大化发挥，则可以综合考虑制定《警察行政程序法》：确立《警察行政程序法》原则、设计《警察行政程序法》规则以及设立专门的行政程序规制机构[13]。申言之，如下所言：

（一）确立《警察行政程序法》原则

警察权行政程序规制的操作原理主要是通过量化的程序来杜绝警察权不当行使的现象，进而可以使广大公民合理预测警察行政执法的后果。在警察权行政程序规制方面，法律的确定性主要包括两个维度：其一，应当有统一、明晰的程序法规定；其二，程序应当进行系统化构建。目前，我国尚无专门调整警察行政执法的程序法律[14]。由此，我国应当尽快出台《警察行政程序法》。其中，在制定《警察行政程序法》时，必须明晰有关的法律原则进而确保可以实现程序的独立价值。本文认为，《警察行政程序法》明晰的原则应当同时满足以下两个要求：其一，能够体现我国警察权的自身特征；其二，能够涵盖《警察行政程序法》的具体程序制度。具体而言，应当包括但不局限于以下四个原则：公正原则、效率原则、程序自决原则以及诚实守信原则。

（二）设计《警察行政程序法》规则

美国大法官威廉·道格拉斯（William Douglas）曾经指出：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[15]对警察权进行行政程序规制是警政建设和警务工作的改革方向之一，而如何设计《警察行政程序法》规则是维持社会秩序和保障公民权的内在要求[16]。因为《警察行政程序法》规则的设计模式决定着有关法律关系的重大调整，在此意义上，本文认为，《警察行政程序法》规则的设计必须符合正当法律程序标准[17]。而正当法律程序标准至少应当涵盖以下三个方面：首先，裁判者应当为中立的第三方；其次，对抗双方应当享有平等的主体地位；最后，行政相对人应当享有一定的程序性权利。正当法律程序标准充分考量了保障公民权的价值功能，并通过赋予行政相对人不能被肆意剥夺的程序性权利，进而使行政相对人可以以权利主体的身份同警察进行平等的对抗。这也增加了警察行政执法的民主性基础和正当性基础，进而使警察行政执法效果更容易被广大公民接受和认可。因此，《警察行政程序法》在具体规则的设计上应当符合上述正当法律程序标准，它的具体规则至少符合下述两点：其一，警察权的行使应当限缩在一定的时空范围之内，并通过抑制、引导、缓解、分工、感染等具体方式来规制警察权的行使；其二，警察权的行使应当涵盖包括表明身份、告知权利和义务、记录、作出决定、送达、救济等基本的程序性要素[18]。

（三）设立专门的行政程序规制机构

为了有力推动上述《警察行政程序法》的实施，可以从内部构建行政程序规制机构并以自上而下的方式主动推进警察权行政程序规制的工作。就目前而言，我国警察机关内部主要是督察部门和法制部门负责对警察行政执法进行监督和制约。同督察部门相比较而言，法制部门因为自身资源条件和优势而在监督效果上往往更胜一筹[19]。故而，本文可以建议在警察机关法制部门内部设专门机构，负责对警察权的行政程序规制进行系统研究，并在客观分析实践的基础之上，不间歇地提出对警察权进行行政程序规制的具体措施和方案，进而保障和促进《警察行政程序法》的实施，终极目标则是要让广大公民在每一起警察行政执法案件中都能感受到公平正义。●

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